Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00112

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 14. Mai 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

 

Gesundheitsdirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Informationszugang,

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit Eingabe vom 25. September 2018 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Einsichtnahme in Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) des Jahres 2017 inklusive Beilagen. Die Gesundheitsdirektion leitete das Gesuch an die GDK weiter, da die Gesundheitsdirektion nicht Herrin dieser Unterlagen sei. Mit E-Mail vom 1. November 2018 lehnte die GDK die Einsichtnahme in die genannten Dokumente ab. Am 16. November 2018 gelangte A abermals an die Gesundheitsdirektion und erneuerte sein Informationszugangsgesuch. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch ab.

II.  

Am 22. Januar 2019 rekurrierte A dagegen beim Regierungsrat. Dieser beschloss am 15. Januar 2020, dass der Rekurs abgewiesen werde, soweit darauf eingetreten werde (Dispositiv-Ziff. I), und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'742.- (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

Dagegen erhob A am 21. Februar 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben und es sei ihm Einsicht in die Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 inklusive Beilagen zu gewähren. Eventualiter sei der Regierungsratsbeschluss aufzuheben, und es sei die "gegebene Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz für die Behandlung des Informationszugangsgesuchs des Beschwerdeführers festzustellen" und "die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen". Ausserdem seien dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren, das Beschwerdeverfahren und die Zugangsgewährung keine Kosten aufzuerlegen. Im Sinne eines "prozessuale[n] Begehren[s]" sei die Vorinstanz zu verpflichten, die genannten Einladungen und Traktandenlisten inklusive Beilagen dem Verwaltungsgericht für die Dauer des Verfahrens vollständig vorzulegen. Namens des Regierungsrats schloss die Staatskanzlei mit Vernehmlassung vom 5. März 2020 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion verzichtete am 9. März 2020 auf eine Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion betreffend ein Informationszugangsgesuch nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG, LS 170.4) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, S. 1283 ff., 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

2.2 Der Beschwerdeführer richtet sich nicht gegen die vorinstanzlichen Erwägungen, wonach die GDK kein öffentliches Organ im Sinn des IDG sei und Letzteres deshalb keine Anwendung auf die GDK finde (zum Begriff des öffentlichen Organs ausführlich Beat Rudin, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Kommentar IDG], Zürich 2012, § 3 N. 2 ff.). Der Beschwerdeführer rügt jedoch, die Vorinstanz sei fälschlicherweise davon ausgegangen, dass die Beschwerdegegnerin nicht "Herrin der ersuchten Unterlagen" und deshalb gemäss § 9 Abs. 2 der Verordnung über die Information und den Datenschutz (IDV, LS 170.41) zur Behandlung des Gesuchs nicht zuständig sei.

2.3 Nach § 9 Abs. 1 IDV behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Informationen eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung soll grundsätzlich diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich sein, die selbst "Informationsherrin" ist (Begründung des Regierungsrats zur IDV, Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai 2008, ABl 2008, S. 916 ff., 928 [Begründung IDV]). Die dem IDG unterstellten öffentlichen Organe sollen selbstständig, d. h. jedes für sich, die Informationen, die sich bei ihm befinden, verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend und sachlich info-mieren können (Staatskanzlei, Leitfaden für den Informationszugang, Stand Oktober 2015, S. 7 [verfügbar unter https://www.zh.ch/content/dam/Portal/internet/recht/idg/idg_dok/Leitfaden_2015.def.pdf]).

2.3.1 Es ist unbestritten, dass die Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 und die zugehörigen Beilagen nicht von der Beschwerdegegnerin, sondern von der GDK, namentlich deren Generalsekretariat, erstellt wurden (vgl. nur Art. 18 Abs. 2 der Statuten der GDK [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/ public/gdk/STATUTS-2019_04_11_dfdef.pdf]). Es gilt jedoch zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin als "Hauptadressatin" dieser Informationen zu qualifizieren ist. Die Vorinstanz führte diesbezüglich lediglich aus, dass die nachgesuchten Dokumente "sämtlichen elf Vorstandsmitgliedern [der GDK] zugestellt worden" seien und die Beschwerdegegnerin deshalb nicht Hauptadressatin der Unterlagen sei.

2.3.2 Der frühere Zürcher Regierungsrat und Gesundheitsdirektor hat die vom Beschwerdeführer verlangten Informationen in seiner damaligen Funktion als Präsident und Vorstandsmitglied der GDK zugestellt erhalten, was auch die Vorinstanz nicht in Abrede stellt (Jahresbericht 2017 GDK, S. 2 und S. 13 [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/Jahresbericht_2017_d.pdf]). Es gilt mithin zu klären, ob der Umstand, dass die Dokumente gleichzeitig an die weiteren Vorstandsmitglieder der GDK zugestellt worden waren, eine Qualifikation der Beschwerdegegnerin als Hauptadressatin ausschliesst. In den Materialien zu § 9 Abs. 2 IDV wird festgehalten, dass diejenige Stelle als Informationsherrin gilt, welche "Erstempfängerin" von interessierenden Informationen sei (Begründung IDV, S. 929). Dass die Anzahl der Adressaten bei der Qualifikation als Hauptadressatin im Sinn der Verordnungsbestimmung zu berücksichtigen wäre, findet darin dagegen keine Stütze. Wie der Beschwerdeführer ausserdem zu Recht ausführt, gab es im Kanton Zürich neben dem Vorsteher der Gesundheitsdirektion keinen weiteren Empfänger der interessierenden Informationen. Diese befanden und befinden sich bei der Beschwerdegegnerin; dass die Informationen auch in zehn weiteren Kantonen bzw. bei den dortigen Gesundheitsdirektionen vorhanden sind, ändert daran nichts (vgl. Biaggini, Art. 17 N. 10; Isabelle Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen – Neuere Entwicklungen, ZBl 104/2003, S. 281 ff., 292). Dieser Gedanke findet auch in § 9 Abs. 3 IDV seinen Ausdruck, wo das Vorgehen geregelt wird, wenn mehrere öffentliche Organe als gleich­-berechtigte "Informationsherren" von einem Gesuch betroffen sind (vgl. Begründung IDV, S. 929). Eine Mehrzahl von Empfängern bzw. Adressaten an sich vermag somit die Qualifikation als Hauptadressatin im Sinn von § 9 Abs. 2 IDV nicht auszuschliessen. Die Beschwerdegegnerin ist demnach als eine der Hauptadressatinnen der nachgesuchten Informationen zu qualifizieren.

2.3.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zu Unrecht verneint. Die für die Interessenabwägung nach § 23 Abs. 1 IDG notwendigen Sachverhaltselemente wurden sodann von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin nicht bzw. nicht hinreichend abgeklärt. Entsprechende Abklärungen erweisen sich vorliegend jedoch als erforderlich, denn eine Verweigerung des Informationszugangs kommt insbesondere in Betracht, wenn die Bekanntgabe bestimmter Informationen den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs oder die Beziehungen zu einem anderen Kanton beeinträchtigt (§ 23 Abs. 2 lit. b und d IDG; vgl. dazu Baeriswyl, § 23 N. 16 f. und 19 f.). Da der Interessenkatalog in § 23 Abs. 2 IDG nicht abschliessend ist, kommen daneben weitere öffentliche Interessen in Betracht, die einer Zugangsgewährung entgegenstehen könnten (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104, E. 3.5 Abs. 1; Biaggini, Art. 17 N. 23 und Fn. 48). Es rechtfertigt sich deshalb, die Sache zur Vornahme der erforderlichen Sachverhaltsabklärungen, zur Anhörung von möglicherweise betroffenen Dritten (vgl. § 26 Abs. 1 IDG) und zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (zur Zulässigkeit einer solchen Sprungrückweisung Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4 mit Hinweisen).

Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verweigerung der Einsichtnahme durch die GDK die Beschwerdegegnerin nicht davon entbindet, das Zugangsgesuch gemäss den Vorgaben des Gesetzes über die Information und den Datenschutz und der zugehörigen Verordnung zu prüfen. Denn durch sein Gesuch hat der Beschwerdeführer nicht primär versucht, die Einsichtnahme in Unterlagen der GDK "auf dem Umweg über einen einzelnen Kanton" zu erzwingen, sondern ein ihm zustehendes verfassungsmässiges Recht geltend gemacht (vorn, E. 2.1).

3.  

Bei diesem Verfahrensausgang erweist sich die Einreichung der vom Beschwerdeführer verlangten Informationen an das Verwaltungsgericht für nicht notwendig. Der diesbezügliche prozessuale Antrag ist abzuweisen.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 sind aufzuheben; die Sache ist im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

5.  

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 ist entsprechend abzuändern.

Damit ist dem Antrag des Beschwerdeführers, ihm "seien für das vorinstanzliche Verfahren [und] für das Beschwerdeverfahren (…) keine Kosten aufzuerlegen", entsprochen. Ein Begehren um Zusprechung einer Parteientschädigung wurde nicht gestellt, weshalb keine solche ausgerichtet werden kann (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 16 mit Hinweisen).

6.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 werden aufgehoben. Die Sache wird zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

       In Abänderung der Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 werden die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 1'570.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an …