Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00216

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 28. Mai 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Christoph Raess.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat Dübendorf, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Stimmrechtsbeschwerde,

 

 

 

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss Nr. 19–386 vom 24. Oktober 2019 stimmte der Stadtrat Dübendorf dem Projekt "Tempo-30-Zone Stägenbuck" zu und bewilligte den Kredit für die einmaligen Ausgaben von Fr. 32'000.-. Mit Beschluss Nr. 19–387 ebenfalls vom 24. Oktober 2019 stimmte der Stadtrat Dübendorf dem Projekt "Tempo 30 Stadtzentrum" zu und bewilligte einen Kredit von insgesamt Fr. 165'000.-, bestehend aus einmaligen Ausgaben von Fr. 63'000.- und Fr. 102'000.- für zusätzliche bauliche Massnahmen.

II.  

Gegen die beiden Beschlüsse vom 24. Oktober 2019 erhob A am 4. November 2019 Rekurs an den Bezirksrat Uster. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 27. März 2020 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 2. April 2020 an das Verwaltungsgericht beantragte A, der Beschluss des Bezirksrats Uster vom 27. März 2020 sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben und er verlangte zudem:

 "1. Ich beantrage mittels dieser Beschwerde, für beide Projekte die aufschiebende Wirkung zu genehmigen, da die Bautätigkeiten nicht ohne grosse Kostenfolgen reversibel wären.

2. Ich beantrage, die beiden Projekte zu stoppen, da mich der Stadtrat als Stimm­berechtigten aussen vorlässt.

3. Ich beantrage, dass dem Stadtrat von Dübendorf, ab Entscheid des Verwaltungsgerichts, jegliche Einrichtung/Einführung von 30-er Zonen untersagt wird, bis die Rechtslage geklärt ist, respektive die zuständigen Organe die notwendigen Beschlüsse gefasst haben."

Der Bezirksrat Uster verzichtete am 8. April 2020 ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 14. April 2020 beantragte der Stadtrat Dübendorf, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolgen abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [LS 175.2, VRG]).

1.2 Mit den beiden Beschlüssen des Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 wurden nur die Projekte "Tempo-30-Zone Stägenbuck" und "Tempo 30 Stadtzentrum" sowie die entsprechenden Kredite bewilligt, weshalb im Rekurs- und Beschwerdeverfahren nicht über zukünftige Festsetzungen von Tempo-30-Zonen geurteilt werden kann. Soweit der Beschwerdeführer beantragt, dem Beschwerdegegner sei ab Entscheid des Verwaltungsgerichts bis zur Klärung der Rechtslage "jegliche Einrichtung/Einführung von 30-er Zonen" zu untersagen, ist deshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 45; VGr, 6. September 2018, VB.2017.00193, E. 1.3.1).

1.3 Mit Stimmrechtsbeschwerde können nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und Wahlrechts gerügt werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 64 [mit Hinweis], auch zum Folgenden). Nicht dazu gehören Vorschriften betreffend die Organisation und das Verfahren anderer staatlicher Organe als des Volks, wie zum Beispiel eines Gemeindeparlaments.

Die Rüge des Beschwerdeführers, die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 würden dem Verhältnismässigkeitsprinzip widersprechen, ist damit unzulässig. Dasselbe gilt für die Rüge des Beschwerdeführers, die beiden Beschlüsse vom 24. Oktober 2019 würden der Motion Theo Johner "Tempo 30 auf Quartiererschliessungsstrassen" widersprechen, da mit dieser unter anderem eine Volksabstimmung über die Errichtung von zukünftigen Tempo-30-Zonen verlangt worden sei, was auch der Beschwerdegegner anerkannt habe. Mit dieser Rüge wird die Verletzung einer Vorschrift betreffend das parlamentarische Verfahren des Dübendorfer Gemeinderats gerügt. Ob und wie die entsprechende Motion für den Beschwerdegegner Bindungswirkungen entfaltete, kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden (vgl. § 34 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1]; Art. 31 der Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf vom 5. Juni 2005 [GO, GS 100.1]; Art. 46 f. der Geschäftsordnung des Gemeinderats [der Stadt Dübendorf] vom 5. März 2018 [GS 101.1]).

1.4 Da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Der Beschwerde kommt von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu, es sei denn, es wurde aus besonderen Gründen eine gegenteilige Anordnung getroffen (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG). Weil vorliegend keine solche erfolgte, war das diesbezüglich gestellte Gesuch des Beschwerdeführers von vornherein gegenstandslos.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die beiden Beschlüsse würden den Willen der Dübendorfer Stimmberechtigten missachten, da diese bereits in den Jahren 2004 und 2014 die Einführung von Tempo-30-Zonen abgelehnt hätten.

3.2 Eine Behörde kann nach Ablehnung einer Finanzvorlage in einer Volksabstimmung ein neues, in finanzieller Hinsicht reduziertes Projekt ausarbeiten und der nach dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz unterbreiten (BGE 112 Ia 47 E. 4.a, auch zum Folgenden). Ein solches Vorgehen stellt grundsätzlich keinen Verstoss gegen den Volkswillen (und damit die Garantie der politischen Rechte) oder eine Umgehung des Finanzreferendums dar (vgl. Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 355). Eine durch das Volk abgelehnte Vorlage entfaltet keine rechtliche Wirkung für die Zukunft, insbesondere da es nicht möglich ist, die Gründe zu kennen, die die Mehrheit der Wählerinnen und Wähler veranlasst haben, die Vorlage abzulehnen (BGE 101 Ia 583 E. 4.a).

3.3 Die Stimmberechtigten von Dübendorf haben 2004 in einer Volksabstimmung einen Kredit von 1,2 Millionen Franken für die flächendeckende Einführung von Tempo 30 auf allen Quartierstrassen und 2013 die Volksinitiative "Tempo 50/30 für Dübendorf", welche auf verkehrsorientierten Strassen Tempo 50 und auf siedlungsorientierten Strassen in Wohnquartieren sowie in Aussenwachten und in der Nähe von Schulhäusern und Kindergärten Tempo 30 festschreiben wollte, abgelehnt (NZZ vom 27. Januar 2004, S. 50 [abrufbar unter https://www.nzz.ch/article9D9IY-1.206479]). Deshalb entschied sich der Beschwerdegegner dafür, in Zukunft die selektive Einführung von Tempo 30 bzw. den Bau verkehrsberuhigender Massnahmen in Gebieten mit erhöhtem Schutzbedürfnis oder zur Reduktion der Lärmbelastung zu prüfen, was zur Einführung von je einer Tempo-30-Zone im Birchlenquartier und in Hermikon führte. In Fortsetzung dieser Politik hat der Beschwerdegegner am 24. Oktober 2019 die Errichtung je einer Tempo-30-Zone im Stadtzentrum von Dübendorf und im Quartier Stägenbuck beschlossen.

3.4 Die ablehnenden Volksentscheide aus den Jahren 2004 und 2013 verbieten es dem Beschwerdegegner nicht, punktuell Tempo-30-Zonen zu errichten. Damit verstiess der Beschwerdegegner mit seinen Beschlüssen vom 24. Oktober 2019 nicht gegen den Willen der Dübendorfer Stimmberechtigten.

4.  

4.1 Dauernde Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen verfügt nach § 4 Abs. 2 Satz 1 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (LS 741.2) die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde; zuständig für diesen Antrag ist hier der Stadtrat (Art. 34 Abs. 1 Ziff. 1 GO). Davon zu unterscheiden ist die Frage, wer für die Kreditbewilligung zuständig ist, soweit – wie hier – mit einer entsprechenden Verkehrsanordnung auch noch bauliche Massnahmen verbunden sind.

Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner in diesem Zusammenhang vor, durch die etappierte Einführung von Tempo-30-Zonen ("Salamitaktik") würde die Zuständigkeit zur Krediterteilung vom Volk auf die Exekutive verschoben. Damit rügt er sinngemäss eine Umgehung des Finanzreferendums und eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie.

4.2 Aus dem Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) wird der Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitet. Im Bereich des Finanzreferendums folgt daraus, dass sich eine Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft (BGE 118 Ia 184 E. 3.b, auch zum Folgenden). Auf der anderen Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (zum Ganzen Andreas Auer, Staatsrecht der Kantone, Bern 2016, N 1156). Im Strassenbau wird eine ungeteilte Vorlage verlangt, wenn die einzelnen Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Gesamtanlage nicht fertiggestellt würde. Dagegen sind getrennte Vorlagen zuzulassen, wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlagen darstellen (BGE 112 Ia 221 E. 2.b.bb; BGE 105 Ia 80 E. 7.c). Im Rahmen dieser Kriterien entscheidet sich die Frage, ob eine einheitliche Vorlage bejaht werden kann, aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls (BGE 118 Ia 184 E. 3.b).

4.3 Mit der Einführung der beiden Tempo-30-Zonen "Stägebuck" und "Zentrum" wollte der Beschwerdegegner zur Verwirklichung der Ziele des Gesamtverkehrskonzepts beitragen. Mit dem Gesamtverkehrskonzept hatte sich der Beschwerdegegner das Ziel gesetzt, in Dübendorf die Nutzung des öffentlichen Verkehrs, des Velo- sowie des Fussgängerverkehrs zu fördern und die Bevölkerung nach Möglichkeit vor der weiteren Zunahme der negativen Einflüsse des Verkehrs zu schützen. Dafür sei unter anderem eine Reduktion respektive Fernhaltung des motorisierten Durchgangverkehrs auf den Gemeindestrassen und eine siedlungsverträgliche Abwicklung des Verkehrs anzustreben. Die Einführung von Tempo-30-Zonen als Mittel, um diese Ziele zu erreichen, wurde dabei nur am Rand und vor allem als Wunsch aus der Bevölkerung thematisiert. Aus den Beschlüssen des Beschwerdegegners ergibt sich denn auch, dass es sich (jedenfalls vorläufig) nur um eine punktuelle Einführung von Tempo-30-Zonen handelt.

Damit sind die streitgegenständlichen Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 nicht Teil eines Gesamtprojekts zur (flächendeckenden) Einführung von Tempo-30-Zonen, welches aufgrund der höheren Kreditsumme gegebenenfalls die Zustimmung des Gemeinderats bzw. der Stimmberechtigten verlangt hätte. Vielmehr beschloss der Beschwerdegegner am 24. Oktober 2019 zwei einzelne, voneinander unabhängige Massnahmen, mit welchen – neben vielen anderen – die Ziele des Gesamtverkehrsprojekts erreicht werden sollen.

Der Beschwerdegegner ist aufgrund der Ausgabenhöhe zur Bewilligung der Kredite für die baulichen Massnahmen im Zusammenhang mit der Einführung der beiden Tempo-30-Zonen berechtigt (vgl. Art. 5, 30 und 38 GO). Dieses Vorgehen verletzt nach dem Gesagten nicht den Anspruch des Beschwerdeführers auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe.

An diesem Schluss ändert schliesslich auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdegegner als Folge der Motion Theo Johner einen Kredit für die Erarbeitung eines flächendeckenden Tempo-30-Konzepts für die Stadt Dübendorf bewilligte und auf der Grundlage des daraus resultierenden Berichts vom 30. Oktober 2019 die Einführung weitere Tempo-30-Zonen verteilt über die nächsten sechs Jahre vorschlug. Dabei handelt es sich um neue politische Geschäfte, welche im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen sind.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

6.  

6.1 Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

6.2 Ausgangsgemäss ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen.

6.3 Der Beschwerdegegner ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in der Regel keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört. Zudem beschlagen die Streitsachen meist Rechtsgebiete, in denen das Gemeinwesen über Fachkenntnisse verfügt und somit gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweist (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen).

Folglich ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 1'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …