Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00063

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 10. Mai 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

 

 

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde ab Juli 2013 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich gewährte A mit Verfügung vom 7. Februar 2018 rückwirkend auf den 1. September 2013 eine volle Rente der Invalidenversicherung und wies zugleich den Sozialen Diensten der Stadt Zürich für die ab diesem Zeitpunkt ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe den Betrag von Fr. 81'890.40 zu. Mit Entscheid vom 11. Oktober 2018 wies die Sonderfall- und Einsprachekommission der Stadt Zürich (SEK) das Gesuch von A um Verzicht auf Verrechnung der IV-Nachzahlung mit den vorschussweise erbrachten Sozialhilfeleistungen ab.

B. Am 14. November 2018 ersuchte A bei der Sozialbehörde der Stadt Zürich um Neubeurteilung des Entscheids der SEK, wobei er in formeller Hinsicht sinngemäss darum bat, dass diejenigen Personen, die am Entscheid der SEK vom 11. Oktober 2018 mitgewirkt und diesem zugestimmt hatten, in den Ausstand zu treten hätten. Die Sache sei ferner an einen unbefangenen Stadtrat zur Bearbeitung weiterzuleiten. Die Sozialbehörde nahm diesen Antrag als Ausstandsbegehren gegen den Präsidenten der Sozialbehörde, Stadtrat B, die Mitglieder der Sozialbehörde C, D und E sowie die Geschäftsführerin der Sozialbehörde, F entgegen. Nachdem die Genannten erklärt hatten, sie seien sich keiner Ausstandsgründe bewusst, wies die Sozialbehörde das Ausstandsbegehren unter Ausschluss der davon betroffenen Personen mit Zwischenentscheid vom 13. März 2019 ab.

II.  

Mit Eingabe vom 9. April 2019 erhob A beim Bezirksrat Zürich gegen diesen Zwischenentscheid Rekurs und beantragte neben anderem dessen Nichtigerklärung oder Aufhebung. Mit Beschluss vom 19. Dezember 2019 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.  

A. Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 30. Januar 2020 an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 19. Dezember 2019 sei aufzuheben und die Sache sei an einen unbefangenen Bezirksrat zurückzuweisen. Ferner ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und um die Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit Schreiben vom 7. Februar 2020 auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich beantragte am 20. Februar 2020 die Abweisung der Beschwerde.

C. Ein in der Beschwerdeschrift gestelltes Gesuch von A um Erlass vorsorglicher Massnahmen wies der Präsident der 3. Abteilung mit Verfügung vom 24. Februar 2020 ab.

D. A liess sich mit Eingabe vom 9. März 2020 erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG).

1.2 Der ursprünglich angefochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin stellt einen Zwischenentscheid über den Ausstand dar. Der angefochtene Rechtsmittelentscheid über diesen Zwischenentscheid gilt seinerseits ebenfalls als Zwischenentscheid (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 32). Als solcher stellt er nach dem gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss zur Anwendung kommenden Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) einen anfechtbaren Entscheid dar.

1.3 Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Wie bereits im Rekursverfahren, wo die Vorinstanz zu Recht auf die Behandlung ausserhalb des Streitgegenstands liegender Anträge verzichtete, beschränkt sich der Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren auf die Frage, ob die Beschwerdegegnerin das Ausstandsbegehren zu Recht abgewiesen hat. Im Beschwerdeverfahren sind zudem auch die Rügen zu beurteilen, wonach das vorinstanzliche Verfahren und der angefochtene Entscheid an formellen Mängeln litten, wie dies der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht. Insoweit der Beschwerdeführer das Verwaltungsgericht sinngemäss zum Entscheid über die Verrechnung der IV-Nachzahlung mit Sozialhilfeleistungen ersucht, über welche die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Zwischenentscheid noch nicht entschieden hat, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.  

2.1 Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen).

2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, alle ihn betreffenden Entscheide seien durch G, in der Funktion X für die Stadt Zürich tätig, als "Hauptstrippenzieher" und "de facto Entscheidungsträger" gefällt worden. In den Akten findet diese unsubstantiierte Behauptung indes keine Stütze; zudem ist auch nicht ersichtlich, dass G gegenüber dem Beschwerdeführer befangen wäre – aus seiner angeblichen Rolle bei der Praxisänderung der Stadt Zürich zur Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen (vgl. dazu das den Beschwerdeführer betreffende Urteil VB.2008.00380 vom 23. Oktober 2008) lässt sich jedenfalls keine feindliche Gesinnung des Genannten gegenüber dem Beschwerdeführer ableiten. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers vermag auch der Umstand, dass die Sozialbehörde in juristischen Belangen von der Zentralen Verwaltung des Sozialdepartements unterstützt wird (Organisations- und Kompetenzreglement der Sozialbehörde der Stadt Zürich vom 8. Juli 2010), keinen Anschein der Parteilichkeit der Mitglieder der Sozialbehörde zu erwecken.

2.3 Die Mitwirkung an einem Entscheid, welcher der Neubeurteilung unterliegt, stellt gemäss § 170 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG) keinen Ausstandsgrund dar. Allein aufgrund ihrer Mitwirkung am Entscheid der SEK vom 11. Oktober 2018 mussten C, D und E folglich nicht in den Ausstand treten. Im Interesse einer beförderlichen Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen nicht richterliche Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner Form beratend oder instruierend mitwirken, nicht leichthin gutzuheissen (BGE 137 II 431 E. 5.2). Bei im Verwaltungsverfahren systembedingt vorbefassten Amtspersonen müssen Umstände des Einzelfalls auf einen Anschein der Befangenheit hindeuten, andernfalls kein Ausstandsgrund vorliegt (BGE 140 I 326 E. 5.2). Solche Umstände sind indessen weder ersichtlich noch dargetan. Insbesondere kann allein deswegen, weil das Gesuch des Beschwerdeführers um Verzicht auf Verrechnung der IV-Nachzahlung zunächst abgelehnt worden ist, nicht darauf geschlossen werden, dass der Ausgang des Verfahrens auf Neubeurteilung nicht mehr offen erschiene. Selbst wenn sich der Entscheid der SEK vom 11. Oktober 2018 als rechtsfehlerhaft erweisen würde, liesse sich daraus noch keine Befangenheit der daran mitwirkenden Personen ableiten: Verfahrensfehler oder Fehlentscheide in der Sache sind nämlich kein Ausdruck von Feindseligkeit, sondern als Rechtsverletzungen binnen Frist auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg zu rügen; rechtliche Fehlleistungen können bloss auf eine Befangenheit schliessen lassen, wenn es sich um besonders krasse und wiederholte Irrtümer handelt, die zugleich eine Amtspflichtverletzung darstellen und sich einseitig zulasten einer Partei auswirken (Kiener, § 5a N. 21). Eine krasse rechtliche Fehlleistung, welche C, D und E als befangen erscheinen liesse, ist im Entscheid der SEK vom 11. Oktober 2018 jedoch nicht zu erblicken.

2.4 Der angefochtene Entscheid der Sozialbehörde vom 13. März 2019 wurde von der Departementssekretärin I unterzeichnet. Der Beschwerdeführer macht geltend, Stadtrat B habe damit indirekt über seinen eigenen Ausstand entschieden, weil I seine weisungsgebundene Untergebene sei. Es bestehen indessen keinerlei Anzeichen, dass B direkt oder indirekt über andere Personen auf den Zwischenentscheid vom 13. März 2019 eingewirkt hätte, der ohne seine Mitwirkung ergangen ist. Den anderslautenden, unsubstanziierten Rügen des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden.

2.5 Insgesamt sind keine Umstände ersichtlich oder dargetan, welche einen Anschein der Befangenheit von B, C, D, E oder F begründen könnten. Nach Auffassung des Beschwerdeführers seien die Genannten in suggestiver Weise nach dem Vorliegen von Ausstandsgründen befragt worden; dieser Vorwurf ist aufgrund der Akten allerdings nicht nachvollziehbar und vermöchte auch nichts am Fehlen von Ausstandsgründen zu ändern. Zu betonen bleibt, dass die vom Beschwerdeführer erfolglos angefochtene Abweisung eines Gesuchs um Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen durch die Stadt Zürich im Jahre 2007 keinen Anschein der Befangenheit von mit der Neubeurteilung des beschwerdeführerischen Gesuches um Verzicht auf Verrechnung der IV-Nachzahlung befassten Personen zu begründen vermag. Insbesondere bestehen auch keine Anzeichen für eine feindliche Grundhaltung dieser Personen – oder der städtischen Behörden im Allgemeinen – gegenüber dem Beschwerdeführer, dessen in der Beschwerdeschrift sinngemäss geäusserte gegenteilige Befürchtung in der Verfahrensgeschichte und den Akten keine Stütze findet. 

3.  

Die Behauptung, die Sozialbehörde sei beim Zwischenentscheid vom 13. März 2019 nicht beschlussfähig gewesen, vermag der Beschwerdeführer nicht zu substanziieren. Vielmehr ist dem Entscheid in E. 8 zu entnehmen, dass die vom Ausstandsgesuch betroffenen Personen daran nicht mitgewirkt hatten; die (verbleibende) Besetzung der Behörde ist aus öffentlichen Quellen wie dem Internet und dem Staatskalender ersichtlich. Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, die Sozialbehörde habe als unzuständige Behörde entschieden, sind seine Ausführungen nicht nachvollziehbar. Als für den (End-)Entscheid betreffend Verrechnung der IV-Nachzahlung zuständige Kollegialbehörde ist sie mangels anderslautender spezialgesetzlicher Vorschrift dazu berufen, unter Ausschluss der vom Ausstandsgesuch betroffenen Behördenmitglieder mittels Zwischenentscheid über dieses zu befinden (Kiener, § 5a N. 51). Die Sozialbehörde ist gemäss ihrem Organisationsreglement beschlussfähig, wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder anwesend ist. Anhaltspunkte, wonach weniger als die fünf nicht vom Ausstandsgesuch betroffenen und damit nicht die Mehrheit der Mitglieder der Sozialbehörde beim Entscheid vom 13. März 2019 anwesend gewesen wären, liegen nicht vor.

4.  

4.1 Ausstandsgründe sind umgehend geltend zu machen, d. h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der Betroffene Kenntnis der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am Entscheid mitwirkenden Personen erhält. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt, dass ein Untätigbleiben oder eine Einlassung in ein Verfahren im Wissen um das Vorliegen von Ausstandsgründen deren spätere Geltendmachung ausschliesst (Kiener, § 5a N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine Verfahrenspartei von Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet erscheinen lassen, erst zusammen mit der betreffenden Verfügung Kenntnis erhält und diese Umstände nicht schon früher hätte erkennen müssen, darf sie die Verletzung der Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren rügen (VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.5 mit Hinweis auf Kiener, § 5a N. 44).

4.2 Die Zusammensetzung des Bezirksrats Zürich ist aus dem Staatskalender und dem Internet ersichtlich; Ausstandsgründe gegenüber einem Bezirksrat, der nicht bloss Ersatzmitglied ist, hätte der Beschwerdeführer deshalb bereits zum Zeitpunkt der Rekurserhebung geltend machen müssen (vgl. VGr, 28. November 2019, VB.2019.00401, E. 2.4). Soweit der Beschwerdeführer eine Befangenheit von Bezirksrat H geltend machen will, weil dieser in den Jahren 2006 und 2007 Mitglied der Sozialbehörde gewesen sei, erweist sich seine Rüge somit als verspätet. Das Ausstandsbegehren erweist sich indes ohnehin als unbegründet, da eine vormalige Tätigkeit als Mitglied der Sozialbehörde bei objektiver Betrachtung kein Misstrauen in die Unparteilichkeit von H in diesem Verfahren zu erwecken geeignet ist, sodass H auch nicht verpflichtet war, von Amtes wegen in den Ausstand zu treten (Kiener, § 5a N. 39 f. und N. 44).

4.3 Der Beschwerdeführer erachtet zudem den Bezirksrat Zürich insgesamt als befangen. Zur Begründung führt er allerdings zunächst an, dass der Bezirksrat nicht in seinem Sinne, sondern gemäss dem Antrag der Beschwerdegegnerin entschieden habe. Die Abweisung eines Rechtsmittels ist jedoch kein ausreichendes Indiz für mangelnde Unparteilichkeit einer Behörde (vgl. auch E. 2.3 hiervor). Weiter wirft der Beschwerdeführer der Vorinstanz Unsorgfalt vor, weil diese im Sachverhalt eine falsche Jahreszahl genannt und nicht vermerkt habe, dass er seit Februar 2019 nicht mehr von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich unterstützt werde. Inwiefern diese nicht entscheidrelevanten redaktionellen Ungenauigkeiten auf einen vorbestimmten, nicht offenen Ausgang des Verfahrens schliessen lassen sollen, ist indessen nicht nachvollziehbar. Sodann ist das Vorbringen des Beschwerdeführers unzutreffend, dass er im Rekurs vorsorgliche Massnahmen beantragt habe, weshalb auch sein Vorwurf ins Leere zielt, die Vorinstanz habe aufgrund einer angeblichen Vorbestimmtheit des Verfahrensausgangs nicht über ein entsprechendes Begehren entschieden. Schliesslich erscheint die vorinstanzliche Verfahrensdauer – der Beschluss des Bezirksrates erging 6 Monate nach der letzten Eingabe des Beschwerdeführers – nicht als derart lang, dass darin eine Rechtsverzögerung oder ein Anhaltspunkt für eine intentionale Verfahrensverschleppung zum Nachteil des Beschwerdeführers zu erblicken wäre.

5.  

5.1 Nach den vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei deren Bemessung ist zu berücksichtigen, dass vorliegend nur ein Zwischenentscheid angefochten ist und ergeht (siehe E. 6 hiernach). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer angesichts seines Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.3 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren als aussichtsreich, wenn sich die Aussichten auf Gutheissung oder auf Abweisung ungefähr die Waage halten oder nur geringfügig differieren (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46). In Anwendung dieser Grundsätze ist die Beschwerde, welche im Wesentlichen rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid übt, als offensichtlich aussichtslos zu betrachten. Entsprechend ist das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung abzuweisen.

6.  

Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid in einer Ausstandssache im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar, wogegen die (in der Hauptsache offenstehende) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unmittelbar zulässig ist. Als solcher kann er später nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 1'120.--     Total der Kosten.

3.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7.    Mitteilung an …