Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00028

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 11. Februar 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

C, vertreten durch deren Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Abfindung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A, geboren 1971, war vom 1. Oktober 2009 bis zum 30. Juni 2018 bei C als wissenschaftliche Mitarbeiterin angestellt. Mit Aufhebungsvereinbarung vom 6./7. Juni 2018 wurde das Arbeitsverhältnis per 30. Juni 2018 in gegenseitigem Einverständnis aufgelöst. A wurde eine Abfindung von acht Monatslöhnen in Form einer Einmalzahlung zugesprochen.

B. Mit Schreiben vom 24. März 2019 teilte A C mit, dass sie Arbeitslosentaggelder sowie Taggelder der Invalidenversicherung erhalten habe. Daraufhin verfügte C am 19. Juni 2019, dass die Abfindung in der Höhe der Hälfte der Arbeitslosentaggelder und IV-Taggelder gekürzt werde. Sie verpflichtete A deshalb, ihr Fr. 7'169.10 zurückzubezahlen.

II.  

Hiergegen liess A am 22. Juli 2019 an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit Beschluss vom 12. Dezember 2019 abwies.

III.  

Mit Beschwerde vom 16. Januar 2020 liess A an das Verwaltungsgericht gelangen und die Aufhebung des Beschlusses der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 unter Entschädigungsfolge beantragen.

Die Rekurskommission mit Vernehmlassung vom 29. Januar 2020 und C mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020 beantragten die Abweisung der Beschwerde. A verzichtete mit Eingabe vom 2. März 2020 auf eine Replik.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen einer staatlichen Fachhochschule über die Kürzung einer Abfindung nach § 36 Abs. 2 und Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) und § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Rechtsmittel, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, fallen grundsätzlich in die einzelrichterliche Zuständigkeit. In Fällen von grundsätzlicher Bedeutung kann die Entscheidung einer Kammer übertragen werden (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

Der Streitwert beträgt vorliegend lediglich Fr. 7'169.10. Da die Frage, ob Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung zu einer Kürzung der Abfindung führen können, jedoch eine über den Einzelfall hinausreichende Bedeutung hat, ist die Kammer zum Entscheid berufen.

1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Das Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin wurde in gegenseitigem Einvernehmen mit Vereinbarung vom 6./7. Juni 2018 aufgelöst und der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von acht Monatslöhnen ausgerichtet (§ 23 Abs. 2 in Verbindung mit § 26 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). In der Auflösungsvereinbarung wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin über anderweitig erzieltes Einkommen bzw. über die Zusprechung von Rentenleistungen zu informieren habe; die Beschwerdegegnerin behalte sich vor, ihre Leistungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder zurückzufordern.

2.2 Die Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (LS 414.112) enthält mit Bezug auf Abfindungen keine eigenen Regelungen, weshalb gemäss § 14 Abs. 1 FaHG auf die für das übrige Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen namentlich des Personalgesetzes und der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) zurückzugreifen ist. Gemäss § 23 PG ist eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem Einvernehmen zulässig und kann eine Abfindung gemäss § 26 PG ausgerichtet werden.

2.3 Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Angestellten mit Unterstützungspflichten kann bei drohender Notlage eine Abfindung bereits vor dieser Altersgrenze oder bei weniger als fünf Dienstjahren ausbezahlt werden (§ 26 Abs. 1 PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund. Gemäss § 26 Abs. 5 PG wird Angestellten, die während der Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen, die Abfindung angemessen gekürzt (§ 26 Abs. 5 PG). Wer eine Abfindung zugesprochen erhalten hat, informiert die verfügende Stelle über das Einkommen während der Abfindungsdauer. Die verfügende Stelle fordert Abfindungen, die sich als ungerechtfertigt erweisen, zurück (§ 26 Abs. 7 PG).

2.4 Gemäss § 26 Abs. 5 Satz 2 PG regelt der Regierungsrat die Grundsätze für die Kürzung einer Abfindung. Dieser hat in § 17 Abs. 3 VVO ausgeführt, dass die Abfindung unabhängig vom bisherigen und neuen Beschäftigungsgrad um das während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen gekürzt wird, wenn dem oder der Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin bzw. den bisherigen Arbeitgeber eine zumutbare neue Anstellung angeboten oder vermittelt wird. In den übrigen Fällen wird die Abfindung um die Hälfte des während der Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens gekürzt (§ 17 Abs. 4 VVO). 

2.5 Im Juli 2018 erhielt die Beschwerdeführerin Arbeitslosentaggelder in der Höhe von Fr. 852.-. Zudem war sie vom 1. Oktober bis 26. November 2018 im Rahmen eines Belastbarkeitstrainings tätig und erhielt dafür IV-Taggelder in der Höhe von Fr. 13'469.85. Die Beschwerdegegnerin kürzte daraufhin die Abfindung um die Hälfte der erhaltenen Gelder (abzüglich Sozialversicherungsbeiträge).

2.6 Strittig ist vorliegend, ob die Beschwerdegegnerin die Arbeitslosen- und IV-Taggelder zu Recht berücksichtigte und die Abfindung kürzte. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, Arbeitslosen- und IV-Taggelder würden kein "Erwerbseinkommen" darstellen und deshalb nicht von § 17 Abs. 4 VVO erfasst werden. Die Beschwerdegegnerin und mit ihr auch die Vorinstanz vertreten demgegenüber die Ansicht, dass Taggelder der Invaliden- und Arbeitslosenversicherung Erwerbsersatzeinkommen darstellen und als solche ebenfalls zu einer Kürzung der Abfindung führen würden. Sie verweisen dabei auf die Praxis des Personalamts des Kantons Zürich (vgl. PaRat 119/2015 S. 17 f.).

3.  

3.1 Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (vgl. zum Ganzen BGE 145 II 270 E. 4.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

3.2 § 26 Abs. 5 PG spricht von während der Abfindungsdauer erzieltem neuem Einkommen, § 17 Abs. 4 VVO von Erwerbseinkommen. Als Erwerbseinkommen gelten in der Regel die Einnahmen einer Person aus einer (selbständigen oder unselbständigen) Erwerbstätigkeit. Taggelder von Sozial- und Privatversicherungen, die bei Verwirklichung bestimmter Risiken (Arbeitslosigkeit, Unfall, Krankheit oder Invalidität) den damit verbundenen Lohnausfall vorübergehend oder dauernd abdecken sollen, stellen demgegenüber Erwerbsersatzeinkommen dar. Angesichts ihres Ersatzcharakters lassen sie sich nicht als neues Einkommen qualifizieren. Schon der Wortlaut von § 26 Abs. 5 PG und § 17 Abs. 4 VVO spricht somit dafür, dass nur Einkommen aus einer Erwerbstätigkeit zu einer Kürzung der Abfindung führen soll.

3.3 Aus der Entstehungsgeschichte von § 26 Abs. 5 PG ergibt sich zudem Folgendes:

3.3.1 Gemäss Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zum Erlass eines Personalgesetzes vom 22. Mai 1996 sollte die Abfindung Angestellten mit einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen. Sie sollte zudem auch präventiv gegen Kündigungen ohne substanzielle Begründung wirken und verhindern, dass leichtfertig triftige Gründe für eine Entlassung konstruiert werden (vgl. ABl 1996, 1105 ff., 1151). Bei der Festlegung der Höhe der Abfindung wurde gemäss § 26 Abs. 5 PG ursprünglich neben den persönlichen Verhältnissen, der Dienstzeit und dem Kündigungsgrund auch noch der "neue Lohn" berücksichtigt, falls der oder die Angestellte beim Kanton weiterbeschäftigt wurde (vgl. OS 54, 752).

3.3.2 Im Jahr 2005 wurde die Bestimmung im Rahmen einer Teilrevision des Personalgesetzes geändert und die heute geltende Kürzungsmöglichkeit eingeführt. Zugleich wurde in § 26 Abs. 7 PG eine Auskunftspflicht über neues Einkommen während der Abfindungsdauer eingeführt. In der Weisung des Regierungsrats vom 15. Dezember 2004 wurde der Änderungsantrag damit begründet, dass die ursprüngliche Bestimmung nicht in allen Fällen zu angemessenen Lösungen geführt habe. Als nicht gerechtfertigt habe sich insbesondere erwiesen, dass bei einer Neuanstellung ohne Lohneinbusse durch eine vom Kanton subventionierte Organisation die Abfindung nicht gekürzt werden könne, während solche Kürzungen bei einer Wiederanstellung beim Kanton zulässig seien. Auch in Fällen, in welchen Angestellte nahtlos eine neue Anstellung zu gleichen oder besseren Bedingungen bei Dritten antreten konnten, hätten sich die Abfindungen als teilweise zu hoch erwiesen. Eine Arbeitsgruppe habe im Auftrag des Regierungsrats deshalb drei Änderungsvarianten ausgearbeitet. Die erste Variante habe sich auf die Kürzung der Abfindung beim Antritt einer neuen Stelle in einem subventionierten Betrieb beschränkt. Bei der zweiten Variante hätten Anreize für die möglichst rasche Aufnahme einer neuen Erwerbstätigkeit und das Interesse an einem lückenlosen Anstellungsnachweis im Vordergrund gestanden. Bei der dritten Variante sei die Abfindungsdauer verlängert worden. Die Abfindung sei dafür strikte auf die "Differenz zwischen dem bisherigen Einkommen auf der einen und den Einnahmen aus neuem Erwerbseinkommen, Arbeitslosengeldern oder anderen Sozialversicherungsleistungen nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses auf der anderen Seite" beschränkt worden. Diese drei Varianten seien den Mitberichts- und Vernehmlassungsadressaten zur Diskussion vorgelegt worden. Eine Mehrheit habe die zweite Variante bevorzugt (ABl 2005, 4 ff., 8 f.). Entsprechend legte der Regierungsrat eine Lösung vor, wonach die Abfindung bei Erzielung neuen Einkommens während der Abfindungsdauer angemessen gekürzt werde.

Der Regierungsrat führte in der Weisung weiter aus, er werde die Grundsätze der Kürzung so ausgestalten, dass ein Anreiz bestehe, möglichst rasch wieder eine neue Erwerbstätigkeit anzunehmen. Im Vordergrund stehe eine Lösung mit einer nach Beschäftigungsgrad gewichteten Kürzung um die Hälfte der Abfindung während des Abschnitts der Abfindungszeit, in welchem neues Erwerbseinkommen erzielt werde (ABl 2005, 4 ff., 14). Im Kantonsrat wurde die Bestimmung kontrovers diskutiert. Anlass zur Diskussion gab insbesondere die Frage, ob eine Kürzung der Abfindung auch bei Antritt einer neuen Stelle ausserhalb der öffentlichen Hand gerechtfertigt sei (vgl. Prot.-KR 2003-07, S. 8142 ff.). Die Mehrheit des Kantonsrats sprach sich schliesslich für die vom Regierungsrat vorgeschlagene Lösung aus. Herausgehoben wurde, dass die Eigeninitiative gefördert werden sollte, indem denjenigen Mitarbeitenden, welche durch eigene Anstrengungen auf dem freien Markt eine neue Stelle finden, die Abfindung nur um die Hälfte des neuen Einkommens gekürzt werde (vgl. Prot.-KR 2003-07, S. 8142 ff., 8152, Votum Hans Hollenstein). Eine Kürzung wegen anderer Einkünfte wie Taggelder der Arbeitslosenversicherung oder der Invalidenversicherung wurde im Kantonsrat nicht thematisiert. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm lässt darauf schliessen, dass nur Einkommen aufgrund einer neuen Stelle, nicht jedoch (sozialversicherungsrechtliches) Ersatzeinkommen zu einer Kürzung der Abfindung führen kann.

3.4 Zum gleichen Ergebnis führt eine systematische Auslegung: Abs. 4 von § 17 VVO steht in engem Zusammenhang mit Abs. 3, wonach die Abfindung um das während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen gekürzt wird, wenn der oder dem Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin bzw. den bisherigen Arbeitgeber eine zumutbare neue Anstellung angeboten oder vermittelt wird. Abs. 4 regelt die "übrigen Fälle", womit im Licht von Abs. 3 nur neue Anstellungen gemeint sein können, die nicht durch Vermittlung der bisherigen Arbeitgeberin bzw. des bisherigen Arbeitgebers zustande gekommen sind (so schon VGr, 17. November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).

3.5 Schliesslich widerspricht die Auslegung der Beschwerdegegnerin auch der ratio legis der Abfindung. Diese dient neben ihrer Funktion als Anerkennung für die geleisteten Dienstjahre insbesondere als Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust (VGr, 12. März 2020, VB.2019.00629, E. 3.4 mit Hinweisen, vgl. auch ABl 1996, 1154 f.) und ergänzt damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung (VGr, 17. November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).

3.6 Nach dem Gesagten stellen Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung kein Erwerbseinkommen im Sinn von § 17 Abs. 4 VVO dar. Sie führen deshalb nicht zu einer Kürzung der Abfindung.

4.  

In der Auflösungsvereinbarung vom 6./7. Juni 2018 zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin wurde unter anderem verabredet, dass die Beschwerdegegnerin sich vorbehalte, ihre Leistungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder zurückzufordern. Weil die gesetzlichen Vorgaben keine Kürzung der Abfindung beim Erzielen eines Erwerbsersatzeinkommens während der Abfindungsdauer vorsehen, verpflichtete die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zu Unrecht, die Abfindung in der Höhe der Hälfte der erhaltenen Arbeitslosen- und IV-Taggelder (Fr. 7'169.10) zurückzubezahlen. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

5.  

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-, weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

6.  

Weil der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt (vgl. E. 1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 19. Juni 2019 werden aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 1'620.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …