Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2020.00049

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 25. Juni 2020

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat Stäfa,

Beschwerdegegner,

 

und

 

1.    C,

 

2.    D,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Baubewilligung,

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 21. Mai 2019 verweigerte der Gemeinderat Stäfa A die baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung des Wohnhauses Vers.-Nr. 01 zu einem Wohnhaus mit einer integrierten Betreuung von maximal acht Hunden auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der E-Strasse 03 in F.

II.  

Gegen diesen Entscheid wandte sich A am 25. Juni 2019 an das Baurekursgericht und beantragte, die angefochtene Verfügung aufzuheben. Mit Entscheid vom 4. Dezember 2019 wurde der Rekurs abgewiesen.

III.  

Hiergegen erhob A am 24. Januar 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, die Sache zu neuer Beurteilung an den Gemeinderat Stäfa zurückzuweisen sowie die Durchführung eines Augenscheins; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantrage am 6. Februar 2020 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. D, welcher als Mitbeteiligter in das Verfahren aufgenommen wurde, verzichtete am 13. Februar 2020 auf eine aktive Teilnahme am Verfahren. Der Gemeinderat Stäfa beantragte gleichentags die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 16. März 2020 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.  

Die Beschwerdeführerin beantragt in prozessualer Hinsicht einen Augenschein.

2.1 Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019, 1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 26. September 2019, VB.2019.00182, E. 2.1).

2.2 Die zur Beurteilung notwendigen lokalen Gegebenheiten sind aus den eingereichten Verfahrensakten genügend ersichtlich. Der massgebliche Sachverhalt geht hinreichend aus den Akten hervor, weshalb sich die vorwiegend rechtlichen Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten lassen. Das Verwaltungsgericht kann deshalb – wie bereits die Vorinstanz – auf dessen Durchführung verzichten.

3.  

Die streitbetroffene Liegenschaft liegt in der Wohnzone W2/1.4. Mit Beschluss vom 17. Juli 2018 beurteilte der Beschwerdegegner ein erstes Umnutzungsgesuch der Beschwerdeführerin für die streitbetroffene Liegenschaft als Hundepension abschlägig. Der damals zu beurteilende Betrieb bot Tages- und Ferienplätze (mit Übernachtung) für bis zu 19 Hunde an. Mit dem neuen und hier strittigen Projekt ist ein Nacht- und Wochenendbetrieb geplant. Gemäss Betriebskonzept der Beschwerdeführerin werden sich die beaufsichtigten Tiere montags bis freitags zwischen 19.00 und 6.30 Uhr, an den Wochenenden sowie den Feiertagen während 24 Stunden im Wohnhaus der Beschwerdeführerin aufhalten. Die Tiere werden von der Beschwerdeführerin gebracht und wieder mitgenommen. Die Hunde werden auf dem Grundstück ausgeladen und ins Haus gebracht. Für Spaziergänge würde sich die Umgebung anbieten. Hunde, welche übernachten, versäubern sich spätabends nochmals im Garten der Beschwerdeführerin.

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Betriebskonzept sei so ausgestaltet, dass die Hundebetreuung nicht wahrnehmbar und daher zonenkonform sei. Ihr Konzept sei nicht mit den von den Vorinstanzen zitierten Fällen vergleichbar.

4.2 Wohnzonen sind in erster Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise zugerechnet werden auch Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen (§ 52 Abs. 1 PBG). Die kommunale Bau- und Zonenordnung kann gemäss § 52 Abs. 1 PBG auch gemischte Nutzungen zulassen und in Wohnzonen mässig störende (oder auch nur nicht störende) Betriebe erlauben. Werden mässig störende Betriebe in einer Wohnzone mit Gewerbeerleichterung gestattet, ist ein deutlich höheres Konfliktpotenzial hinzunehmen als in reinen Wohnzonen. Stark störende Betriebe und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nach § 52 Abs. 3 PBG nicht zulässig (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2).

Bezüglich der im Hinblick auf die erlaubten Lärmeinwirkungen üblichen und seit je getroffenen (typisierten) Differenzierung zwischen nicht, mässig und stark störendem Gewerbe kommt seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 dem kantonalen und kommunalen Recht keine selbständige Bedeutung mehr zu. Die Zulässigkeit von Betrieben richtet sich heute unter lärmschutzrechtlichen Aspekten ausschliesslich nach dem Umweltschutzgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen.

Soweit es um raum- und ortsplanerische Anliegen geht, haben die erwähnten Kategorien von Betrieben ihre Bedeutung indessen nicht verloren (BGE 123 II 560 E. 3c; 118 Ia 112 E. 1b; RB 1994 Nr. 73). Berücksichtigt werden können namentlich auch ideelle Immissionen, das heisst Einwirkungen, welche das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise unangenehme psychische Eindrücke erwecken (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 4.2; 2. Dezember 2009, VB.2009.00417, E. 3.1 = BEZ 2010 Nr. 2; BGE 108 Ia 140 E. 5c/aa).

4.3 In den Wohnzonen bildet die Wohnnutzung den primären Zonenzweck. Zur Wahrung dieses Zonenzwecks dürfen gewerbliche Nutzungen nur dann bewilligt werden, wenn sie mit der Wohnnutzung vereinbar sind. Sind in einer Wohnzone gemäss Bau- und Zonenordnung nur nicht störende Betriebe erlaubt, sind unbesehen der von einem Betrieb ausgehenden Immissionen erhöhte Anforderungen an diese Vereinbarkeit zu stellen, welche sich etwa dahingehend umschreiben lassen, dass Betriebe ihrem Wesen nach in die Wohnzone passen müssen. Das Verwaltungsgericht verlangt daher in ständiger Praxis, dass solche nicht störenden Betriebe nicht nur hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Immissionen, sondern auch von der raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passen. Selbst Betriebe, die nicht gegen das Umweltschutzgesetz und seine Ausführungsbestimmungen verstossen, können deshalb in einer reinen Wohnzone zonenwidrig sein, wenn sie nicht der Befriedigung der täglichen Bedürfnisse von Quartierbewohnern dienen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 977; funktionelle Betrachtungsweise; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2).

Unter den Begriff nicht störende Betriebe fallen solche Betriebe, die höchstens ein geringes Konfliktpotenzial aufweisen und ein gesundes und ruhiges Wohnen nicht beeinträchtigen (BEZ 2010 Nr. 2). Sie lassen sich ohne Weiteres mit dem Wohnen vereinbaren. Dazu gehören etwa Bäckereien, andere zum Wohnen gehörende Geschäftsbetriebe, Quartierrestaurants, Arzt- und Anwaltspraxen. Sie alle weisen regelmässig wenig Motorfahrzeugverkehr auf und können auch "stille" Gewerbe genannt werden. Das heutige Planungsverständnis befürwortet ein gewisses Mass an Nutzungsdurchmischung, um die Verkehrswege kurzzuhalten und eintönige Quartiere zu vermeiden. Als "nicht störend" hat die Praxis denn auch etwa Kleintierstallungen, Pferde- und Ponyboxen und eine kleine Tennisanlage bezeichnet. Aber auch andere Einrichtungen, die dazu beitragen, dass Wohngebiete mit genügend erreichbaren öffentlichen und privaten Diensten für die Versorgung, Entsorgung (zum Beispiel Quartier-Kompostierung, Abfallsammelstelle), Fürsorge, Kultur, Bildung und Naherholung ausgestattet sind, zählen dazu (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 977 f.).

4.4 Bezüglich der Hundehaltung in Wohnzonen hatte das Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2015.00019 vom 9. Juli 2015 die nachträgliche Bewilligung für die Betreuung von maximal acht Hunden in einer (reinen) Wohnzone zu beurteilen. Es kam zum Schluss, bei einer gewerblichen Hundebetreuung bestehe kein derart enger Bezug zum Wohnen, dass sie in Zonen, welche lediglich nicht störende Betriebe erlauben würden, zuzulassen wäre (VGr, 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.3.1). Das Bundesgericht hatte in einem Entscheid vom 25. Juni 2012 die als "Berner Praxis" bezeichnete Rechtsprechung, wonach das gewerbsmässige Halten von maximal drei Hunden in einer (reinen) Wohnzone erlaubt sei, als zulässig erachtet (BGr, 25. Juni 2012, 1C_538/2011). Zwar weicht das Betriebskonzept der Beschwerdeführerin von den Konzepten der Hundepensionen in den genannten Entscheiden etwas ab, jedoch nicht in einem solchen Mass, dass die Entscheide vorliegend unmassgeblich werden (vgl. E. 4.7).

4.5 Im vorliegenden Fall liegt das streitbetroffene Grundstück gemäss BZO Stäfa in der Wohnzone W2/1.4. Da keine Gewerbeerleichterungen für diese Wohnzone bestehen, sind nur nicht störende Betriebe zulässig.

Es ist den Beschwerdeführenden zunächst beizupflichten, dass konkret nicht ausgeschlossen ist, dass die Lärmimmissionen nach dem Umweltschutzgesetz und nach der Lärmschutzverordnung eingehalten sein könnten. Dies wird im Übrigen auch von keiner Verfahrenspartei explizit bestritten und auch von der Vorinstanz nicht in Zweifel gezogen. Für die Beurteilung von Alltagslärm fehlen zahlenmässig festgelegte Belastungsgrenzwerte in der eidgenössischen Lärmschutzverordnung. Es sind deshalb Art. 15 USG sowie Art. 40 Abs. 3 LSV herbeizuziehen. Bei einer solchen Einzelfallbeurteilung ist der Charakter des Lärms, der Zeitpunkt der Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms, die Lärmempfindlichkeit und die Lärmvorbelastung der Zone zu berücksichtigen.

Die Frage der Einhaltung der Belastungsgrenzwerte kann schliesslich jedoch offenbleiben. Wie sich aus den obigen Ausführungen bereits gezeigt hat, sind nicht nur die Lärmwerte nach USG/LSV einzuhalten, wenn es um die Beurteilung der Zulässigkeit des Bauvorhabens geht. Dieses muss nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht nur hinsichtlich der mit ihm verbundenen Immissionen, sondern auch von der raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passen, wobei auch ideelle Beeinträchtigungen berücksichtigt werden dürfen (funktionale Betrachtungsweise; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.6 [Urteil bestätigt mit BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018]; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 4.3; 2. Dezember 2009, VB.2009.00417, E. 3.2 = BEZ 2010 Nr. 2). Selbst wenn also die relevanten Lärmwerte eingehalten sein sollten, ist das geplante Vorhaben ohnehin zusätzlich auf raum- und ortsplanerische Gegebenheiten hin zu prüfen.

4.6 Die Frage, ob ein Betrieb funktional in eine Wohnzone passt oder nicht und welches Störungspotenzial von diesem ausgeht, ist eine Frage, die als Auslegung der im Planungs- und Baugesetz verwendeten Begriffe nicht störend, mässig störend und stark störend (§§ 51 Abs. 1, 52 Abs. 3 und 57 PBG) kantonal einheitlich beantwortet werden muss. Insoweit besteht keine Gemeindeautonomie. Es handelt sich beim Einzelentscheid, ob ein konkreter Betrieb einen nicht störenden Betrieb darstellt, der mit dem Zonenzweck vereinbar ist, um die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs. Die Auslegung dieses Begriffs steht in erster Linie den kommunalen Behörden zu und wird von den Rechtsmittelinstanzen mit einer gewissen Zurückhaltung überprüft (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00432, E. 3.5). Des Weiteren legen sich Rechtsmittelinstanzen eine gewisse Zurückhaltung auf, soweit persönliche oder örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind oder wenn es um technische oder verwaltungsorganisatorische Fragen geht (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.7 [Urteil bestätigt mit BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018]; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.2; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20 N. 80).

4.7 Im Lichte des voran Gesagten sind die Schlussfolgerungen des Beschwerdegegners und der Vorinstanz, es handle sich im konkret vorliegenden Fall nicht mehr um einen zonenkonformen Betrieb, als vertretbare und rechtmässige Beurteilung zu erachten. Das vorgesehene Konzept der Hundepension hält sich nicht an die üblichen Arbeitszeiten während des Tages. Im Gegenteil ist der Betrieb gerade auf den Abend, die Nacht sowie auf Wochenenden und Feiertage ausgelegt. Sodann ist auch geplant, dass sich die Tiere spätabends nochmals im Garten der Beschwerdeführerin versäubern. Der dadurch verursachte Lärm ausserhalb der normalen Arbeitszeiten in sensiblen Tageszeiten (Ruhezeiten) muss mitberücksichtigt werden. Das Lärmgutachten der Beschwerdeführerin sah die Hunde als gut wahrnehmbar (wie ein mittleres Gespräch) an. Dies unter Berücksichtigung, dass sich die Hunde grundsätzlich im Haus aufhielten und Sprühhalsbänder zur Verfügung stünden (act 8/4.2). Anzumerken ist hierbei, dass der Einsatz von Bellstopp-Halsbändern nach Art. 76 Abs. 6 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV) unzulässig ist. Es kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht davon ausgegangen werden, dass die Hunde während den Betriebszeiten von 19.00 und 6.30 Uhr keine Immissionen verursachen. Insgesamt ist das konkrete Konzept nicht mehr vergleichbar mit einem üblichen "stillen" Gewerbe, welches lediglich während der Arbeitszeiten geringfügige Immissionen verursacht und zum Abend bzw. zum Wochenende hin ruht. Sodann dient die Hundepension auch nicht der Befriedigung der täglichen Bedürfnisse von Quartierbewohnern. In diesem Zusammenhang hat sich das Verwaltungsgericht etwa geäussert, dass sich für die gewerbliche Haltung und Betreuung von Tieren aufgrund des fehlenden engen Bezugs zum Wohnen primär Industrie- oder Gewerbezonen oder allenfalls eine Nichtbauzone eignen (VGr, 5. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.3.2). Dem widerspricht entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin auch nicht, dass in solchen Zonen Altersheime und Hähne gestattet wurden. Bloss private Tierhaltung ist grundsätzlich durchaus zulässig. Keiner weiteren Bemerkungen bedarf der von der Beschwerdeführerin gezogene Vergleich zu Altersheimen, bei denen das Wohnen offenkundig im Vordergrund steht. Die Beschwerdegegnerin hat somit ihr Ermessen nicht missbraucht, wenn sie den vorliegenden Betrieb nicht als zonenkonform einstufte.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, die Räume für den Aufenthalt der Hunde seien Arbeitsräume nach § 52 Abs. 1 PBG, die mit einer Wohnnutzung zusammenhingen.

5.2 Gemäss Art. 52 Abs. 1 PBG werden der Wohnnutzung auch Arbeitsräume zugerechnet, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen. Diese Bestimmung wurde geschaffen, um freiberuflich Tätigen die Ausübung ihres Berufs im eigenen Haus oder in der eigenen Wohnung zu ermöglichen. Dabei dachte der Gesetzgeber in erster Linie an Ärzte, Architekten, Anwälte, Grafiker und dergleichen (vgl. VGr, 5. Mai 2004, VB.2003.00372, E. 1). Die zugehörigen Arbeitsräume müssen im Verhältnis zur Wohnfläche untergeordnet sein, das heisst flächenmässig deutlich weniger ausmachen (in der Praxis kann ein Viertel bis ein Drittel derart gewerblich genutzt werden). Aus Gründen der Rechtsgleichheit sollten aber nicht nur Freiberufler von dieser Privilegierung profitieren können, sondern auch angestellte Personen, welche von Zuhause aus arbeiten (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 976).

5.3 Die Beschwerdeführerin führt in Ziffer 38 ihrer Beschwerdeschrift aus, sie habe in ihrem Wohnhaus nicht spezielle Räume definiert, die ausschliesslich für die Hunde reserviert seien. Diese könnten sich im Haus frei bewegen. Damit mangelt es bereits an einer zur Wohnfläche untergeordneten Fläche der "Arbeitsräume", weshalb die genannte Bestimmung bereits aus diesem Grund keine Anwendung findet.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 3'240.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an: …