Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2019.00768

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 25. Mai 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A ist eine 1973 geborene Staatsangehörige der Türkei. Sie reiste am 5. Mai 2002 mit ihrem Ehemann und den fünf gemeinsamen Kindern (geboren 1991, 1992, 1995, 1997, 2000) in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Mit Entscheid vom 22. September 2004 gab das Bundesamt für Flüchtlinge (heute Staatssekretariat für Migration [SEM]) diesem Begehren statt. In der Folge erhielten A und ihre Familie eine Aufenthaltsbewilligung und im Juni 2007 eine Niederlassungsbewilligung. Aus der Ehe gingen drei weitere Kinder hervor (geboren 2002, 2009, 2012), die ebenfalls alle über eine Niederlassungsbewilligung verfügen.

Am 27. April 2017 wurde A wegen ihres Sozialhilfebezugs vom Migrationsamt verwarnt. Mit Verfügung vom 28. August 2019 widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A; nach Eintritt der Rechtskraft werde ihr eine Aufenthaltsbewilligung, befristet auf ein Jahr nach Bewilligungserteilung, erteilt.

II.  

Den dagegen am 30. September 2019 erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 18. Oktober 2019 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Rekurskosten von Fr. 1'320.- (Dispositiv-Ziff. II) und richtete in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung aus.

III.  

Am 20. November 2019 liess A Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und im Wesentlichen beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und "der Beschwerdeführerin die Niederlassung zu belassen". In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 2. Dezember 2019 auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort, reichte dem Verwaltungsgericht jedoch am 17. Dezember 2019 und am 24. März 2020 weitere Akten ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, sie zweifle aufgrund der kurzen Bearbeitungsdauer des Rekurses an der Unabhängigkeit der Vorinstanz; diese habe ihre Rekursvorbringen nur ungenügend geprüft, ihr rechtliches Gehör verletzt und einen vorschnellen Entscheid gefällt. Ausserdem rügt sie, die Vorinstanz hätte nicht auf die beantragte Befragung ihres Ehemanns und ihrer Kinder verzichten dürfen.

2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist deshalb vorweg einzugehen.

2.3 Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen Personen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Sie hat die Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 143 V 70 E. 4.1; 142 II 218 [=Pra. 106/2017 Nr. 2] E. 2.3). Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 137 II 266 E. 3.2 mit Hinweisen). Des Weiteren kann die Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. zum Ganzen BGE 134 I 140 E. 5.3, 131 I 153 E. 3; VGr, 31. März 2016, VB.2016.00076, E. 3.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 18 f.).

2.4 Nach dem Gesagten stellt die – nach Ansicht der Beschwerdeführerin zu kurze – Dauer des Rekursverfahrens an sich keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Vielmehr ist es zu begrüssen, wenn die Vorinstanz im Sinn des Beschleunigungsgebots (Art. 29 Abs. 1 BV) den Rekurs der Beschwerdeführerin beförderlich behandelte. Vorausgesetzt ist, dass daraus keine unzureichende Begründungsdichte des Entscheids resultiert. Dies ist vorliegend nicht der Fall: Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin in der Rekursschrift vorgebrachten Sachverhaltselemente hinreichend berücksichtigt. Ausserdem war und ist der rechtserhebliche Sachverhalt hinreichend erstellt; die Vorinstanz durfte somit ohne in Willkür zu verfallen auf die Befragung des Ehemanns und der Kinder der Beschwerdeführerin verzichten. Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin gehen fehl; sie zielen denn auch primär auf die vorinstanzliche Beweiswürdigung ab. Eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs ist darin nicht zu erblicken.

3.  

3.1 Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG, SR 142.20) widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird. Ausschlaggebend ist dabei eine Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung der finanziellen Situation unter Berücksichtigung der realisierbaren Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder. So sind Ehegatten im Zusammenhang mit Sozialhilfeleistungen als wirtschaftliche Einheit zu betrachten: Unterstützungsbeiträge werden für Ehepaare gemeinsam berechnet und ausgerichtet; umgekehrt schlägt das Erwerbsverhalten der Ehegatten – aufgrund der ehelichen Beistandspflicht (Art. 159 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]) – auf den jeweils anderen Partner durch (zum Ganzen BGr, 27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen).

3.2  

3.2.1 Die Beschwerdeführerin und ihre Familie werden seit April oder Mai 2005 (mit Unterbrüchen) von der Sozialhilfe unterstützt; bis am 21. Mai 2019 mit einem Gesamtbetrag von Fr. 344'054.45. Die Kriterien der Dauerhaftigkeit und der Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn der Rechtsprechung sind dadurch erfüllt (vgl. BGr, 10. November 2016, 2C_263/2016, E. 3.1.3 – 30. Januar 2019, 2C_714/2018, E. 2.1, je mit zahlreichen Hinweisen).

Zur Prognose der Entwicklung der finanziellen Verhältnisse ist zunächst festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin seit ihrer Einreise in die Schweiz im Mai 2002 bis heute nie einer Erwerbstätigkeit nachging; sie verfügt denn auch über keine Berufsausbildung. Die von der Beschwerdeführerin hervorgehobene "Aus- und Weiterbildung als Kosmetikerin" sollte im August 2019 abgeschlossen werden. Jedoch unterliess es die Beschwerdeführerin sowohl im Rekurs- wie auch im Beschwerdeverfahren, nähere Angaben zum allfälligen Abschluss, dem aktuellen Stand oder zur voraussichtlichen weiteren Dauer der Ausbildung zu machen. Die blosse Behauptung, die Spezialisierung verbessere ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt, reicht nicht aus, um eine baldige Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin zu belegen. Insgesamt ist deshalb nicht absehbar, ob und wann die Beschwerdeführerin eine Tätigkeit als Kosmetikerin aufnehmen können wird. Der Ehemann der Beschwerdeführerin geht gemäss Verwarnungsverfügung vom 27. April 2017 ebenfalls keiner existenzsichernden Erwerbstätigkeit nach. Die im Rekursverfahren behauptete Erwerbstätigkeit des Ehemanns bleibt auch vor Verwaltungsgericht unbelegt. In den Akten liegt sodann eine Verzichtserklärung der Beschwerdeführerin und ihres Ehemanns, worin sie ihr Gesuch um Sozialhilfe zurückziehen. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass sich die Eheleute tatsächlich von der Sozialhilfe gelöst haben bzw. in Zukunft nicht ein erneutes Gesuch stellen werden. Anders als vor Vorinstanz bringt die Beschwerdeführerin sodann nicht mehr vor, eine (dauerhafte) Ablösung von der Sozialhilfe sei aufgrund finanzieller Unterstützung durch ihre älteren Kinder bereits erfolgt. Es kann in diesem Zusammenhang auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden.

3.2.2 Selbst mit Blick auf die offenbar gegebene Unterstützungsbereitschaft des Sohns der Beschwerdeführerin besteht nach dem Gesagten eine erhebliche Gefahr, dass die Beschwerdeführerin und ihre Familie weiterhin Sozialhilfe beziehen werden. Der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG ist demzufolge zu bejahen.

3.3 Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sog. Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung auf die Aufenthaltsbewilligung. Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE, SR 142.201) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden. Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien der Betroffene nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen deren Erteilung geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung derselben für den Aufenthalt hat (Art. 62a Abs. 2 VZAE). Die Rückstufung kann – ähnlich der ausländerrechtlichen Verwarnung gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG – die mildere Massnahme sein als der Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Sie kommt somit in Betracht, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber (derzeit) unverhältnismässig und eine blosse Verwarnung nicht wirksam genug erscheint (zum Ganzen Marc Spescha in: derselbe et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 63 AIG N. 23).

3.4  

3.4.1 Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG nennt als Integrationskriterium die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung. Dieses ist vorliegend nicht erfüllt, da die Beschwerdeführerin während ihrer gesamten Anwesenheit in der Schweiz keiner Erwerbstätigkeit nachgegangen ist und neben einem Deutschkurs und der begonnenen Kosmetik-Ausbildung keinen Bildungserwerb nachweisen kann. Spätestens seit der Verwarnung durch den Beschwerdegegner am 27. April 2017 hätte sich die Beschwerdeführerin ernsthaft um eine Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Integration bemühen müssen.

3.4.2 Es gilt mithin im Folgenden zu prüfen, ob sich die Rückstufung als verhältnismässig erweist. Der Beschwerdeführerin ist grundsätzlich kein Vorwurf zu machen, wenn sie jeweils in der Zeit nach der Geburt ihrer Kinder (Juni 2002, Juni 2009 und Juli 2012) keine Arbeitsstelle suchte. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann aber selbst einer alleinerziehenden Mutter bereits wieder eine (teilweise) Erwerbstätigkeit zugemutet werden, sobald ihr (jüngstes) Kind das dritte Altersjahr vollendet hat (BGr, 20. März 2019, 2C_730/2018, E. 5.2.1 – 15. Juni 2018, 2C_1064/2017, E. 5.2.1 – 9. August 2016, 2C_218/2016, E. 3.2.2.2; vgl. VGr, 12. Juni 2019, VB.2019.00160, E. 4.2.2). Da der Ehemann der Beschwerdeführerin seit der Einreise der Familie in die Schweiz ebenfalls nur zeitweise einer Erwerbstätigkeit nachging und somit auch er die Kinderbetreuung hätte übernehmen können und die Kinder ausserdem teilweise auch ausserhalb der Schulzeiten fremdbetreut wurden, ist der Sozialhilfebezug in den ersten Jahren nach der Geburt vorliegend nur teilweise entschuldbar (vgl. BGr, 3. Oktober 2011, 2C_345/2011, E. 2.2). Im Zeitpunkt der ausländerrechtlichen Verwarnung war das jüngste Kind der Beschwerdeführerin rund fünf Jahre alt, weshalb eine Teilzeiterwerbstätigkeit spätestens ab diesem Zeitpunkt verlangt werden konnte. Darauf wurde die Beschwerdeführerin vom Beschwerdegegner auch explizit hingewiesen. Ebenfalls ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin erst im Jahr 2016, das heisst nach rund vierzehnjährigem Aufenthalt, erstmals einen Deutschkurs besuchte. Dass sie gemäss Auskunft der Sozialen Dienste der Stadt Winterthur ihrer Schadenminderungspflicht vollumfänglich nachgekommen sei, ist mit Blick auf den im ausländerrechtlichen Verfahren geltenden, strengeren Massstab zu relativieren. Vorliegend ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin alles Zumutbare unternommen hat, um den Sozialhilfebezug zu vermeiden oder zu verringern (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 2C_83/2018, E. 4.2.3 – 7. Juni 2018, 2C_395/2017, E. 4.2.2). Ein in den Akten liegendes ärztliches Schreiben vom 20. Juni 2018 bescheinigt der Beschwerdeführerin wegen eines Karzinoms, der Operation desselben im Jahr 2005 und einer Depression bis am 31. Dezember 2016 eine vollständige Arbeitsunfähigkeit. Eine Arbeitsfähigkeit im Rahmen von 50 % sei seit dem 1. Januar 2017 gegeben. Weitere Hinweise auf die bis Ende 2016 anhaltende Depression, welche eine Arbeitsunfähigkeit zu 100 % verursacht haben soll, sind den Akten jedoch nicht zu entnehmen. Die Beschwerdeführerin hat sich denn auch weder in der Rekurs- noch in der Beschwerdeeingabe zu ihrem Gesundheitszustand geäussert. Es erscheint deshalb höchst zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich während rund elf Jahren wegen einer Depression vollständig arbeitsunfähig war.

3.4.3 Insgesamt trifft die Beschwerdeführerin spätestens seit dem 1. Januar 2017 ein Verschulden am Sozialhilfebezug. Ebenfalls zu berücksichtigen ist vorliegend, dass sich die Beschwerdeführerin trotz ihres Sozialhilfebezugs fortlaufend verschuldet und Verlustscheine im Umfang von Fr. 40'577.85 angehäuft hat. Die Beschwerdeführerin hält sich zwar seit rund 18 Jahren in der Schweiz auf, ist aber weder sprachlich noch wirtschaftlich noch sozial in die hiesigen Verhältnisse integriert. Der weitere Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz ist sodann durch die Rückstufung nicht gefährdet, weshalb diesbezüglich keine erheblichen Nachteile auszumachen sind.

Eine (weitere) blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96 Abs. 2 drängt sich sodann nicht auf, da die Beschwerdeführerin bereits im April 2017 verwarnt und ihr der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung angedroht wurde.

Die Rückstufung der Beschwerdeführerin erweist sich demnach als verhältnismässig. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 28. August 2019 enthält sodann die gemäss Art. 62a Abs. 2 VZAE notwendigen Elemente.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Aufgrund der Abweisung der Beschwerde sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Zu prüfen bleibt ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung.

5.2 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

5.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie sei mittellos. Sie habe sich zwar von der Sozialhilfe lösen können, sei "derzeit aber noch auf die Unterstützung durch ihren Ehemann und Ihre Kinder angewiesen". Ob der Beschwerdeführerin die nötigen Mittel fehlen, kann vorliegend jedoch offenbleiben, denn die Beschwerde war aufgrund des erheblichen und verschuldeten Sozialhilfebezugs offensichtlich aussichtslos. Demnach ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung abzuweisen.

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Rechtsanspruch auf eine ausländerrechtliche Bewilligung geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu erheben (vgl. Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG e contrario). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung wird abgewiesen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägung 6 erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7.    Mitteilung an …