Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00088

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 11. Juni 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich, vertreten durch die Sozialen Dienste,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich, vertreten durch Sozialamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Kostenersatz nach § 44 SHG,

 

 

hat sich ergeben:

I.  

Die Sozialen Dienste der Stadt Zürich machten am 11. Oktober 2016 eine "Anzeige gemäss § 44 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG)" und damit einen Kostenersatzanspruch ab dem 16. August 2016 für die Auslagen der wirtschaftlichen Hilfe zugunsten von A (fortan: die Unterstützte) geltend. Mit Verfügung vom 12. August 2019 wies das Kantonale Sozialamt das Begehren der Sozialen Dienste um Leistung eines Kostenersatzes nach § 44 Abs. 2 SHG ab.

II. Die Stadt Zürich rekurrierte dagegen am 10. September 2019 an die Sicherheitsdirektion und beantragte die Aufhebung der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 12. August 2019. Mit Entscheid vom 24. Januar 2020 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab.

III. Die Stadt Zürich erhob dagegen am 11. Februar 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 24. Januar 2020 sowie die Anweisung des Kantons Zürich, ihr die der Unterstützten seit 16. August 2016 geleistete wirtschaftliche Hilfe zu ersetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 19. Februar 2020 auf eine Vernehmlassung.

Das Kantonale Sozialamt beantragte am 9. März 2020 die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolgen zulasten der Stadt Zürich. Die Stadt Zürich nahm am 23. März 2020 Stellung und hielt weiterhin an ihrem Standpunkt fest. Das Kantonale Sozialamt nahm am 6. Mai 2020 hierzu Stellung. Die Stadt Zürich nahm am 12. Mai 2020 erneut Stellung. Das Kantonale Sozialamt teilte am 18. Mai 2020 seinen Verzicht auf erneute Stellungnahme mit, was der Stadt Zürich noch zur Kenntnisnahme zugestellt wurde.

Die Kammer erwägt:

1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) von Amtes wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den kantonalen Kostenanteil an Sozialhilfeleistungen nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.

2.  

2.1 Nach § 44 Abs. 2 SHG ersetzt der Kanton der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht (§ 44 Abs. 2 SHG).

2.2 Der Hilfesuchende hat seinen Wohnsitz nach § 34 Abs. 1 SHG in derjenigen Gemeinde, in der er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (sog. Unterstützungswohnsitz). Die Aufenthaltsgemeinde ist zur Hilfeleistung verpflichtet, solange die Wohngemeinde des Hilfesuchenden nicht feststeht oder wenn eine Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde unaufschiebbarer Hilfe bedarf (§ 33 SHG).

2.3 Der Kostenersatz wird nach § 34 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV) geltend gemacht (Abs. 1); vom Kanton zu übernehmende Kosten sind dem kantonalen Sozialamt halbjährlich in Rechnung zu stellen (Abs. 4). Das kantonale Sozialamt entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36 Abs. 1 SHV).

3.  

3.1 Die Definition des Wohnsitzes findet sich in Art. 23 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB), wonach eine Person einen Wohnsitz begründet, wenn sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens an einem Ort aufhält. Eine ausschliesslich danach erfolgende Bestimmung des Wohnsitzes hätte jedoch rechtspolitisch nicht erwünschte Folgen, weshalb bereits Art. 23 Abs. 1 ZGB festhält, dass der Aufenthalt u. a. in einer Pflegeeinrichtung oder einem Spital etc. keinen Wohnsitz zu begründen vermag. Ebenfalls mit Blick auf die im jeweiligen Sachbereich an den Wohnsitz anknüpfenden Rechtsfolgen weicht das öffentliche Recht teilweise vom zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff ab, sofern eine Abweichung, z. B. im Steuerrecht, erforderlich ist (Daniel Staehelin in: Basler Kommentar ZGB I, 6. A., Art. 23 N. 3).

3.2 Nach § 34 SHG hat der Hilfesuchende seinen Wohnsitz in derjenigen Gemeinde, in der er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Eine volljährige Person hat gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) – wie auch nach § 34 SHG – ihren Unterstützungswohnsitz – unter Vorbehalt der in Art. 5 ZUG bzw. § 35 SHG genannten Ausnahmen – in der Gemeinde, in der sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Insofern decken sich die gesetzlichen Definitionen mit dem zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff, auch wenn sie diesen jeweils für ihren Anwendungsbereich selbst definieren. Die Anforderungen sind im sozialhilferechtlichen Bereich tiefer anzusetzen (vgl. auch nachfolgend E. 5.7).

3.3 Der Aufenthalt mit der Absicht dauernden Verbleibens einer Person setzt zum einen voraus, dass sie sich dort tatsächlich niedergelassen und eingerichtet hat und damit über eine ordentliche Wohngelegenheit verfügt. Zum anderen muss sie die aus den gesamten Umständen erkennbare Absicht haben, dort nicht nur vorübergehend, sondern "dauerhaft", d. h. zumindest für längere Zeit zu bleiben. Die Absicht des dauernden Verbleibens ist ein innerer Vorgang, auf den immer nur aus indirekten Wahrnehmungen geschlossen werden kann. Dabei sind alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, wobei die Wohnverhältnisse oft entscheidende Rückschlüsse zulassen. Bei der Wohnsitzermittlung ist nicht auf den inneren Willen einer Person abzustellen; massgebend ist vielmehr, auf welche Absicht die erkennbaren äusseren Umstände schliessen lassen (vgl. auch Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG), 2. A., Zürich 1994, N. 97 und dort zitierte Rechtsprechung). Wenn die äusserlich erkennbare Lebensgestaltung nichts Gegenteiliges nahelegt, stellt auch eine Notwohnung eine ordentliche Wohngelegenheit dar. Dies selbst dann, wenn kein Mietvertrag abgeschlossen wurde (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 3.2.01, 18.3.2020).

3.4 Als Aufenthalt gilt die tatsächliche Anwesenheit in einer Gemeinde. Wird eine offensichtlich hilfebedürftige Person auf behördliche Anordnung in eine andere Gemeinde verbracht, so gilt als Aufenthaltsort weiterhin die Gemeinde, von der aus die Zuweisung erfolgt sei (§ 39 SHG).

4.  

4.1 Der massgebende Sachverhalt gestaltet sich wie folgt: Die seit dem 16. August 2016 mit wirtschaftlicher Hilfe im Umfang von bisher mehr als Fr. 200'000.- unterstützte Unterstützte wohnte ursprünglich in B, zog am 19. März 2009 nach Zürich und nahm im gleichen Jahr wiederum Wohnsitz in B, wo auch ihre Eltern wohnen. Sie war verheiratet und brachte am 1. Januar 2010 eine Tochter zur Welt. Die Ehe wurde am 29. September 2015 geschieden. Im Oktober 2015 zog die Unterstützte zu ihrem neuen Freund nach Land X. Die ehemals eheliche Wohnung in B wurde gekündigt und während ihrer Abwesenheit geräumt; seither verfügte die Unterstützte über keinen Hausrat mehr. Sie verlor ihre Arbeitsstelle und verkaufte ihr Auto. Ihre Tochter liess sie in B bei den Grosseltern. Im Februar 2016 kam sie in die Schweiz zurück, nachdem ihr neuer Freund – gemäss Sachverhaltserhebungen der Beschwerdeführerin – gewalttätig geworden war. Ab dem 22. Februar 2016 wurde die Unterstützte sechs Wochen lang im Psychiatrischen Spital D behandelt. Ihr Freund besuchte sie in der Schweiz und machte ihr einen Heiratsantrag. Im April 2016 verliess sie die Schweiz wieder, um bei ihrem Freund in Land X Wohnsitz zu nehmen. Das Paar lebte drei Monate in E und danach einen Monat in F. Am 4. August 2016 kam die schwangere Unterstützte in die Schweiz zurück und begab sich ins Spital G, wo sie stationär aufgenommen wurde. Am 8. August 2016 zog die Unterstützte bei ihrer Schwester in deren Wohnung in der Stadt Zürich ein. Am 25. September 2016 kam ihre zweite Tochter zur Welt. Die Unterstützte blieb bis am 3. Oktober 2016 im Spital G hospitalisiert, daraufhin zog sie in die Institution H in der Stadt Zürich. Am 1. Dezember 2016 zog ihre ältere Tochter ebenfalls dorthin. Seit dem 1. November 2017 lebt die Unterstützte mit ihren beiden Töchtern im betreuten Wohnen I.

4.2 Über den Sachverhalt sind sich die Parteien einig. Strittig ist jedoch die Frage, ob die Unterstützte einen unterstützungsrechtlich relevanten Wohnsitz in der Stadt Zürich begründet oder nur Aufenthalt genommen hatte bzw. auf welchen Wohnsitzbegriff vorliegend abzustellen ist sowie daraus abgeleitet die Frage, ob eine Kostenersatzpflicht des Beschwerdegegners gegenüber der Beschwerdeführerin besteht.

4.3 Die Vorinstanz erwog, es sei unbestrittenermassen weder eine ersatzpflichtige Wohngemeinde vorhanden, noch bestehe eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht, sodass der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin gegenüber für die ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe ersatzpflichtig sei, sofern die Zeit, welche die Unterstützte in Zürich verbracht habe, ein blosser Aufenthalt gewesen sei, der keinen Wohnsitz begründet habe. Ab dem Zeitpunkt, als die Unterstützte ihren ursprünglichen Wohnsitz in B aufgegeben habe, habe sie keinen Unterstützungswohnsitz mehr gehabt, da das Sozialhilferecht den fiktiven Erhalt des Wohnorts bis zur Begründung eines neuen Wohnsitzes nicht kenne. Nach der Trennung von ihrem Freund in Land X habe sie sich jedoch nach Zürich begeben, wo sie nach dem Spitalaufenthalt Wohnsitz bei ihrer Schwester an der J-Strasse genommen habe. Auch wenn die Platzverhältnisse in dieser Wohnung knapp gewesen seien, spreche dies nicht gegen eine Wohnsitznahme, selbst wenn sie sich polizeilich nicht angemeldet habe. Selbst der Aufenthalt in einer beengten Notwohnung spreche nicht gegen die Annahme eines Wohnsitzes. Die Unterstützte habe sich aufgrund der Umstände auf der Flucht befunden und sei in eine tiefe Krise gestürzt. Nach einem Suizidversuch und nachdem sie der Gewalt ihres Freundes ausgesetzt gewesen sei, sei sie nach Zürich gekommen. Es liege auf der Hand, dass dieser als Flucht bezeichnete Zustand für sie keine Dauerlösung habe sein können. Indem sie noch vor der Geburt Wohnsitz bei ihrer Schwester genommen habe, habe sie die Flucht beendet und für sie stabilisierende Verhältnisse gesorgt. Dass sie nicht die Absicht dauernden Verbleibens in der Stadt Zürich gehabt hätte, könne aufgrund des objektiv Erkennbaren nicht gesagt werden. Von vorneherein sei klar gewesen, dass sie nur vorübergehend bei ihrer Schwester wohnen könne. Deshalb habe sie eine neue Unterkunft gesucht, und zwar immer noch in der Stadt Zürich. In der Institution I sei sie dann bis zu ihrem Wegzug nach K gut ein Jahr geblieben. Bereits beim Einzug bei ihrer Schwester habe sie die Absicht des dauernden Verbleibens in der Stadt Zürich gehabt. Damit habe sie einen Unterstützungswohnsitz begründet, den sie bis zum Wegzug nach K beibehalten habe. Daran habe auch nichts geändert, wenn der Aufenthalt in der Institution I als Aufenthalt in einem Heim oder einer Anstalt gemäss § 35 SHG qualifiziert würde. Als urteilsfähige, volljährige Person habe sich die Unterstützte freiwillig und selbstbestimmt dorthin begeben, wenn auch ein gewisser "Zwang der Umstände" vorgelegen haben möge.

Aus dem Gesagten erhelle, dass das Verbleiben der Unterstützten in der Stadt Zürich während gut eines Jahres als Wohnsitznahme zu qualifizieren sei. Würde man den Wohnsitzbegriff derart eng auslegen wie die Beschwerdeführerin, könnte die Unterstützte wohl noch für Jahre gar keinen Wohnsitz mehr begründen, da auch das betreute Wohnen I nur vorübergehenden Charakter habe. Die Ersatzpflicht des Kantons müsse zudem die Ausnahme sein, was ebenfalls gegen eine enge Auslegung des Wohnsitzbegriffs spreche.

4.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es handle sich um einen noch laufenden Unterstützungsfall. Zum Sachverhalt sei zu präzisieren, dass sich die Unterstützte an der Adresse ihrer Schwester nicht angemeldet habe. Da nach der Geburt der zweiten Tochter keine Anschlusslösung bereitgestanden habe, habe die Unterstützte länger als üblich im Spital bleiben müssen. Es sei festzuhalten, dass für die vorliegende Beurteilung das SHG und die dazugehörige Lehre, Praxis und Rechtsprechung massgeblich seien. Der Sachverhalt sei entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht unter dem Gesichtspunkt des zivilrechtlichen Wohnsitzes zu würdigen. Während ihrem ersten Aufenthalt im Spital in der Stadt Zürich habe die Unterstützte keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Daraufhin habe ihre Schwester sie bis zur Geburt des Babys aufgenommen, polizeilich angemeldet habe sich dort jedoch nicht. Somit habe auch keine gesetzliche Vermutung bestanden, wonach sie in der Stadt Zürich einen Unterstützungswohnsitz begründet hätte. Gegenteiliges behaupte auch der Beschwerdegegner nicht. Entsprechend könne er sich auch nicht darauf beschränken, darzutun, was alles nicht gegen eine Wohnsitzbegründung spreche. Vielmehr hätte er darzulegen, was für eine Wohnsitzbegründung sprechen solle. Das einzige Argument, welches die Vorinstanz in ihrem Entscheid vorbringe, sei, dass sich die Verhältnisse der Unterstützten bei ihrer Schwester stabilisiert haben sollen, nachdem sie dort lediglich für kurze Zeit befristet Unterschlupf erhalten habe.

Inwiefern damit die konkreten Voraussetzungen für die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes erfüllt seien, habe die Vorinstanz nicht dargetan. Entsprechendes würde sich auch als schwierig erweisen, nachdem vorliegend schon fraglich sei, ob beim Unterschlupf von einer ordentlichen Wohngelegenheit ausgegangen werden könne und auch die äusserlich erkennbaren Umstände nicht auf die Absicht des dauernden Verbleibs hätten schliessen lassen. Bereits von Beginn an sei offenkundig gewesen, dass aufgrund des Zustands der Unterstützten ein selbständiges Wohnen zusammen mit ihren Kindern in nächster Zukunft nicht möglich sein würde. Zudem wäre es spekulativ und entbehrte jeder Grundlage zu unterstellen, dass die Schwester – in Anbetracht ihrer Wohnsituation – entgegen sämtlicher Äusserungen in Erwägung gezogen hätte, die Unterstützte nach der Geburt mit dem Baby weiterhin zu beherbergen. Eine Rückkehr zur Schwester sei auch dann nicht in Erwägung gezogen worden, als nach der Geburt noch keine Anschlusslösung bereitgestanden habe. Der nur auf eine kurze Zeit befristete Unterschlupf habe somit gemäss kantonaler Praxis keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Bis zum Entscheid der Vorinstanz sei die Qualifikation der Institution H als Heim nie infrage gestanden. Es handle sich um eine rund um die Uhr betreute Wohnsituation und damit offenkundig um ein Heim, nicht zuletzt verfüge die Institution auch über die Heimanerkennung. Damit habe die Unterstützte auch dort keinen Wohnsitz begründet.

Seit November 2017 wohne die Unterstützte mit ihren beiden Töchtern im begleiteten Mutter-Kind-Wohnen I. Die dortigen Abmachungen und Hausregeln gingen über das bei einem normalen Mietverhältnis Übliche hinaus, weshalb dieses begleitete Wohnen ebenfalls unter den Heimbegriff falle. Damit habe sie auch in K keinen Unterstützungswohnsitz begründet, und zwar unabhängig davon, ob der Eintritt freiwillig erfolgt sei oder nicht. Die Beschwerdeführerin habe die Unterstützte bisher als Aufenthaltsgemeinde unterstützt. Da keine Wohngemeinde ersatzpflichtig sei und keine Ersatzpflicht nach Bundesrecht bestehe, sei der Beschwerdegegner verpflichtet, die von ihr geleistete wirtschaftliche Hilfe zu ersetzen.

4.5 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, die Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdeführerin sei im Wesentlichen zutreffend. Zu konkretisieren sei Folgendes: Die Unterstützte sei, nachdem sie im Oktober 2015 zu ihrem Freund nach Land X sei, in dessen vollkommene Abhängigkeit geraten und durch ihn von der Aussenwelt isoliert worden. Als sie im Februar 2016 ihr Mobiltelefon wiedergefunden habe, habe sie mit ihrer Schwester ihre erste Rückkehr – im dritten Monat schwanger – in die Schweiz organisieren können, worauf sie sich nach einem Suizidversuch im Psychiatrischen Spital D aufgehalten habe. Im April 2016 sei sie erneut nach Land X gereist, habe jedoch während der vier dort verbrachten Monate wieder dasselbe erlebt. Nach der zweiten Rückkehr in die Schweiz und einem kurzen Spitalaufenthalt sei sie zu ihrer Schwester gezogen. Die aufgrund einer Gefährdungsmeldung involvierte Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) L habe erwogen, den Fall an die KESB Stadt Zürich abzugeben. Die ältere Tochter sei jeweils an den Wochenenden zu ihr nach Zürich gekommen, und sie habe in Zürich noch Kolleginnen von früher gehabt.

Die Unterstützte sei nach ihrer ersten Flucht aus Land X nach B zurückgekehrt. Dort hätte ihr im nahegelegenen L eine Geburtsklinik zur Verfügung gestanden. Die Unterstützte habe jedoch nicht das Spital nahe ihrem vormaligen Zuhause, wo auch ihre Eltern und ihre bei diesen zurückgelassene ältere Tochter wohnten, sondern ein Spital in Zürich gewählt. Zu ihren Eltern, von welchen sie sich im Stich gelassen gefühlt habe, habe sie zum Zeitpunkt ihrer zweiten Flucht keinen Kontakt mehr gehabt. Die Spitalwahl weise auf den Willen hin, sich nach Zürich zu begeben, wo auch ihre engste Bezugsperson, ihre Schwester, lebe. Hinzu komme, dass die Unterstützte als rückkehrende Auslandschweizerin mit der Wahl des Spitals G in Zürich das verfassungsmässig geschützte Recht auf Niederlassungsfreiheit wahrgenommen habe und sich für Zürich als ihren Niederlassungsort entschieden habe. Dieser habe sich in örtlicher Nähe ihrer nächsten Bezugsperson befunden. Die familiären Beziehungen zu einem Ort seien bei der Beurteilung, ob eine Person ihren Lebensmittelpunkt an einen bestimmten Ort verlegt habe, von besonderer Bedeutung und ein wichtiges Element, welches darauf hinweise, dass die Unterstützte ihren Lebensmittelpunkt nach Zürich verlegt habe. Die polizeiliche Meldepflicht stelle nicht mehr als ein Merkmal unter weiteren für das Vorhandensein eines Unterstützungswohnsitzes dar. Auch die Wohnverhältnisse bei der Schwester seien Indiz für die Erkennbarkeit des Willens an einem Ort zu verbleiben, habe die Unterstützte dort doch über eine beengte, aber den wesentlichen Unterkunftsbedürfnissen wie Wärme, Licht, Schlaf- und Kochmöglichkeiten etc. gerecht werdende und insofern ordentliche Wohngelegenheit verfügt. Obwohl die Wohnverhältnisse nicht als Dauerlösung vereinbart gewesen seien, stelle das von der Schwester angebotene Obdach keine Unterschlupfsituation dar, zumal es nicht um eine vorübergehend zu überbrückende Obdachlosigkeit infolge Wohnungsverlusts gegangen sei.

Auch die KESB L sei zu dieser Einschätzung gelangt und habe die Übertragung an die KESB Zürich bereits zu einem frühen Zeitpunkt in die Wege geleitet. Bei dem Check-in-Gespräch der Unterstützten bei den Sozialen Diensten am 2. September 2016 sei keineswegs klar gewesen, dass ein selbständiges Zusammenwohnen mit den beiden Kindern nicht möglich sein würde. Für die Unterstützung in der Wohnfrage habe sie sich an die Sozialen Dienste Zürich gewandt. Es widerspreche nicht nur der allgemeinen Lebenserfahrung, dass die Schwester die Unterstützte nach der Geburt auf die Strasse gestellt hätte, sondern auch sämtlichen Anhaltspunkten im Sachverhalt. Es sei durch nichts belegt, dass die längere Verweildauer der Unterstützten nach der Geburt darauf zurückzuführen sei, dass sie nicht zu ihrer Schwester habe zurückkehren können. Naheliegender sei, dass die Suchtproblematik zu diesen zusätzlichen Aufenthaltstagen geführt habe; zudem habe in diesem Zeitpunkt bereits Klarheit über die Anschlusslösung in der Institution H bestanden. Betreffend die Frage, ob die Unterstützte mit der Absicht, dauernd zu verbleiben, nach Zürich gezogen sei, sei dieser neue Entschluss nicht mehr von Bedeutung. Sämtliche Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse der Unterstützten hätten erkennbar auf die subjektive Absicht des dauernden Verbleibens in Zürich hingewiesen. Mit dem Zuzug bei ihrer Schwester in Zürich habe sie einen Unterstützungswohnsitz begründet.

5.  

5.1 Zu prüfen ist, wann und ob die Unterstützte, unter Berücksichtigung ihrer speziellen Situation sowie ihrer Vor- und Nachgeschichte und der Berücksichtigung ihrer familiären Situation, in der Stadt Zürich einen sozialhilferechtlichen Unterstützungswohnsitz begründet hat.

5.2 Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass der vorliegend anwendbare Wohnsitzbegriff insbesondere unter sozialhilferechtlichen und damit kantonalen Aspekten zu beleuchten ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass nicht auch die Rechtsprechung in Anwendung des ZUG herangezogen werden kann, zumal Wortlaut und Begrifflichkeit zur Wohnsitzbegründung im ZUG und SHG weitgehend deckungsgleich sind (Art. 4 ZUG bzw. § 34 SHG). Ein Unterstützungswohnsitz besteht, wenn nicht nur ein Aufenthalt gegeben ist.

5.3 Mit dem zweiten Wegzug nach Land X hatte die Unterstützte ihren bisherigen Wohnsitz in B endgültig verlassen. Mit der Flucht aus Land X wurde auch dieser Wohnsitz – soweit aus den Akten ersichtlich ohne eine Rückkehrabsicht – verlassen. Obwohl sie sich zwei Mal nach Land X begab, ist aufgrund des Sachverhalts, wonach sie sich nun seit August 2016 bereits in der Schweiz aufhält, davon auszugehen, dass im Zeitpunkt der zweiten Rückkehr in die Schweiz ein erneuter Wechsel nach Land X eher unwahrscheinlich schien, umso mehr, als sich herausgestellt hatte, dass ihr Freund bereits verheiratet war und zwei Kinder hatte. Der besonderen Situation wie auch der in den Akten teils angesprochenen, aber nicht vollends klaren Suchtproblematik ist im Folgenden Rechnung zu tragen.

5.4 Erster Aufenthalt im Spital G

Der erste Aufenthalt der Unterstützten im Spital G nach ihrer Rückkehr in die Schweiz ist als Aufenthalt zu qualifizieren, da der Aufenthalt in einem Spital nach § 35 SHG keinen Wohnsitz zu begründen vermag. Die Wahl fiel, soweit sich das dem Sachverhalt entnehmen lässt, wohl deshalb auf dieses Spital, weil es sich in örtlicher Nähe zum Wohnort ihrer Schwester befindet.

5.5 Aufenthalt bei der Schwester in Zürich (8. August bis 25. September 2016)

5.5.1 Nach ihrer Entlassung aus dem Spital G bis zur Geburt ihrer zweiten Tochter wohnte die Unterstützte bei ihrer Schwester in Zürich. Dem Sachverhalt ist soweit zu entnehmen, dass es sich um eine Abrede gehandelt haben soll, wonach die Unterstützte für diese bestimmte Zeitspanne dort wohnen darf. Wird die Person jedoch nicht bloss zum Zweck des Unterschlupfs aufgenommen, sondern wird ihr z. B. ein eigenes Zimmer zur Verfügung gestellt und legt auch sonst die äusserlich erkennbare Lebensgestaltung nichts Gegenteiliges nahe, kann ein Unterstützungswohnsitz begründet werden. Dies auch dann, wenn kein Mietzins bezahlt wird. Gerade wenn Verwandte ein in Not geratenes Familienmitglied bei sich aufnehmen, kann in der Regel davon ausgegangen werden, dass es auf Dauer oder zumindest solange bei seiner Familie wohnen kann, bis es eine eigene Wohnung gefunden hat. In solchen Fällen kann ein Unterstützungswohnsitz begründet werden (Sozialhilfe Behördenhandbuch, Kap. 3.2.01, E. 4.4, 18.3.2020).

5.5.2 Wie der Beschwerdegegner in der Verfügung vom 12. August 2019 ausführte, kann der Entscheid des EJPD (EJPD, 27. Februar 2007, U4-0660701) zur Einschätzung der vorliegenden Situation herangezogen werden. Die dort betroffene Ersatzpflicht des Heimatkantons, welche in Art. 15-17 ZUG geregelt wurde, wurde unterdessen zwar aufgehoben (AS 2015 319). Im Übrigen ist aber auf Folgendes aus diesem Entscheid – auch wenn es sich, wie die Beschwerdeführerin vorbringt, um keinen höchstrichterlichen handelt – zu verweisen: Die betroffene Person in diesem Entscheid befand sich in einer persönlichen Notlage, war im vierten Monat schwanger, konnte nicht auf die Unterstützung des Kindsvaters zählen und wurde dann im Haushalt von ihrer Gotte (Patin) aufgenommen. Das EJPD führte aus, dass unter diesen Umständen an die Begründung eines neuen Unterstützungswohnsitzes nicht allzu strenge Anforderungen gestellt werden dürften. Bestehen über eine allfällige erneute Dislozierung keine oder nur vage Vorstellungen, ist ebenfalls von einem Aufenthalt auf unbestimmte Zeit auszugehen, selbst wenn dieser aufgrund eines neuen Entschlusses schon nach kurzer Zeit wieder beendet wird (Ziff. 12.2).

5.5.3 Die Unterstützte nahm zunächst zumindest physisch Wohnsitz in der 3-Zimmer-Wohnung, die von der Schwester, deren Mann und deren zwei Kindern bewohnt wurde und rund 70 m² Wohnfläche umfasste. Ein neuer Entschluss lag vorliegend nicht vor. Über die erneute Dislozierung bestand jedoch noch keine Vorstellung. Wie der Beschwerdegegner ausführte, handelte es sich bei der behaupteten Abrede bis zur Geburt nicht um einen strikten Kündigungstermin. Genauso wenig war ja auch der Geburtstermin ein fixes Datum (und lag effektiv zeitlich nach dem errechneten Termin). Somit kann auch, ohne dass ein Mietzins geschuldet wäre, die Unterbringung bei Verwandten wohnsitzbegründend sein. Dafür darf es sich jedoch nicht lediglich um einen Unterschlupf handeln, wie ihn das Sozialhilfe-Behördenhandbuch beschreibt, wenn jemand zur Vermeidung von Obdachlosigkeit vorübergehend, d. h. von vornherein für eine kurze Zeit befristet, bei Verwandten oder Bekannten in einer anderen Gemeinde Unterschlupf nimmt, damit jedoch den bestehenden Unterstützungswohnsitz nicht beendet (Behördenhandbuch, Kap. 3.2.01, Ziff. 4.4, Version vom 18. März 2020; Ziff. 4.4. verweist zudem auf Ziff. 5.3, welche das Verlassen des Wohnsitzes zu einem Sonderzweck beschreibt, was bei der Unterstützten nicht der Fall war). Bei der Unterstützten lag kein bisheriger Unterstützungswohnsitz vor, und sie wurde von ihrer engsten Bezugsperson aufgenommen, sodass – wie es das Sozialhilfe-Behördenhandbuch beschreibt – ein Unterstützungswohnsitz begründet werden kann. Dass weder die Schwester und ihre Familie noch die Unterstützte die – allenfalls als beengt zu empfindende – Wohnsituation in der Wohnung der Schwester als Dauerlösung einer Wohnmöglichkeit der Unterstützten und dem Baby betrachteten, spricht jedoch nicht gegen eine Wohnsitzbegründung im Moment der physischen Wohnsitznahme mit der Absicht des weiteren Verbleibs, selbst wenn dieser noch ungewiss ist. Bei Personen ohne feste sozialen und ökonomischen Strukturen dürfen daran keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Wie auch bei der betroffenen Person im genannten Entscheid des EJPD (vgl. E. 5.5.2) ist hier davon auszugehen, dass auch die Unterstützte nicht wusste, wie es weitergehen sollte bzw. im Zeitpunkt des Einzugs in die Wohnung der Schwester der nächste Wohnort noch keineswegs bestimmt war. Somit ist davon auszugehen, dass es sich um einen Aufenthalt auf "unbestimmte Zeit" handelte. Der Beschwerdegegner führt hier an, es würde der allgemeinen Lebenserfahrung widersprechen, dass die Schwester die Unterstützte mitsamt dem Baby auf die Strasse gestellt hätte. Ob diese Annahme auf einer genügenden Grundlage beruht, kann offenbleiben und jedenfalls nicht entscheidrelevant für die Wohnsitzbegründung sein. Dem Sachverhalt nach handelte es sich bei der Schwester um die engste und momentan einzige Bezugsperson der Unterstützten, welche ihr in der Notsituation Hilfe leistete, was für eine Absicht der Unterstützten spricht, weiterhin in deren Nähe zu verweilen.

Ebenfalls ist ein Verweis auf die allgemeine Lebenserfahrung, wonach eine 3-Zimmer-Wohnung, welche bereits mit einem Vierpersonenhaushalt (Schwester, deren Mann und zwei Kinder) belegt ist, als zu klein bezeichnet wird, um nochmals eine erwachsene Person plus ein Baby zu beherbergen und überdies noch Besuch von der älteren Tochter der Unterstützten zu empfangen, zwar nachvollziehbar. Diese Tatsache spricht jedoch nicht gegen die Situation, welche sich vor der Geburt der zweiten Tochter zeigte und in welcher die Wohnung der Schwester eine Wohngelegenheit bot, welche die an das Wohnen gestellten Grundbedürfnisse erfüllte. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Wohnverhältnisse bei der Schwester den grundlegenden Anforderungen an das Wohnen nicht entsprachen, zumal davon auszugehen ist, dass sie der Unterstützten eine Schlafstätte boten sowie dass sie Bad und Küche mitbenutzen durfte.

5.5.4 Die von der Beschwerdeführerin aufgeführte eingeschränkte Selbstständigkeit und fehlende Rückzugsmöglichkeit der Unterstützten können nicht zur Wohnsitzlosigkeit führen. Das Kriterium der familiären Beziehungen ist hier ebenfalls zu gewichten. Zwar hatte die Unterstützte ihre Eltern in B und damit auch dort familiäre Beziehungen, doch ist aufgrund des Sachverhalts davon auszugehen, dass die Beziehung zur Schwester die gelebtere und intensivere war, weshalb auch auf diese abzustellen ist. Schliesslich begab sich die Unterstützte auch nach Zürich und zu ihrer Schwester und nicht zu ihren Eltern, wobei mindestens zu ihrem Vater seit der Rückkehr aus Land X ein gespanntes Verhältnis bestehen soll.

5.6 Vorliegend kann aus der polizeilichen Meldesituation keine Vermutung abgeleitet werden, auch wenn sich die Unterstützte beim Einzug bei ihrer Schwester nicht in Zürich polizeilich anmeldete. Da die Meldesituation nur ein einzelnes Indiz bei der Ermittlung des Unterstützungswohnsitzes ist, kann dieses nicht gegen eine Wohnsitznahme sprechen.

5.7 Die Zeitdauer, welche die Unterstützte bis zur Geburt der zweiten Tochter in der Wohnung der Schwester verbrachte, betrug rund eineinhalb Monate (8. August bis 25. September 2016). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung versteht im Bereich des zivilrechtlichen Wohnsitzes in Anwendung von Art. 23 ZGB unter "bestimmter Dauer" üblicherweise ein Jahr (BGE 143 II 233 E. 2.5.2), damit ein auch von vorneherein bloss vorübergehender Aufenthalt einen Wohnsitz zu begründen vermag. Wie bereits erwähnt, sind die Voraussetzungen zur Begründung eines Unterstützungswohnsitzes unter sozialhilferechtlichen Gesichtspunkten nicht derart eng auszulegen, ist doch auch eine Unterstützung am Unterstützungswohnsitz bei kürzerer Wohnsitznahme gegeben. Die Absicht, einen Ort später (aufgrund veränderter nicht mit Bestimmtheit vorauszusehender Umstände) wieder zu verlassen, schliesst zudem eine Wohnsitzbegründung nicht aus. Die Absicht dauernden Verweilens muss nur im Moment der Begründung eines Wohnsitzes bestanden haben. Dass die Unterstützte auch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich bezüglich der Unterstützung bei der Wohnungssuche ersuchte, sprach für ihre damalige Absicht, weiterhin in der Stadt Zürich zu bleiben. Selbst der Aufenthalt in einer Notwohnung würde einen Unterstützungswohnsitz begründen, auch wenn vorliegend kein Bezug einer solchen nötig war. Allein aus dem Umstand, dass eine unterstützungsbedürftige Person in der betroffenen Gemeinde keine eigene Wohnung gefunden hat und sich – auch wenn sich dies erst im Nachhinein ergibt – nur kurz in der Gemeinde aufhielt, wird die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes nicht ausgeschlossen (BGr, 5. Juli 2010, 8C_223/2010, E. 4.2). Denn der länger dauernde Aufenthalt in derselben Gemeinde ist nicht Voraussetzung, sondern lediglich ein Indiz unter anderem für die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes. Folglich konnte die Unterstützte in der – auch wenn befristeten – Zeitdauer von rund eineinhalb Monaten einen Unterstützungswohnsitz begründen.

5.8 Für die Ermittlung der subjektiven Absicht des dauernden Verbleibens sind alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse zu berücksichtigen. Weder an die Absicht noch an die Dauer des Verbleibens dürfen zu strenge Anforderungen gestellt werden. Bei unsteten Personen bildet bereits der länger andauernde Aufenthalt an einem Ort ein Indiz für die Wohnsitzbegründung. Das Fehlen gefestigter sozialer und ökonomischer Beziehungen ist insbesondere bei suchtkranken Personen typisch und kann für sich allein nicht ausschlaggebend sein. Andernfalls könnten solche Personen kaum je einen Unterstützungswohnsitz begründen (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.4). Dass eine Person auf Dauer keinen Unterstützungswohnsitz hat, ist nach der Konzeption des Zuständigkeitsgesetzes zwar grundsätzlich möglich, darf aber nicht leichthin angenommen werden (BGr, 2. Mai 2000, 2A.420/1999, E. 4b und 6a; 5. Juli 2010, 8C_223/2010). Dies würde nicht nur dem Sinn und Zweck der Fürsorgegesetzgebung, sondern auch den richtig verstandenen Interessen der bedürftigen Person und der betroffenen Gemeinwesen widersprechen. Es hätte zudem zur Folge, dass dem Heimatkanton eine zeitlich unbefristete Ersatzpflicht gegenüber dem Aufenthaltskanton obläge. Auch das liefe dem mit der Gesetzesrevision von 1990 angestrebten Ziel, im Fürsorgewesen zum Wohnsitzprinzip überzugehen, zuwider. Dieses Ziel gebot und rechtfertigte vielmehr, die Tatbestände der Ersatzpflicht des Heimatkantons (Art. 15 bis 17 ZUG: unterdessen jedoch aufgehoben, vgl. E. 5.5.2) einschränkend auszulegen (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.4). Die Rechtsprechung zum ZUG kann auch zur Auslegung des SHG herangezogen werden, da die Wohnsitzdefinition weitgehend gleich lautet und das SHG das zeitlich jüngere Gesetz darstellt. Wie die Vorinstanz ausführte, ist auch im Rahmen der Anwendung des SHG nicht ausser Acht zu lassen – zumal auch dieses so auszulegen ist –, dass es eine Ausnahmesituation darstellt, wenn eine Person auf Dauer keinen Wohnsitz hat. Im innerkantonalen Verhältnis, in welchem das kantonale Recht das zuständige Gemeinwesen bestimmt (vgl. BGr, 21. November 2017, 8C_285/2017, E. 8.2; 14. März 2014, 8C_701/2013, E. 3.2), stellt sich die Situation soweit gleich dar, als auch zur Wohnsitzdefinition, welche auch innerkantonal zur Bestimmung des Unterstützungswohnsitzes zu erfolgen hat, die Rechtsprechung zum ZUG herangezogen werden kann (vgl. auch Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 3.2.01, 18.3.2020).

5.9 Dass die Unterstützte für die Geburt ein Spital in Zürich wählte, ist wohl auf die örtliche Nähe zum Wohnort der Schwester zurückzuführen sowie auf die Tatsache, dass sie sich bereits einmal im Spital G aufgehalten hatte. Es ist fraglich, ob aus der Spitalwahl ein Indiz für die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes abgeleitet werden kann. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend machte, sind bei der Spitalwahl zur Geburt erfahrungsgemäss neben der Distanz zum Aufenthaltsort noch weitere Kriterien entscheidend. Eine Vielzahl der Gebärenden suchen sich die Geburtsklinik ausserhalb ihres Wohn- oder Aufenthaltsorts aus, zumal sich dies schon aufgrund der beschränkten Anzahl Spitäler und Geburtshäuser ergibt. Wie lange man nach einer Geburt hospitalisiert bleibt, ist einzelfallabhängig. Der Beschwerdegegner brachte vor, die Tage, welche die Unterstützte über die gewöhnliche Verweildauer nach einer Geburt im Spital verbracht habe, seien nicht auf das Fehlen einer Anschlusslösung, sondern vielmehr auf die bei ihr bestehende Suchtproblematik zurückzuführen gewesen. Der Grund für das länger als übliche Verweilen im Spital lässt sich nicht abschliessend aus den Akten ersehen, doch da der Aufenthalt im Spital G zur Geburt ohnehin keinen Wohnsitz begründen konnte, bestand während diesem Aufenthalt im Wochenbett weiterhin der Wohnsitz bei der Schwester in Zürich fort und die effektive Spitalaufenthaltsdauer ist nicht von Relevanz.

5.9.1 Der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz fordert zudem die erkennbare Absicht, an diesem Ort "dauerhaft", d. h. zumindest für längere Zeit zu bleiben. Diese Absicht war nach oben Gesagtem im besonderen Fall der Unterstützten als erkennbar zu bezeichnen. Soweit dies von aussen erkennbar war, kann vorliegend eine subjektive Absicht dauernden Verweilens der Unterstützten in der Stadt Zürich bejaht werden. Es ist folglich von einem Wohnort der Unterstützten in Zürich und nicht nur von einem blossen Aufenthalt auszugehen.

5.10 Aufenthalt in der Institution H in Zürich

5.10.1 Somit ist weiter zu prüfen, ob der Aufenthalt der Unterstützten in der Institution H weiterhin zur Wohnsitzbegründung in der Stadt Zürich beitrug oder ob es sich um einen Heimaufenthalt handelte, welcher keinen Wohnsitz begründet. Die Parteien gehen weitgehend darin überein, dass die Institution I als Heim im Sinn von § 35 SHG zu qualifizieren ist. Die Vorinstanz wies jedoch darauf hin, dass eine urteilsfähige und volljährige Person aus freien Stücken, das heisst freiwillig und selbstbestimmt, mit der für Dritte erkennbaren Absicht dauernden Verbleibens in eine Anstalt eintreten und dort Wohnsitz begründen könnte. Sie stellte sich auf den Standpunkt, ein begleitetes Wohnen stelle im Allgemeinen kein Heim dar, in welchem ein Aufenthalt nicht wohnsitzbegründend wäre. Die Unterstützte habe sich als urteilsfähige, volljährige Person freiwillig und selbstbestimmt dorthin begeben, wenn auch ein gewisser Zwang der Umstände vorgelegen haben werde.

Abzuwägen sind der Grad der Fremdbestimmung der Wohnform und die Auflagen, Regeln etc., welche bei solch einer Wohnform zwingende Bedingung sind. Nach dem Gesetzeswort-laut, der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck ist der Begriff "Heim" in einem weiten Sinn zu verstehen. Unter einem Heim ist nach der Rechtsprechung und Literatur ein organisierter, von einer oder mehreren Personen geleiteter und von Angestellten besorgter kollektiver Haushalt zu verstehen, der bezweckt, fremden Personen gegen Entgelt und ausnahmsweise unentgeltlich Unterkunft, Verpflegung und gewisse weitere Dienstleistungen zu gewähren. Als Beurteilungskriterium kommen also die Art und das Mass der angebotenen Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren Fremdbestimmung sowie der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person infrage (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.2.1; Thomet, N. 111).

5.10.2 Zu berücksichtigen ist überdies, ob die Person die Anstalt und den Aufenthaltsort frei wählt. Sofern bei einem unter solchen Begleitumständen erfolgenden Anstaltseintritt der Lebensmittelpunkt in die Anstalt verlegt wird, wird am Anstaltsort ein neuer Wohnsitz begründet. Als freiwillig und selbstbestimmt hat der Anstaltseintritt auch dann zu gelten, wenn er vom "Zwang der Umstände" (etwa Angewiesenheit auf Betreuung, finanzielle Gründe) diktiert wird (VGr, 4. Oktober 2012, VB.2012.00498, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen; wobei dieser Fall die Wohnsitznahme nach dem alten Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 betraf).

Eine gewisse Freiwilligkeit ist in diesem Fall nicht abzustreiten. Selbst wenn aber aufgrund der Umstände der Unterstützten ein selbstständiges Wohnen mit ihren beiden Töchtern im Zeitpunkt nach der Geburt der zweiten Tochter nicht möglich gewesen wäre, hätte in diesem Fall der Wohnsitz in der Stadt Zürich weiterbestanden.

 

5.11 Nach dem Gesagten sprechen die Indizien unter Berücksichtigung des vorliegenden Spezialfalls (tiefe Anforderungen), aufgrund des physischen Verbleibs und der Absicht für eine Wohnsitzbegründung in der Stadt Zürich. Die Vorinstanz kam zu ebendiesem Schluss, ohne dass sie sich primär auf den zivilrechtlichen Wohnsitz gemäss Art. 23 ZGB stützte, sondern § 32 SHG unter Berücksichtigung der sozialhilferechtlichen Situation auslegte. Der Vorinstanz ist insofern keine falsche Rechtsanwendung vorzuwerfen und das Resultat hält der vorliegenden Prüfung stand. Eine Kostenersatzpflicht des Kantons nach § 44 SHG ist zu verneinen.

5.12 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.

6.  

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--           Zustellkosten,
Fr. 7'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …