Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00029

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 10. September 2020

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

1.    Gemeinderat C,

 

2.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

und

 

 

D,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Quartierplan,

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat C setzte am 15. August 2018 den amtlichen Quartierplan F fest, den die Baudirektion in der Folge mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 genehmigte. Am 18. Januar 2019 wurde der Quartierplan im Amtsblatt veröffentlicht.

II.  

Am 18. Februar 2019 führte die A GmbH beim Baurekursgericht Rekurs und beantragte die Aufhebung des Quartierplans F, soweit ihr dieses Kosten auferlege. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 3. Dezember 2019 unter Kostenauflage an die A GmbH ab und gewährte keine Parteientschädigungen.

III.  

A. Die A GmbH gelangte dagegen mit Beschwerde vom 16. Januar 2020 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Dezember 2019 und der Quartierplan F, insoweit er ihr Kosten auferlege, seien aufzuheben. Zudem ersuchte die A GmbH um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Das Baurekursgericht beantragte am 11. Februar 2020 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 18. Februar 2020, die Beschwerde sei abzuweisen, und reichte einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung zu den Akten, welcher im Wesentlichen auf dessen Stellungnahme vom 19. März 2019 im Rekursverfahren verweist. Der Gemeinderat C stellte mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020 ebenfalls den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. D, der mit Präsidialverfügung vom 27. Juli 2020 als Mitbeteiligter in das Beschwerdeverfahren aufgenommen wurde, reichte am 17. August 2020 eine Stellungnahme ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die A GmbH liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Streitwert entspricht der von der Beschwerdeführerin beanstandeten Kostenauflage durch den Quartierplan von Fr. 32'720.-. Entsprechend ist die Sache von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin des im Quartierplanperimeter gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 01, der durch den Quartierplan Kosten auferlegt werden sollen, nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Prozessvoraussetzungen erweisen sich als erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.3 Soweit der Mitbeteiligte in seiner Stellungnahme sinngemäss beantragt, die ihn betreffende Kostenauflage durch den Quartierplan sei aufzuheben, ist auf dieses Begehren nicht einzutreten, zumal das Verfahren vor Verwaltungsgericht das Institut einer Anschlussbeschwerde nicht kennt (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 63 N. 22).

2.  

2.1 Der Quartierplan F regelt unter anderem die Erschliessung des beschwerdeführerischen Grundstücks Kat.-Nr. 01, das über keine rechtlich gesicherte Zufahrt verfügt. Inskünftig soll eine solche über den südlich angrenzenden E-Weg erfolgen. Dafür ist das Befahren einer befestigten Fläche auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 notwendig, welche südlich an den (bloss rund 1,3 Meter breiten) E-Weg grenzt und diesem südlichen Nachbargrundstück als private Zufahrt dient. Der Quartierplan sieht die Errichtung eines privaten Fahrwegrechts auf einer Fläche von 66 Quadratmetern auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 zugunsten des beschwerdeführerischen Grundstücks vor. Diese vorgesehene Erschliessungslösung beanstandet die Beschwerdeführerin nicht, sondern wendet sich einzig gegen die damit verbundene Kostenauflage.

2.2 Für die Erstellung der von der vorgesehenen Dienstbarkeit betroffene Zufahrtsfläche (sowie zweier Parkplätze) war der damaligen Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 am 20. September 2005 die Baubewilligung verbunden mit der Auflage erteilt worden, der Gemeinde C vor Baubeginn vertraglich ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht einzuräumen und im Grundbuch als Dienstbarkeit eintragen zu lassen. Der Gemeinderat C wollte damit gemäss Stellungnahme im Rekursverfahren einerseits einen genügend breiten Zugang zur westlich gelegenen Reservezone im Hinblick auf deren mögliche Zuweisung zum Baugebiet und andererseits die seitliche Zufahrt zum beschwerdeführerischen Grundstück sichern. Im Rekursverfahren führte die Gemeinde C dazu aus, dass der kantonale Richtplan vom 18. September 2015 eine Überbauung der fraglichen Reservezone ausschliesse, womit das öffentliche Interesse an einem Fuss- und Fahrwegrecht auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 nunmehr dahingefallen sei.

2.3 Die Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 kam der in der Baubewilligung vom 20. September 2005 enthaltenen Auflage nicht nach. Nachdem die Beendigung der Bauarbeiten auf Parzelle Kat.-Nr. 02 nicht gemeldet worden war, nahm die örtliche Baubehörde am 27. November 2008 die Schlussabnahme vor, wobei die Nichterfüllung der Auflage nicht erkannt wurde. Mit Verfügung vom 8. Mai 2012 verpflichtete die Gemeinde C die heutigen Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 02, in Nachachtung der Auflage aus der Baubewilligung ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht im Grundbuch eintragen zu lassen. Trotz dieser unangefochten gebliebenen Anordnung hat die Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 bislang keine solche Dienstbarkeit eintragen lassen.

3.  

Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Es handelt sich dabei um einen Sondernutzungsplan, mit welchem durch eine Verbindung von Massnahmen der Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar gemacht und dessen der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglicht werden soll (VGr, 27. Juni 2019, VB.2018.00515, E. 2.1). Insbesondere zur Schaffung hinreichender Erschliessungsverhältnisse können im Quartierplanverfahren auch Dienstbarkeiten begründet, aufgehoben oder geändert werden (vgl. § 139 Abs. 1 PBG; Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 63 ff.).

4.  

4.1 Gemäss § 145 Abs. 2 PBG ist für Werteinbussen durch die Aufhebung, Änderung oder Begründung von Rechten an Grundstücken im Quartierplanperimeter Geldausgleich zu leisten. Ein Geldausgleich für die Begründung von Dienstbarkeiten ist nach der gesetzlichen Regelung mithin nur geschuldet, wenn eine zugunsten einer Parzelle begründete Dienstbarkeit zu einer Werteinbusse des belasteten Grundstücks führt.

4.2 Nach den Berechnungen der Vorinstanz soll die Beschwerdeführerin für das im Quartierplan als private Dienstbarkeit vorgesehene Fuss- und Fahrwegrecht auf Parzelle Kat.-Nr. 02 einen Geldausgleich von Fr. 290.- pro Quadratmeter leisten. Sie ging damit von einer entsprechenden Werteinbusse der Parzelle Kat.-Nr. 02 aus.

4.2.1 Die Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 war durch die in der Baubewilligung vom 20. September 2005 enthaltene Auflage verpflichtet worden, ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht über ihr Grundstück einzuräumen (hiervor E. 2.2). Ihrem Wesen nach handelt es sich bei einer solchen Auflage um einen Polizeibefehl, der an den Vorbehalt der Bauausführung geknüpft ist. Wird bei der Bauausführung einer in der Baubewilligung enthaltenen Auflage nicht nachgelebt, kann das Gemeinwesen deren Erfüllung mittels hoheitlichen Zwangs durchsetzen (VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00391, E. 5.1). Da die Baubewilligung als sachbezogene Bewilligung am Grundstück haftet und mit diesem übertragbar ist, gilt sie mit den in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen auch für den späteren Eigentümer, der selber nicht Adressat der Baubewilligung war (VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00391, E. 5.2 mit Hinweisen). Die in formelle Rechtskraft erwachsene Auflage zur Einräumung eines öffentlichen Wegrechts, zu deren Erfüllung der Gemeinderat C die Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 am 8. Mai 2012 erneut verpflichtet hat (hiervor E. 2.3), gilt folglich weiterhin, zumal die Auflage bislang nicht widerrufen worden ist. Das von der Gemeinde angenommene Dahinfallen des öffentlichen Interesses an der Auflage (siehe vorstehend E. 2.2) sowie das Vorbringen des Mitbeteiligten, wonach der Auflage keine Gegenleistung der Gemeinde gegenübergestanden sei, sind für deren formelle Rechtskraft unerheblich. Dass die Gemeinde (noch) keine Ersatzvornahme veranlasste und das ihr gemäss Baubewilligung vom 20. September 2005 einzuräumende öffentliche Fuss- und Fahrwegrecht (noch) nicht selber im Grundbuch eintragen liess, vermag am Bestand dieser Verpflichtung ebenfalls nichts zu ändern (vgl. auch OGr, 20. Dezember 2012, LF120031-O/U, E. 5). Unerheblich ist zudem, ob die Beschwerdeführerin dies hätte durchsetzen können und ob die Gemeinde zur Durchsetzung der Auflage gehalten gewesen wäre.

4.2.2 Die im Quartierplan vorgesehene Errichtung eines privaten Fahrwegrechts führt vor diesem Hintergrund nicht zu einer Werteinbusse der belasteten Parzelle Kat.-Nr. 02, zumal damit gegenüber dem öffentlichen Fuss- und Fahrwegrecht keine zusätzliche Belastung verbunden ist. Angesichts der bestehenden Verpflichtung, eine öffentliche Dienstbarkeit eintragen zu lassen, die auch der Erschliessung der Liegenschaft der Beschwerdeführerin dient, führt die private Dienstbarkeit zugunsten der Beschwerdeführerin zu keiner Werteinbusse der Parzelle Kat.-Nr. 02. Sieht die Gemeinde (weiterhin) von einer ersatzvornahmeweisen Eintragung eines öffentlichen Fuss- und Fahrwegrechts ab, erscheint das vom Quartierplan allein zugunsten des beschwerdeführerischen Grundstücks vorgesehene Fahrwegrecht insgesamt gar als Minderbelastung.

4.3 Die der Beschwerdegegnerin auferlegte Verpflichtung zur Zahlung von Fr. 19'140.- als Geldausgleich für den Erwerb des Wegrechts findet demzufolge in § 145 Abs. 2 PBG mangels auszugleichender Werteinbusse keine Grundlage. Der angefochtene Entscheid erweist sich insoweit als fehlerhaft und ist aufzuheben.

5.  

5.1 Der Quartierplan bestimmt, wie die Erstellungskosten von Erschliessungsanlagen sowie von gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu tragen sind (§ 146 Abs. 1 PBG). Massgebend ist dabei in erster Linie das Interesse an den betreffenden Anlagen (Abs. 2). Ein Interesse besteht dabei nicht nur an den direkt benützten Zugängen, Zufahrten und Leitungen, sondern auch an solchen Erschliessungen, welche die Verkehrs- oder Erschliessungsverhältnisse im Quartier allgemein verbessern oder Immissionen aus dem Strassenverkehr reduzieren (VGr, 30. Juni 2009, VB.2008.303, E. 2.2). Eine Kostenbelastung ist auch dann möglich, wenn das Grundstück bereits erschlossen war, aber durch den Quartierplan aufgewertet wird (VGr, 19. September 2013, VB.2013.00055, E. 3.1).

5.2 Mit dem Quartierplan F wurde die Beschwerdeführerin verpflichtet, als Einkauf in die Erstellungskosten der Zufahrt auf Parzelle Kat.-Nr. 02 einen Beitrag von Fr. 130.- pro Quadratmeter (insgesamt Fr. 8'580.-) zu leisten. Dieser Betrag errechnete sich gemäss dem Quartierplanbericht pro rata aus den Erstellungskosten gemäss Angaben der Bauherrschaft von insgesamt Fr. 39'260.- für die ganze Zufahrt der Parzelle Kat.-Nr. 02 mit einer Fläche von 150 m².

5.3 Dass die an den E-Weg angrenzende befestigte Fläche der Feinerschliessung dient und die Erstellung von Anlagen der Feinerschliessung grundsätzlich von den angeschlossenen Grundeigentümern zu finanzieren ist (vgl. RB 1987 Nr. 59), stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede. In grundsätzlicher Hinsicht bringt sie gegen eine insoweite Kostenauflage einzig vor, dass ihr keine Kosten entstanden wären, wenn die Gemeinde die Eintragung des öffentlichen Wegrechts durchgesetzt hätte. Die Verpflichtung zur Tragung von Kosten für die Feinerschliessung besteht jedoch unabhängig davon, ob auf den fraglichen Feinerschliessungsanlagen ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht lastet. Die (bislang unterbliebene) Eintragung eines solchen Rechts im Grundbuch vermöchte die Beschwerdeführerin demzufolge nicht von einer Beteiligung an den Erstellungskosten der Feinerschliessung ihrer Parzelle zu befreien.

5.4 Hinsichtlich der Bemessung des Einkaufsbetrags hatte die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren beanstandet, ein schlichtes Abstellen auf die Angaben der Grundeigentümerschaft zu den Erstellungskosten sei willkürlich; überdies seien die Erstellungskosten unbelegt und nicht nachvollziehbar. Zudem sei aufgrund der seit den Bauarbeiten eingetretenen Altersentwertung von den Erstellungskosten ein Abzug vorzunehmen. Die Vorinstanz erachtete die Höhe der Erstellungskosten durch die bei den Quartierplanakten liegenden Belege der Bauherrschaft ausreichend erstellt und nahm keinen solchen Abzug vor, weil die Beteiligung an den Erstellungskosten der Erschliessungsanlage einmalig sei und die Alterung nichts an deren ursprünglichen Höhe ändere. Weshalb dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin aus der Erschliessungsanlage bislang noch keinen Nutzen ziehen konnte – ein Baugesuch zur Bewilligung von an den E-Weg angrenzenden Parkplätzen wurde mit Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. November 2014 wegen Fehlens einer rechtlich gesicherten Zufahrt abgewiesen –, nach Auffassung der Vorinstanz keine Bedeutung beizumessen sei, geht aus dem angefochtenen Entscheid nicht hervor. Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Rekursschrift, zur Feststellung der Kostenhöhe dürfe nicht schlicht auf die Angaben der Bauherrschaft abgestellt werden, führt der angefochtene Entscheid lediglich aus, es liege in der Natur der Sache, dass sich die Höhe der Erstellungskosten aus den Angaben des Erstellenden ergebe. Aus den bei den Akten liegenden Belegen geht jedoch nicht ohne Weiteres hervor, welche Kosten für die Erstellung der dienstbarkeitsbetroffenen Zufahrtsfläche von 66 m² anfielen, zumal die aktenkundigen Rechnungsbeträge auch Gartenarbeiten und die Erstellung von Parkplätzen sowie weiterer Aussenflächen betreffen. Die Vorinstanz hätte aufgrund ihrer Pflicht zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG) diese Belege zumindest würdigen müssen. Durch das unbegründete Abstellen auf ein von der Bauherrschaft behauptetes Total, welches nicht nur die Erstellung der dienstbarkeitsbetroffenen Erschliessungsanlage betrifft, verletzte die Vorinstanz auch ihre Begründungspflicht, wonach wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden müssten, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; § 10 Abs. 1 VRG sowie BGE 143 III 65 E. 5.2).

5.5 Dementsprechend ist die Sache hinsichtlich der Erstellungskosten für die Erschliessungsanlage zur ausreichenden Sachverhaltsabklärung und zum begründeten Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6.  

6.1 Gemäss § 177 PBG sind die Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartierplans von den beteiligten Grundeigentümern samt Zins in der Regel im Verhältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu bezahlen. Besondere Verhältnisse sind zu berücksichtigen (§ 177 Abs. 1 PBG).

6.2 Der Bericht und der Tabellensatz der Quartierplanfestsetzung statuieren eine Verlegung der Kosten des Quartierplanverfahrens auf die beteiligten Grundeigentümer gemäss der unveränderten Fläche ihrer jeweiligen Grundstücke. Die Vor­instanz erwog, dass die Vorgeschichte des Quartierplanverfahrens keinen Verzicht auf die Auferlegung von Administrativkosten an die Beschwerdeführerin rechtfertige. Hingegen unterliess sie eine Prüfung, ob besondere Verhältnisse im Sinn von § 177 Abs. 1 PBG vorliegen, weil der Quartierplan F keine Landumlegungen anordnet, sondern lediglich die Erschliessung im Quartierplangebiet regelt. Auch äusserte sich die Vorinstanz im Zusammenhang mit der Kostenauflage nicht ausdrücklich zum Umstand, dass die Beschwerdeführerin wiederholt die Durchsetzung der rechtskräftigen und vollstreckbaren Auflage aus der Baubewilligung vom 20. September 2005 gefordert hatte, welche einen Einbezug des beschwerdeführerischen Grundstücks in das Quartierplanverfahren erübrigt hätte. Schliesslich hätte sich auch die Prüfung aufgedrängt, ob der offensichtlich unterschiedliche Planungsaufwand für die drei Erschliessungen "Nord", "Mitte" und "Süd" im Quartierplan F einen Kostenverleger zulässt, der für die Kostenauflage an das beschwerdeführerische Grundstück einzig auf dessen Fläche abstellt.

6.3 Im Rahmen ihres Neuentscheids wird die Vorinstanz demzufolge über das Vorliegen besonderer Verhältnisse im Sinn von § 177 Abs. 1 PBG zu befinden und die Höhe der Kostenauflage im Lichte des Äquivalenzprinzips zu überprüfen haben.

7.  

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Rahmen des Neuentscheids hat das Baurekursgericht auch über die Verlegung der Rekurskosten und die allfällige Zusprechung einer Parteientschädigung unter Berücksichtigung des dannzumaligen Ausgangs neu zu befinden, wobei die Beschwerdeführerin als mindestens teilweise obsiegend zu betrachten sein wird (hiervor E. 4). Sodann ist die Vorinstanz gehalten, der Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02, über deren Erstellungskostenentschädigung für den Bau der befestigten Fläche südlich des E-Wegs neu zu befinden ist, Gelegenheit zur Beteiligung am erneuten Rekursverfahren einzuräumen.

8.  

8.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der unterliegenden Gemeinde C aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

8.2 Der Beschwerdeführerin ist eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei deren Bemessung ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeschrift in weiten Teilen wörtlich der Rekursschrift entspricht; für das Beschwerdeverfahren ist dem Vertreter der Beschwerdeführerin folglich nur ein geringer Aufwand entstanden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Dezember 2019 wird aufgehoben und die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 3'480.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- (pauschal, inkl. MWST) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …