Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2019.00787

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 14. Mai 2020

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

3.    C,

 

Beschwerdeführende 2 und 3 vertreten durch die Beschwerdeführerin 1 (Mutter),

diese vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA,

 

hat sich ergeben:

I.  

A, eine 1987 geborene Staatsangehörige Deutschlands, reiste am 30. Dezember 2010 in die Schweiz ein und erhielt eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Erwerbstätigkeit, letztmals mit Gültigkeitsdauer bis zum 29. Dezember 2017. Aus ihrer Beziehung mit dem Schweizer Bürger E gingen die beiden Kinder B (geboren 2011) und C (geboren 2014) hervor. Beide Kinder besitzen die Schweizer Staatsbürgerschaft.

Seit dem 1. November 2012 werden A (und ihre Kinder) ergänzend zu ihrer zeitweisen Erwerbstätigkeit und mit Unterbrüchen von der Sozialhilfe unterstützt; bis Ende September 2019 im Umfang von rund Fr. 150'000.-. Seit dem 1. Juni 2017 ist A bei der Ausgleichskasse der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) mit ihrem Unternehmen K als Selbständigerwerbende registriert.

Aufgrund fehlender Arbeitnehmereigenschaft und andauernder Sozialhilfeabhängigkeit widerrief das Migrationsamt mit Verfügung vom 8. November 2018 die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA von A und setzte ihr zum Verlassen der Schweiz eine Frist bis 28. Februar 2019.

II.  

Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 28. Oktober 2019 in der Hauptsache ab (Dispositiv-Ziff. I) und setzte A zum Verlassen der Schweiz eine neue Frist bis 31. Dezember 2019 (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

Am 28. November 2019 liessen A, B und C beim Verwaltungsgericht Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, die Aufenthaltsbewilligung von A zu verlängern. In prozessualer Hinsicht wurde um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung ersucht und ausserdem beantragt, es sei A "für die Dauer des Verfahrens Aufenthalt und die Erwerbstätigkeit zu bewilligen, soweit sich dies nicht bereits aus der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels ergibt". Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 4. Dezember 2019 auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort. Mit Eingaben vom 12. Dezember 2019 und vom 26. Februar 2020 reichte der Rechtsvertreter dem Verwaltungsgericht weitere Unterlagen und am 5. Mai 2020 ausserdem eine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthalts-recht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Nach § 55 in Verbindung mit § 25 VRG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung, soweit diese durch die Vorinstanz nicht entzogen wurde und keiner der hier nicht einschlägigen Ausnahmegründe vorliegt. Da die Vorinstanz der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen hat, erweist sich das Gesuch um Gewährung eines prozeduralen Aufenthaltsrechts mit Erwerbstätigkeit als gegenstandslos.

2.2 Mit ihrer Eingabe vom 27. Februar 2020 ersuchten die Beschwerdeführenden um Sistierung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens "bis Ende Juni 2020" bzw. bis zum Vorliegen von detaillierten Berichten zum aktuellen Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin 1. Wie sich im Folgenden zeigen wird, besteht jedoch kein Anlass, das vorliegende Verfahren deshalb zu sistieren; dem entsprechenden Antrag ist nicht stattzugeben.

3.  

Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, war die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA der Beschwerdeführerin 1 im Erlasszeitpunkt der Verfügung des Beschwerdegegners bereits abgelaufen. Es ist mithin die (Nicht-)Verlängerung der Bewilligung und nicht deren Widerruf zu prüfen.

3.1 Die Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen richtet sich grundsätzlich nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20), wobei hier die bis Ende 2018 geltende Gesetzesfassung massgebend ist, weil in Gesuchsfällen auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abzustellen ist (vgl. VGr, 29. Mai 2019, VB.2019.00099, E. 3.1). Für Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union – wie die Beschwerdeführerin 1 – hat das Ausländer- und Integrationsgesetz allerdings ohnehin nur insoweit Geltung, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäische Union [EU]) und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen [FZA, SR 0.142.112.681]) keine abweichende Bestimmung oder das Ausländer- und Integrationsgesetz eine für den betroffenen Ausländer bzw. die betroffene Ausländerin vorteilhaftere Regelung enthält (Art. 2 Abs. 2 AIG).

Das Freizügigkeitsabkommen bezweckt die diskriminierungsfreie Einführung des freien Personenverkehrs für erwerbstätige (Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie Selbständigerwerbende [Art. 1 lit. a FZA; Art. 6 ff. bzw. Art. 12 ff. Anhang I FZA]) sowie nichterwerbstätige (etwa Rentnerinnen und Rentner [Art. 1 lit. c FZA; Art. 24 Anhang I FZA]) Angehörige eines EU-Mitgliedstaats und ihre Familienangehörigen (vgl. Art. 3 Anhang I FZA). Entsprechend ist den genannten Personenkategorien im Rahmen der Voraussetzungen des Anhangs I FZA etwa gestattet, sich – mit einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA – in der Schweiz aufzuhalten und hier einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen (vgl. Art. 4 FZA) bzw. im Anschluss an diese gegebenenfalls im Land zu verbleiben (Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA; vgl. zum Ganzen BGr, 2. November 2015, 2C_243/2015, E. 2.1 mit Hinweisen).

3.2 Sind die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr erfüllt, können Aufenthaltsbewilligungen EU/EFTA gemäss Art. 23 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs (VEP, SR 142.203) widerrufen oder nicht verlängert werden.

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin 1 reiste im Dezember 2010 im Alter von 23 Jahren in die Schweiz ein und arbeitete zunächst während 4 Monaten im Restaurant F als Serviceangestellte. In der Folge arbeitete sie zwischen Juni und September 2012 erneut als Serviceangestellte sowie von November 2012 bis Januar 2013 als Zeitungsausträgerin. Zwischen Dezember 2012 und März 2015 war sie bei G als Reinigungsangestellte tätig; zwischen April und November 2017 war sie bei H als Reinigungskraft angestellt. In den Akten finden sich sodann Arbeitsverträge zu zwei weiteren Stellen, namentlich als Reinigungsangestellte bei I (November 2016 bis Juni 2017) sowie ab Januar 2017 bei J (Grossmutter väterlicherseits ihrer beiden Kinder). Letztere Tätigkeit soll die Beschwerdeführerin 1 gemäss eigenen Angaben bis im Juni 2018 ausgeübt haben.

4.2 Seit dem 1. Juni 2017 ist die Beschwerdeführerin 1 mit ihrem Unternehmen K als Selbständigerwerbende bei der SVA Zürich registriert. Von Januar bis Juli 2019 erwirtschaftete sie damit insgesamt Fr. 9'177.35; im Oktober 2019 sind Einkünfte von Fr. 421.88 und im November 2019 solche im Umfang von Fr. 1'881.38 ausgewiesen.

5.  

5.1  

5.1.1 Gemäss Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA erhalten Arbeitnehmende, die Angehörige eines EU-Mitgliedstaats sind und mit einer arbeitgebenden Person in der Schweiz ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingehen, eine Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Dabei kommt es grundsätzlich weder auf den zeitlichen Umfang der beruflichen Aktivität noch auf die Höhe des Lohns und die Produktivität der betroffenen arbeitnehmenden Person an; erforderlich ist jedoch eine quantitativ wie qualitativ echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit. Die Beurteilung, ob eine solche gegeben ist, hat sich auf objektive Kriterien zu stützen und muss – in einer Gesamtbewertung – allen Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen Arbeitsverhältnisses betreffen (zum Ganzen BGE 141 II 1 E. 2.2.3 ff.). Praxisgemäss liegt eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit dann nicht vor, wenn die fragliche Beschäftigung einen so geringen Umfang hat, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellt (BGr, 14. März 2016, 2C_750/2015, E. 3.3 und 4.1). Arbeitnehmende im Sinn von Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA haben selbst dann einen freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruch, wenn sie kein existenzsicherndes Einkommen generieren und neben ihrem Erwerbseinkommen ergänzend oder zur Überbrückung auf Sozialhilfe angewiesen sind (BGr, 14. Juli 2015, 2C_1061/2013, E. 4).

5.1.2 Nach Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA darf einer arbeitnehmenden Person eine gültige Aufenthaltsbewilligung nicht allein deshalb entzogen werden, weil sie infolge von Krankheit oder Unfall vorübergehend arbeitsunfähig oder unfreiwillig arbeitslos geworden ist, falls das zuständige Arbeitsamt dies ordnungsgemäss bestätigt. Ihren freizügigkeitsrechtlichen Status als unselbständig erwerbstätige Person verlieren kann eine arbeitnehmende Person dagegen, wenn sie freiwillig arbeitslos geworden ist oder aufgrund ihres Verhaltens feststeht, dass für sie keinerlei (ernsthafte) Aussichten mehr darauf bestehen, in absehbarer Zeit eine andere feste Arbeit zu finden, oder ihr Verhalten gesamthaft als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden muss (BGE 141 II 1 E. 2.2.1). Bei unfreiwillig arbeitslos gewordenen Personen dauert demnach der Arbeitnehmerstatus fort, bis keinerlei ernsthafte Aussichten auf eine neue Stelle mehr bestehen. Nach Beendigung eines Dienstverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr besteht in diesem Sinn während eines angemessenen Zeitraums von bis zu sechs Monaten ein Aufenthaltsanspruch, um von Stellenangeboten Kenntnis zu nehmen und "die erforderlichen Massnahmen für eine Einstellung zu treffen" (BGE 141 II 1 E. 2.2.2); hatte die vorangegangene Beschäftigung länger gedauert, kann auch eine längere Frist für die Stellensuche geboten sein. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht hierbei davon aus, dass die Arbeitnehmereigenschaft spätestens nach 18 Monaten (BGr, 10. April 2014, 2C_390/2013, E. 4.3) bzw. zwei Jahren (BGr, 25. November 2013, 2C_1060/2013, E. 3.2) unfreiwilliger Arbeitslosigkeit verloren geht (vgl. auch Benedikt Pirker, Zum Verlust der Arbeitnehmereigenschaft im Freizügigkeitsabkommen, AJP 2014 S. 1217 ff., S. 1221 f. mit Hinweisen). In diesem Sinn bestimmt der hier allerdings noch nicht anwendbare Art. 61a Abs. 4 AIG nunmehr, dass bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach einer Anstellung von mehr als zwölf Monaten die Aufenthaltsbewilligung frühestens nach sechs Monaten und spätestens mit dem Ende des Anspruchs für Leistungen der Arbeitslosenversicherung erlischt.

5.2 Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Beschwerdeführerin 1 sei noch immer als Arbeitnehmende im Sinn von Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA zu qualifizieren. Die Arbeitseinsätze, welche sie in den Jahren 2016 bis 2018 leistete, seien "als genügende Erwerbstätigkeit im Sinne der Arbeitnehmerinneneigenschaft anzuerkennen"). Diesbezüglich ist zunächst festzuhalten, dass die behauptete Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin bei der Grossmutter ihrer beiden Kinder zwar für das Jahr 2017 dokumentiert ist, nicht aber für das Jahr 2018. Die letzte aktenkundige Lohnabrechnung stammt vom Dezember 2017. Die Arbeitnehmereigenschaft der Beschwerdeführerin 1 ist somit spätestens Ende 2019 verloren gegangen. Hinzu kommt, dass für die Jahre 2018 und 2019 keine Suchbemühungen nachgewiesen sind (vgl. dagegen die zahlreichen aktenkundigen Arbeitsbemühungen für das Jahr 2012) und die Beschwerdeführerin 1 sich gemäss eigenen Angaben seit Juli 2017 um den Ausbau ihres Unternehmens K bemüht. Es ist deshalb zweifelhaft, ob bei ihr überhaupt eine unfreiwillige Arbeitslosigkeit vorgelegen hat (vgl. Marc Spescha in: ders. et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 6 Anh. I FZA N. 7). Insgesamt kann die Beschwerdeführerin 1 aus Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA keinen Aufenthaltsanspruch mehr ableiten.

Daran ändert auch die von den Beschwerdeführenden unter Hinweis auf das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (SR 0.108) sowie des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; Art. 11 Abs. 2 und 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]) hervorgehobene "Erziehungsarbeit" der Beschwerdeführerin nichts. Dass diese Tätigkeit als "Arbeitnehmerin" im Sinn des Freizügigkeitsabkommens erbracht wurde, wird denn auch nicht geltend gemacht.

6.  

6.1  

6.1.1 Das Aufenthaltsrecht Selbständigerwerbender ist in (Art. 4 FZA in Verbindung mit) Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA geregelt. Gemäss dieser Bestimmung erhält eine Staatsangehörige einer Vertragspartei, die sich zwecks Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei niederlassen will, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, sofern sie den zuständigen nationalen Behörden nachweist, sich zu diesem Zweck im Land niedergelassen zu haben bzw. niederlassen zu wollen. Diese Aufenthaltsbewilligung wird automatisch um mindestens fünf Jahre verlängert, sofern die bzw. der Betroffene den zuständigen nationalen Behörden belegt, dass sie (weiter) eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt (Art. 12 Abs. 2 Anhang I FZA). Wie bei der unselbständigen ist auch bei der selbständigen Erwerbstätigkeit erforderlich, dass die Ausländerin bzw. der Ausländer eine quantitativ wie qualitativ echte und tatsächliche wirtschaftliche Betätigung ausübt (BGr, 14. März 2016, 2C_750/2015, E. 3.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 141 II 1 E. 2.2.4).

6.1.2 Als Nachweis für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA genügt insofern die Errichtung eines Unternehmens oder einer Betriebsstätte mit einer effektiven und möglichst existenzsichernden Geschäftstätigkeit, was mittels geeigneter Unterlagen zu belegen ist (BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019, E. 3.1 – 31. Juli 2017, 2C_81/2017, E. 3.2; "Weisungen VEP. Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs" des Staatssekretariats für Migration vom April 2020 [VEP-Weisungen, www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > II. Freizügigkeitsabkommen], Ziff. 4.3.2). Die betroffene Person soll grundsätzlich ein Einkommen erzielen, welches ihr erlaubt, ihr Leben und dasjenige der Familie zu fristen und nicht dauerhaft bzw. umfassend sozialhilfeabhängig zu werden (BGr, 31. Juli 2017, 2C_81/2017, E. 3.2 – 2. November 2015, 2C_243/2015, E. 3.3.1); ist dies dennoch der Fall, wird die Bewilligung widerrufen bzw. nicht mehr erneuert, da der Betroffene nicht mehr als erwerbstätig gelten kann. Die entsprechenden Voraussetzungen (nachhaltig und möglichst existenzsichernd) ergeben sich aus dem Sinn und Zweck von Art. 12 Abs. 1 und 2 des Anhangs I FZA: Hintergrund dieses Erfordernisses bildet der Umstand, dass die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit nicht nur für den gesuchstellenden Ausländer mit finanziellen und sozialen Risiken verbunden ist; da Selbständigerwerbende im Gegensatz zu Arbeitnehmern nicht obligatorisch gegen Arbeits- bzw. Verdienstlosigkeit versichert sind, stellen sie im Fall eines schlechten Geschäftsgangs und bei Fehlen ausreichender finanzieller Reserven ein Risiko für das staatliche Fürsorgesystem dar (BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019, E. 3.2 f., mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden). Es darf jedoch kein bestimmtes Mindesteinkommen vorausgesetzt werden (BGr, 2. November 2015, 2C_243/2015, E. 3.3.1). Ob Selbständigerwerbende ihr Aufenthaltsrecht systematisch verlieren, wenn sie nicht mehr für ihren Lebensunterhalt aufkommen können und von der Sozialhilfe abhängig werden, ist in der Lehre umstritten. Jedenfalls sind die Umstände zu berücksichtigen, die zur Abhängigkeit von der Sozialhilfe geführt haben, sowie deren allfällige Dauer und eine möglicherweise absehbare Verbesserung der finanziellen Situation (BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019, E. 3.1 – 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 4.2, je mit Hinweisen).

6.2 Nach dem Gesagten kann nicht allein aufgrund des Sozialhilfebezugs der Beschwerdeführerin 1 ein Aufenthaltsanspruch gestützt auf Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA verneint werden. Bei einer Würdigung der gesamten Umstände erweist sich dieser Schluss jedoch nicht als rechtswidrig: Die Beschwerdeführerin 1 bezieht seit November 2012 (mit Unterbrüchen) Sozialhilfe. Auch seit der Aufnahme ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit im Juli 2017 wurden sie und ihre beiden Schweizer Kinder weiterhin von der Sozialhilfe unterstützt, im Jahr 2019 pro Monat mit durchschnittlich rund Fr. 2'777.-. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur ein Teil dieser Fürsorgeleistungen der Beschwerdeführerin 1 an sich zurechenbar ist und dass der notwendige Sozialhilfebetrag auch aufgrund fehlender finanzieller Unterstützung durch den Schweizer Kindsvater zustande kommt. Aufgrund der eingereichten Krankenakten und der offenbar notwendig gewordenen Hüftoperation ist jedoch keine Verbesserung der finanziellen Lage ihres Geschäfts absehbar. Demnach liegt keine nachhaltige und (möglichst) existenzsichernde Geschäftstätigkeit vor, und die Beschwerdeführerin 1 kann keinen Aufenthaltsanspruch aus Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA ableiten.

7.  

7.1 Wird die (unselbständige) Erwerbstätigkeit zufolge dauernder Arbeitsunfähigkeit aufgegeben, kann sich die betroffene arbeitnehmende Person darüber hinaus auf ein Verbleiberecht nach Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung Nr. 1251/70/EWG (ABl. 1970 L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24 ff.) berufen, wenn sie sich "seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat" (Satz 1) oder "die dauernde Arbeitsunfähigkeit durch Arbeitsunfall oder Berufskrankheit eintritt, auf Grund derer ein Anspruch auf Rente entsteht, die ganz oder teilweise zulasten eines Trägers dieses Mitgliedstaats geht" (Satz 2). Diesfalls behält die betroffene ausländische Person ihre als Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer erworbenen Rechte und hat insbesondere auch weiterhin einen Anspruch auf Sozialhilfe sowie Ergänzungsleistungen (BGE 141 II 1 E. 4.1). Dahinter steht die Überlegung, dass aus dem Erwerbsleben tretende Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in ihrem gewohnten Lebensumfeld bleiben können sollen. Die Berufung auf Art. 4 Anhang I FZA setzt daher eine vorgängige Arbeitnehmereigenschaft, namentlich im Zeitpunkt des Eintritts der dauernden Arbeitsunfähigkeit, voraus (BGE 144 II 121 E. 3.5.3; BGr, 13. November 2017, 2C_1034/2016, E. 2.2).

7.2 Da die Beschwerdeführerin 1 ihre freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft bereits verloren hat (vorn, E. 5.2), stünde ihr demnach selbst dann kein Verbleiberecht nach Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA zu, wenn ihre gesundheitlichen Probleme zu einer dauernden Arbeitsunfähigkeit führen würden.

8.  

8.1 Die Beschwerdeführenden berufen sich sodann auf Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA. Danach dürfen die Kinder eines Staatsangehörigen einer Vertragspartei unabhängig davon, ob dieser im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei eine Erwerbstätigkeit ausübt, eine solche ausgeübt hat oder erwerbslos ist, unter den gleichen Bedingungen am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen wie die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates. Die Regelung ist Art. 12 der von der Schweiz als "Acquis communautaire" übernommenen Verordnung Nr. 1612/68/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968 S. 2 ff.) nachgebildet und stimmt mit dieser fast wörtlich überein (BGE 142 II 35 E. 4.1; vgl. BGE 144 II 1 E. 3.3.1). Gemäss Rechtsprechung des EuGH kann der die Sorge tatsächlich wahrnehmende Elternteil daraus grundsätzlich bis zum Eintritt der Volljährigkeit des Kindes ein Anwesenheitsrecht ableiten, selbst wenn er oder sie Sozialhilfeleistungen bezieht (EuGH, 23. Februar 2010, C-310/08, Ibrahim, Rz. 25 ff. – 23. Februar 2010, C-480/08, Teixeira, Rz. 34 ff.; zum Ganzen BGE 142 II 35 E. 4.2; vgl. auch BGr, 25. Mai 2005, 2A.475/2004, E. 4). Sinn und Zweck des in Art. 3 Abs. 6 des Anhangs I zum FZA übernommenen selbständigen Anwesenheitsrechts für Kinder von Bürgern aus EU- oder EFTA-Staaten bzw. deren Partnern ist es, über die Teilnahme am allgemeinen Unterricht die Integration in der Aufnahmegesellschaft zu fördern (vgl. EuGH, 17. September 2002, C-413/99, Baumbast, Rn. 50, 59 und 68). Dies setzt voraus, dass die Kinder tatsächlich über diesen Unterricht (bzw. anschliessend während der Lehrlings- und Berufsausbildung) bei (noch) intakter Familiengemeinschaft bereits in nennenswerter Weise begonnen haben, sich zu integrieren bzw. massgebliche Beziehungen ausserhalb der Kernfamilie auszubilden (BGE 139 II 393 E. 4.2.2; BGr, 13. Mai 2019, 2C_870/2018, E. 3.2.2).

8.2 Die Beschwerdeführerin 2 ist zwar Kind einer EU-Bürgerin, besitzt jedoch einzig die Schweizer Staatsbürgerschaft. Selbst wenn man davon ausginge, dass sie (auch) als deutsche Staatsangehörige und mithin als Doppelbürgerin zu betrachten wäre, fände das Freizügigkeitsabkommen auf die Beschwerdeführerin 2 keine Anwendung, da dafür ein grenzüberschreitendes Element vorausgesetzt ist (BGE 143 II 57 [= Pra. 107/2018 Nr. 42] E. 3.4 ff., bestätigt in BGE 143 V 81 [= Pra. 106/2017 Nr. 87] E. 8.3.3; vgl. zum Ganzen Astrid Epiney, Doppelbürgerschaft und Familiennachzug: zum Anwendungsbereich des FZA, AJP 2017 S. 752 ff., 761 ff.). Ein solches Element ist vorliegend nicht gegeben, da die Beschwerdeführerin 2 in der Schweiz geboren wurde und sich bisher immer hier aufgehalten hat.

Des Weiteren käme selbst bei einer allfälligen Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens ein Abstellen auf Art. 3 Abs. 6 Anhangs I FZA vorliegend nicht in Betracht. Aufgrund des Alters der Beschwerdeführerin 2 – sie ist rund 8 ½ Jahre alt – liegt noch keine massgebliche Integration vor, und eine Anpassung an ein anderes Schulsystem wäre ausserdem noch ohne grössere Schwierigkeiten möglich (vgl. BGr, 30. Juni 2016, 2C_997/2015, E. 2.2 – 25. Mai 2005, 2A.475/2004, E. 4.7 in fine). Die Beschwerdeführerin 1 kann somit aus Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA kein Aufenthaltsrecht ableiten.

9.  

Ein freizügigkeitsrechtlicher Aufenthaltsanspruch der Beschwerdeführerin 1 als Nichterwerbstätige oder zur Stellensuche scheitert sodann an den fehlenden Geldmitteln zur Finanzierung des hiesigen Aufenthalts und an ihrem Sozialhilfebezug (vgl. Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 16 VEP; Art. 2 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 18 Abs. 2 VEP).

10.  

Sodann kann die Beschwerdeführerin 1 ihren weiteren Aufenthalt auch nicht auf die Regelungen des Ausländer- und Integrationsgesetzes oder eine staatsvertragliche Grundlage ausserhalb des Freizügigkeitsabkommens stützen. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, kann sie sich nicht auf die Niederschrift zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland über Niederlassungsfragen (SR 0.142.111.364) berufen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG); dies wird denn auch nicht geltend gemacht.

11.  

11.1 Die Beschwerdeführenden berufen sich auf Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Diese Bestimmung verschafft zwar keinen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt oder auf einen besonderen Aufenthaltstitel (vgl. BGE 139 I 330 E. 2). Das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens kann jedoch verletzt sein, wenn einer ausländischen Person, deren Familienangehörige sich hier aufhalten, die Anwesenheit untersagt und damit ihr Zusammenleben vereitelt wird (BGE 135 I 143 E. 1.3.1). Das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Familienlebens ist berührt, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser möglich bzw. zumutbar wäre, das entsprechende Familienleben andernorts zu pflegen (zum Ganzen BGE 142 II 35 E. 6.1 mit Hinweisen; Art. 13 BV entspricht materiell Art. 8 EMRK und gewährt im Bereich des Ausländerrechts keine zusätzlichen Ansprüche [BGE 129 II 215 E. 4.2, 126 II 377 E. 7]). Auch unter dem Aspekt des Rechts auf Privatleben kann eine ausländerrechtliche Fernhaltemassnahme Art. 8 EMRK verletzen, wobei dafür eine lange Anwesenheitsdauer und die damit verbundene normale Integration nicht genügen; erforderlich sind besonders intensive, über eine normale Integration hinausgehende private Beziehungen beruflicher oder gesellschaftlicher Natur (BGE 144 I 266 E. 3.4 mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin 1 hält sich seit rund 9 ½ Jahren in der Schweiz auf. Ob bei ihr eine besonders intensive Integration in beruflicher oder gesellschaftlicher Hinsicht vorliegt, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Denn es ist unbestritten, dass sich die Beschwerdeführerin 1 auf die Beziehung zu ihren beiden minderjährigen Schweizer Kindern und somit zumindest auf das Recht auf Familienleben gemäss Art. 8 EMRK berufen kann.

11.2 Die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin 1 ist demnach nur zulässig, wenn sich dies als verhältnismässig erweist (Art. 8 Abs. 2 EMRK; Art. 36 Abs. 3 BV; Art. 96 AIG). Die Vorinstanz erachtete die Verhältnismässigkeit unter Hinweis auf den Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin 1 als gegeben (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. c bzw. Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG). Im Rahmen der entsprechenden Verhältnismässigkeitsprüfung sind vor allem die Hintergründe, warum die ausländische Person sozialhilfeabhängig wurde, ihre bisherige Verweildauer sowie der Grad ihrer Integration in der Schweiz zu berücksichtigen (vgl. BGr, 2. Februar 2016, 2C_120/2015, E. 3.1 – 20. Juli 2015, 2C_1109/2014, E. 2.1; Spescha, Art. 12 Anh. I FZA N. 5 in fine).

11.2.1 Der Beschwerdeführerin 1 ist grundsätzlich kein Vorwurf zu machen, wenn sie in der Zeit nach der Geburt ihrer beiden Kinder (im November 2010 und im Oktober 2014) keine Arbeitsstelle suchte. Denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann einer alleinerziehenden Mutter eine (teilweise) Erwerbstätigkeit (erst) zugemutet werden, sobald ihr (jüngstes) Kind das dritte Altersjahr vollendet hat (BGr, 20. März 2019, 2C_730/2018, E. 5.2.1 – 15. Juni 2018, 2C_1064/2017, E. 5.2.1; vgl. VGr, 12. Juni 2019, VB.2019.00160, E. 4.2.2). Dass der getrennt von der Beschwerdeführerin 1 lebende Vater der beiden Kinder während dieser Zeit die Kinderbetreuung übernommen hat bzw. hätte übernehmen können, geht nicht aus den Akten hervor (BGr, 3. Oktober 2011, 2C_345/2011, E. 2.2; VGr, 25. März 2020, VB.2019.00709, E. 2.4.1 [noch nicht rechtskräftig]). Der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin 1 ist somit in den ersten Jahren nach der Geburt ihrer beiden Kinder, das heisst vorliegend bis im Oktober 2017, entschuldbar. Überdies ist zugunsten der Beschwerdeführerin 1 zu gewichten, dass sie auch in dieser Zeit verschiedene Anstellungen hatte (vgl. vorn, E. 4.1).

Des Weiteren ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin 1 bereits während dieser Zeit gesundheitsbedingt zumindest teilweise an der Ausübung einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit verhindert war und auch weiterhin ist. So war sie zwischen dem 18. September und dem 23. Oktober 2019 sowie zwischen dem 25. Februar und dem 31. März 2020 zu 100 % arbeitsunfähig. Bereits davor war sie aufgrund körperlicher Beschwerden immer wieder teilweise oder vollständig arbeitsunfähig. Ebenfalls miteinzubeziehen sind sodann ihre psychischen Beschwerden. Gemäss ärztlichem Bericht von Dr. med. L, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie FMH, vom 18. Januar 2019 leidet die Beschwerdeführerin an ADHS im Erwachsenenalter, Erschöpfungssyndrom und akzentuierten Persönlichkeitszügen mit emotionaler Instabilität. Aus psychiatrischer Sicht sei die Beschwerdeführerin 1 arbeitsfähig; sie unternehme denn auch "alles ihr Mögliche um genügend Erwerbseinkommen für den Lebensunterhalt für sich und die Kinder zu erzielen". Diese "psychischen Probleme" der Beschwerdeführerin 1 wurden davor bereits in einem Schreiben des Sozialsekretariats M vom Februar 2018 erwähnt. Es besteht somit vorliegend kein Anlass, am Inhalt des ärztlichen Berichts und den darin enthaltenen Einschätzungen zu zweifeln (vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 148 und 150). Insgesamt ist der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin 1 und ihrer Kinder somit stark zu relativieren. Trotz der nachgewiesenen körperlichen und psychischen Beeinträchtigungen hat die Beschwerdeführerin 1 während ihrer gesamten Anwesenheitsdauer immer wieder gearbeitet und regelmässig ein Erwerbeinkommen erwirtschaftet (vgl. vorn, E. 4.1). Demnach ist ihr Sozialhilfebezug somit zu einem erheblichen Teil als entschuldbar zu qualifizieren.

11.2.2 Die Beschwerdeführerin 1 hält sich bereits seit rund 9 ½ Jahren in der Schweiz auf. Ihre beiden Kinder wurden hier geboren und besuchen die obligatorische Schule bzw. den Kindergarten. Sie sind mit rund 8 ½ bzw. 5 ½ Jahren zwar noch in einem anpassungsfähigen Alter; ihr gesamtes Umfeld befindet sich jedoch in der Schweiz, namentlich in M. Die Betreuung der Kinder durch den Vater scheint ausserdem nicht zuverlässig zu funktionieren. Abgesehen von ihrem Sozialhilfebezug gab die Beschwerdeführerin 1 in der Schweiz bisher zu keinen Klagen Anlass. Insgesamt erscheint deshalb ihr privates Interesse am Verbleib in der Schweiz derzeit gewichtiger als das öffentliche Fernhalteinteresse. Ihre Wegweisung ist demnach als unverhältnismässig zu qualifizieren.

Die Beschwerdeführerin 1 ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sich diese Beurteilung auf ihre aktuelle Situation bezieht und sie nicht davon entbindet, sich (weiterhin) ernsthaft zu bemühen, ein existenzsicherndes Einkommen für sich und ihre Kinder zu erwirtschaften. Sollte ihr dies auch in Zukunft nicht gelingen, wäre ihr Aufenthaltsstatus erneut zu überprüfen.

12.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschwerdegegner einzuladen, der Beschwerdeführerin 1 eine Aufenthaltsbewilligung nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz zu erteilen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, die Akten der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde beizuziehen, und es kann auf eine Anhörung der Beschwerdeführenden 1 und 2 verzichtet werden.

13.  

13.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren wird somit gegenstandslos.

13.2 Die Beschwerdeführenden ersuchen um Gewährung unentgeltlicher Rechtsvertretung für das Beschwerdeverfahren. Das Gesuch ist angesichts ihrer ausgewiesenen Mittellosigkeit und unter Berücksichtigung des Verfahrensausgangs gutzuheissen (§ 16 Abs. 1 f. VRG). Demnach ist den Beschwerdeführenden in der Person ihres Vertreters, Rechtsanwalt D, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

13.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) seit dem 1. Januar 2015 für Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von von 17 Stunden und 27 Minuten sowie Barauslagen von Fr. 93.40 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer geltend. In der Honorarnote wird auch Aufwand geltend gemacht, der sich offenbar auf ein Verfahren vor einer Sozialbehörde bezieht; dieser ist nicht anzurechnen. Insgesamt erscheint es angemessen, einen Zeitaufwand im Umfang von 15 Stunden zu berücksichtigen. Der Vertreter der Beschwerdeführenden ist demnach für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'654.70 zu entschädigen. Damit ist Rechtsanwalt D unter Anrechnung der Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) mit Fr. 1'500.70 aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Die Parteientschädigung ist dem unentgeltlichen Rechtsvertreter auszurichten.

13.4 Abschliessend gilt es die Beschwerdeführenden auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

14.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch der Beschwerdeführerin 1 geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu ergreifen. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 8. November 2018 und die Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids vom 28. Oktober 2019 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird eingeladen, der Beschwerdeführerin 1 eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

In Abänderung der Dispositiv-Ziff. III, IV und V des Rekursentscheids werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt und dieser verpflichtet, dem unentgeltlichen Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden unter Anrechnung an seine Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'595.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

6.    Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen und den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren in der Person von Rechtsanwalt D ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

       Rechtsanwalt D wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit Fr. 1'500.70 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführenden bleibt vorbehalten.

7.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 14 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

8.    Mitteilung an …