Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00405

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 7. Januar 2021

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

3.    C,

 

4.    D,

 

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Wahl- und Abstimmungsfreiheit,

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit einer als Stimmrechtsbeschwerde bezeichneten Eingabe wandten sich A und B sowie C und D am 4. November 2019 an den Regierungsrat. Sie bezogen sich auf ein Inserat im "Tages-Anzeiger" vom 2. November 2019, worin fünf Mitglieder des Regierungsrats mit Blick auf den zweiten Wahlgang für einen Ständeratssitz den Kandidaten Ruedi Noser empfahlen. A und B sowie C und D forderten den Regierungsrat auf, dieses Inserat zu kommentieren und den betreffenden Regierungsratsmitgliedern allenfalls eine Rüge zu erteilen. Sodann baten sie den Regierungsrat um die schriftliche Beantwortung mehrerer Fragen zu dieser Wahlunterstützung. Der Regierungsrat nahm mit Entscheid vom 13. November 2019 die Eingabe als Einsprache entgegen und trat nicht darauf ein, weil keine Handlung des Regierungsrats und damit kein Anfechtungsobjekt vorliege.

Am 17. November 2019 wurde Ruedi Noser im zweiten Wahlgang als Ständerat wiedergewählt.

II.  

A. Gemäss der Rechtsmittelbelehrung im Entscheid des Regierungsrats wandten sich die A und B sowie C und D mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Behandlung zu überweisen, eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen, subeventualiter sei die Wahl aufzuheben. Mit Urteil vom 10. Juni 2020 (1C_662/2019) hiess das Bundesgericht die Beschwerde teilweise gut; "die Sache [wurde] zur weiteren Behandlung und Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen". Es begründete dies damit, dass der Regierungsrat zwar zu Recht nicht auf die Eingabe eingetreten sei, diese aber an das Verwaltungsgericht hätte weiterleiten müssen.

B. Im Schriftenwechsel vor dem Verwaltungsgericht verwies die Staatskanzlei namens des Regierungsrats auf ihre Stellungnahme im Verfahren vor dem Bundesgericht, worin sie beantragt hatte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A und B sowie C und D beantragten in ihrer Stellungnahme, es sei – "ohne Kosten- und unter Entschädigungsfolgen zzgl. MwSt. zulasten der Staatskasse" – die "Erneuerungswahl eines zürcherischen Mitglieds des Ständerats für die Amtsdauer 2019–2023, 2. Wahlgang, vom 17. November 2019" aufzuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass ihre politischen Rechte verletzt worden seien. Der Regierungsrat liess sich hierauf nicht mehr vernehmen.

Das Verwaltungsgericht ergänzte die Akten um die Beschwerdeschrift und die Replik an das Bundesgericht, die es vom Rechtsvertreter von A, B, C sowie D beizog.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Bundesgericht trat in seinem Urteil vom 10. Juni 2020 anscheinend wegen der Rüge der Verletzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats ein. Es hiess sie insoweit gut, als der Regierungsrat die Sache zu Unrecht nicht an das Verwaltungsgericht weitergeleitet habe; die Sache wurde "zur weiteren Behandlung und Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen" (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.4, E  3 und Dispositiv-Ziff. 1). Es liegt demnach keine Überweisung gemäss Art. 30 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) vor, bei der das Verwaltungsgericht seine eigene Zuständigkeit prüfen müsste (Markus Boog, Basler Kommentar, 2018, Art. 30 BGG N. 7). Ebenso wenig hat das Bundesgericht allerdings die Sache im Sinn von Art. 107 Abs. 2 BGG an das Verwaltungsgericht als Vorinstanz zurückgewiesen, da dieses bisher mit dem Verfahren nicht befasst war. Vielmehr muss es sich um eine teilweise Rückweisung an den Regierungsrat zur Weiterleitung an das Verwaltungsgericht handeln, wobei das Bundesgericht die angeordnete Weiterleitung selber vollzog.

Ob ein solches Urteil das Verwaltungsgericht bezüglich der Feststellungen zu dessen sachlicher und funktioneller Zuständigkeit bindet, erscheint zumindest fraglich. Das Verwaltungsgericht fühlt sich hier jedoch insofern an die bundesgerichtlichen Erwägungen gebunden, als es dem Regierungsrat keine Anweisungen geben kann, welche dem Urteil des Bundesgerichts widersprechen.

1.2 Das Bundesgericht begründete seinen Entscheid damit, dass ein Realakt nicht des Gesamtregierungsrats, sondern der fünf beteiligten Regierungsräte als Privatpersonen oder in ihrer amtlichen Eigenschaft vorliege. In beiden Fällen erfordere das Bundesrecht zwingend die Möglichkeit der Überprüfung der geltend gemachten Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch eine (kantonale) richterliche Behörde. Im Kanton Zürich könne es sich dabei nur um das Verwaltungsgericht handeln. Daraus folge, dass der Regierungsrat zwar zu Recht nicht auf die Einsprache eingetreten sei, die Sache jedoch an das Verwaltungsgericht hätte weiterleiten müssen. Angesichts dieser Begründung ist zunächst der Rechtsweg gemäss zürcherischem kantonalem Recht darzustellen, wenn geltend gemacht wird, Regierungsratsmitglieder hätten unzulässigerweise in die Ständeratswahl – oder andere kantonale Wahlen und Abstimmungen – eingegriffen.

1.2.1 Gemäss § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) richtet sich der Schutz der politischen Rechte des kantonalen und kommunalen Rechts nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2). Nach § 19 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 19b und § 41 Abs. 1 VRG kann gegen Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder Volksabstimmungen betreffen, Rekurs an die jeweilige Rekursinstanz und hernach Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden.

§ 10d Abs. 1–2 VRG regelt die Anfechtung von Realakten des Regierungsrats in Stimmrechtssachen. Gemäss dieser Bestimmung kann gegen erstinstanzliche Handlungen des Regierungsrats, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen und Volksabstimmungen betreffen, beim Regierungsrat Einsprache erhoben werden, wobei bei Handlungen im Zusammenhang mit der Erneuerungswahl der Ständeratsmitglieder eine verkürzte Einsprachefrist gilt.

1.2.2 Mit den "erstinstanzlichen Handlungen" bzw. Realakten des Regierungsrats, gegen die sich die Einsprache nach § 10d VRG richtet, sind jedenfalls Akte des Gesamtregierungsrats als Behörde gemeint. Daraus kann allerdings noch nicht geschlossen werden, dass gegen Realakte einzelner Regierungsratsmitglieder oder Handlungen Privater kein Rechtsmittel an den Regierungsrat als erste Instanz vorgesehen ist und direkt Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden kann (so aber anscheinend BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.4).

1.2.3 Wird gerügt, dass Handlungen von Privatpersonen einen unzulässigen Eingriff in die Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) darstellen, gilt das Wahl- oder Abstimmungsergebnis als Anfechtungsobjekt (VGr, 11. November 2015, VB.2015.00612, E. 3.2, und 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 2.3.2 mit Hinweisen auf die Lehre; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 60). Anzufechten ist demnach die Publikation des Wahl- oder Abstimmungsergebnisses. Bei kantonalen Wahlen und Abstimmungen, also auch bei der Ständeratswahl, fungiert der Regierungsrat als wahlleitende Behörde, die das Ergebnis publiziert (§ 81 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 1 lit. a GPR). Diese Publikation stellt einen Realakt im Sinn von § 10d VRG dar, gegen welchen Einsprache erhoben werden kann. Zu Recht hat denn auch der Regierungsrat in der Rechtsmittelbelehrung (Dispositiv-Ziff. II) seines Beschlusses vom 20. November 2019 betreffend die Veröffentlichung der Ergebnisse des zweiten Ständeratswahlgangs auf die Einsprache verwiesen (Amtsblatt vom 22. November 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000157). Diese ist auch dann gegeben, wenn die Privatpersonen, denen unzulässige Beeinflussung des Wahlkampfs vorgeworfen wird, dem Regierungsrat angehören.

1.2.4 Wer noch vor der Wahl oder Abstimmung Massnahmen gegen eine unzulässige Einflussnahme Privater in einen kantonalen Wahl- oder Abstimmungskampf fordern will, hat dieses Ersuchen an den Regierungsrat zu richten, der als wahlleitende Behörde nach § 12 Abs. 2 GPR für die korrekte Durchführung der Wahl verantwortlich ist und bei Unregelmässigkeiten das Nötige anzuordnen hat. Dem Verwaltungsrechtspflegegesetz, auf das § 161 GPR bezüglich des Rechtsschutzes verweist, lässt sich keine andere Zuständigkeit entnehmen. Entsprechende Begehren sind materiell zu behandeln, sofern die formellen Voraussetzungen erfüllt sind. Zu diesen gehört nicht, dass als Anfechtungsobjekt ein Akt des Regierungsrats als Behörde vorliegen muss.

1.2.5 Gegen Handlungen in Stimmrechtssachen, die einer Direktion oder einer vom Regierungsrat geleiteten Kommission zuzurechnen sind, ist Rekurs nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG zu ergreifen, der nach § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1–2 VRG an den Regierungsrat zu richten ist. Dies gilt auch, wenn Regierungsratsmitglieder in ihrer Eigenschaft als Direktionsvorstand oder Kommissionsleitung gehandelt haben.

1.2.6 Zu prüfen bleibt, ob auch dann nach (bzw. analog zu) § 10d VRG vorzugehen ist, wenn einzelnen Regierungsratsmitgliedern vorgeworfen wird, sie hätten in ihrer Funktion als Mitglieder dieser Behörde unzulässigerweise eine kantonale Wahl oder Abstimmung beeinflusst. Der Wortlaut der Bestimmung schliesst dies nicht aus. Materialien und Literatur enthalten keine Äusserungen zu dieser Frage (vgl. die Weisung vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, S. 801 ff., 879 f. [im Folgenden: Weisung VRG-Anpassung]; Protokoll des Kantonsrats 2007–2011, S. 10239; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10d N. 2 ff., wobei immerhin den Ausführungen in § 10d N. 3 der Gedanke zugrunde zu liegen scheint, dass das Verwaltungsgericht in keinem Fall direkt über Realakte zu urteilen hat). Die (analoge) Anwendung von § 10d VRG ist zu bejahen: Sie drängt sich auf, weil in sämtlichen anderen denkbaren Fällen, in denen Eingriffe von Regierungsratsmitgliedern in den Wahlkampf beanstandet werden, ein Rechtsmittel an den Regierungsrat zur Verfügung steht, sei es die Einsprache, der Rekurs oder ein Begehren auf Tätigwerden nach § 12 Abs. 2 GPR. Es ist zweckmässig, dass der Regierungsrat in jedem Fall gegen Handlungen seiner Mitglieder angerufen werden kann, seien sie dem Gesamtregierungsrat oder einzelnen Mitgliedern in deren Funktion als Mitglieder des Gremiums, einer Direktion oder einer von ihnen geleiteten Kommission oder aber in deren Eigenschaft als Privatpersonen zuzuordnen. Andernfalls hinge die Zuständigkeit von der Beantwortung der (unter Umständen schwierigen) materiellen Rechtsfrage ab, in welcher Funktion die Regierungsratsmitglieder gehandelt haben. Die zu erwartenden Unsicherheiten bezüglich der Zuständigkeit dürften dann oft zu ungebührlich langen Verfahrensdauern führen.

1.2.7 Im vorliegenden Fall wandten sich die Beschwerdeführenden fast zwei Wochen vor dem Wahltermin an den Regierungsrat, wobei ihre Ersuchen unter anderem auf eine Rüge an die Adresse der involvierten Regierungsratsmitglieder und auf allfällige weitere Massnahmen abzielten. Nach den obigen Erwägungen war der Regierungsrat ungeachtet der Qualifikation des gerügten Akts auf jeden Fall zuständig: Zum einen war er als wahlleitende Behörde angerufen worden; zum andern deckte seine Zuständigkeit als Einsprache- oder Rekursinstanz alle infrage kommenden Fälle ab. Er war daher gehalten, die Eingabe materiell zu behandeln.

1.3 Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs 1 in Verbindung mit § 10d Abs. 3, § 19 Abs. 1 lit. c und § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1–2 VRG zulässig gegen Rekursentscheide, mit denen über Handlungen der Regierungsratsmitglieder in Stimmrechtssachen entschieden wurde, die diesen in ihrer Funktion als Direktionsvorstehende oder Kommissionsleitung zuzurechnen sind. Ausgeschlossen ist sie dagegen nach § 44 Abs. 1 lit. a VRG gegen erstinstanzliche Anordnungen und Einspracheentscheide des Regierungsrats in Stimmrechtssachen. Zu prüfen ist, inwieweit diese Bestimmung mit dem Bundesrecht vereinbar ist.

1.3.1 Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV verschafft jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine gerichtliche Behörde, wobei Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen können. Nach Art. 88 Abs. 2 BGG sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen, ein Rechtsmittel an ein Gericht vor (Satz 1; zum von der Praxis herausgearbeiteten Erfordernis des Gerichts: Gerold Steinmann/Adrian Mattle, Basler Kommentar, 2018, Art. 88 BGG N. 15 mit Hinweisen). Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (Satz 2). Dem Parlament bzw. der Regierung zugerechnet werden auch Akte, die formell von einem für die jeweilige Behörde handelnden, nicht eigenständigen Organ ausgehen (wie etwa dem Büro des [Schaffhauser] Kantonsrats; vgl. BGr, 12. März 2019, 1C_247/2018, E. 2.2). Rechtsmittelentscheide dieser beiden Behörden fallen dagegen nicht unter Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, wenn das betreffende Rechtsmittel devolutiv ist und sich gegen erstinstanzliche Entscheide untergeordneter Behörden richtet; nur Einsprache- und Wiedererwägungsentscheide dürfen also vom gerichtlichen Rechtsschutz ausgenommen werden (BGE 143 I 426 E. 3; Steinmann/Mattle, Art. 88 BGG N. 13a).

1.3.2 Mit Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG sollte darauf Rücksicht genommen werden, dass die meisten Kantone Beschwerden auf kantonaler Ebene gegen Akte des Parlaments und der Regierung ausschlossen. Weil diesen Akten ein überwiegend politischer Charakter zugeschrieben wurde, sah der Bundesgesetzgeber keinen Anlass, die Kantone zu einer Änderung ihrer politischen Systeme zu veranlassen (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 ff., 4327). Aus dem Zweck dieser Regelung ergibt sich, dass sie nur für Akte gilt, die vom Parlament oder der Regierung selber ausgehen, was die seitherige Praxis denn auch festgehalten hat.

1.3.3 Ein Entscheid, in dem Handlungen bzw. Realakte einzelner Regierungsratsmitglieder auf ihre Zulässigkeit geprüft werden, beruht nicht auf einem Akt der Regierung als solcher. Mit dem Bundesgericht ist daher zu bejahen, dass gegen derartige Handlungen ein Rechtsmittel an ein kantonales Gericht gegeben sein muss, bei dem es sich im Kanton Zürich nur um die Beschwerde an das Verwaltungsgericht handeln kann (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.2 und 2.3.5). Wie bereits erwähnt, sieht die zürcherische gesetzliche Regelung vor, dass das Verwaltungsgericht in zweiter Instanz gegen Realakte der Regierungsmitglieder in deren Funktion als Direktionsvorstehende oder Kommissionsleitung angerufen werden kann (E. 1.3). Was das private Handeln im Wahl- und Abstimmungskampf – eingeschlossen dasjenige von Amtspersonen – betrifft, bestehen generell keine Gründe, es von der gerichtlichen Beurteilung auszuschliessen. Fraglich kann daher allein noch sein, ob die Beschwerde auch gegen Entscheide über Realakte einzelner Regierungsratsmitglieder in deren Funktion als Angehörige dieses Gremiums gegeben ist. Mit der Öffnung der Beschwerde für diese Fälle wird der Rechtsweg vereinheitlicht und die Gefahr erheblich verringert, dass sich aus unklaren Zuständigkeitsabgrenzungen Verfahrensverzögerungen ergeben. Zudem ging es auch dem Zürcher Gesetzgeber nur darum, erstinstanzliche Akte des Kantons- und des Regierungsrats von der Beschwerde auszuschliessen; den hier zu behandelnden Spezialfall bezog er nicht in seine Überlegungen ein (vgl. Weisung VRG-Anpassung, ABl 2009, S. 878 ff.). Der insofern zu weite Wortlaut von § 44 Abs. 1 lit. a VRG steht der Behandlung der Sache durch das Verwaltungsgericht somit nicht entgegen.

1.3.4 Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist demnach zu bejahen.

1.4 Zusammenfassend ist somit Folgendes festzuhalten: Zur Beurteilung von Handlungen bzw. Realakten einzelner Regierungsratsmitglieder in kantonalen Wahlen und Abstimmungen ist in erster Instanz stets der Regierungsrat zuständig, sei es als Rekurs- oder als Einspracheinstanz bzw. als wahlleitende Behörde (§ 19 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1–2 VRG, § 10d VRG, § 12 Abs. 2 Satz 2 GPR). Entgegen dem zu engen Wortlaut von § 44 Abs. 1 lit. a VRG kann gegen seinen diesbezüglichen Entscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden (Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG e contrario).

1.5 Funktionell wäre aufgrund der Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts (E. 1.2) erstinstanzlich der Regierungsrat zur Behandlung der vorliegenden Sache zuständig. Allerdings wurde sein Nichteintretensentscheid im konkreten Fall vom Bundesgericht geschützt (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, Dispositiv-Ziff. 1 [vgl. auch E. 2.5]). Im Übrigen hat sich die Staatskanzlei namens des Regierungsrats sowohl gegenüber dem Bundesgericht als auch gegenüber dem Verwaltungsgericht zum materiellen Ergebnis geäussert, womit eine Rückweisung oder Weiterleitung an den Regierungsrat eine zwecklose Verfahrensverlängerung zur Folge hätte. Diese widerspräche auch dem Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden, die ihre materiellen Anträge vorbehaltlos an das Verwaltungsgericht richten. Aus diesen Gründen ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausnahmsweise angebracht.

1.6 Die Beschwerdeführenden sind als Stimmberechtigte bzw. politische Parteien zur Stimmrechtsbeschwerde berechtigt (§ 21a Abs. 1 und 2 VRG; BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 1.1).

1.7 Die Beschwerdeführenden hatten in ihrer Eingabe vom 4. November 2011 an den Regierungsrat Fragen gestellt und um verschiedene Massnahmen ersucht; dem Bundesgericht beantragten sie (subeventualiter) die Aufhebung der Wahl, dem Verwaltungsgericht beantragen sie die Aufhebung der Wahl, eventualiter die Feststellung, ihre politischen Rechte seien verletzt worden. Diese veränderten Anträge sind zulässig: Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis wird die gegen eine Vorbereitungshandlung gerichtete Beschwerde in Stimmrechtssachen so verstanden, dass sinngemäss auch der Antrag auf Aufhebung der Abstimmung selber gestellt wird, wenn der Urnengang während der Hängigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens durchgeführt wird (BGr, 29. Juli 2019, 1C_495/2017, E. 1.3 mit Hinweisen; BGE 105 Ia 149 E. 2; vgl. auch Griffel, § 27b N. 21; zum Ganzen: VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 6.1). Die vor der Wahl gestellten Anträge durften demnach entsprechend ergänzt werden.

1.8 Die Angelegenheit ist somit materiell zu prüfen.

2.  

2.1 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 143 I 211 E. 3.1). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung verfälscht werden, unter besonderen Voraussetzungen auch durch Interventionen Privater (vgl. etwa BGE 140 I 338 E. 5).

2.2 Die Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem Auftreten einzelner Behördenmitglieder im Vorfeld von Abstimmungen fällt im Einzelnen nicht immer leicht, da nicht leichthin von der amtlichen Stellung abstrahiert werden kann. Abzustellen ist darauf, welche Wirkung die Mitteilung auf die Adressaten bzw. die durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmberechtigten ausübt (BGr, 2. Dezember 2011, 1C_379/2011, E. 4.2; BGE 130 I 290 E. 3.3; VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 4.1; Griffel, § 27b N. 14).

2.3 Das beanstandete Inserat auf S. 21 des Tages-Anzeigers vom 2. November 2019 zeigt die damalige Regierungspräsidentin sowie vier weitere Mitglieder des Regierungsrats. Die Betreffenden werden mit ihren Namen, mit der amtlichen Funktion ("Regierungspräsidentin", "Regierungsrat" oder "Regierungsrätin") sowie – ausgenommen die Regierungspräsidentin – mit der Parteizugehörigkeit bezeichnet. Der Text lautet:

       "Ein bewährter Ständerat ist gewählt, jetzt braucht es auch Ruedi Noser.

       Eine starke Stimme für den Kanton Zürich: Ruedi Noser kennt die Zürcher Wirtschaft wie kein anderer. Er hat langjährige Erfahrung in Bundesbern, ist dort über die Parteigrenzen hinaus geachtet und hat die Interessen des Kantons Zürich hervorragend vertreten. Er hat gut mit dem Zürcher Regierungsrat zusammengearbeitet. Das soll so bleiben.

       Wählen Sie darum Ruedi Noser wieder in den Ständerat."

 

2.4 Das Bundesgericht schützte die Feststellung des Regierungsrats, wonach erkennbarerweise keine offizielle Verlautbarung des Regierungsrats vorliege. Dabei falle ins Gewicht, dass es sich um eine als solche bezeichnete Anzeige in einer Tageszeitung handle, die weder ein Logo noch einen Schriftzug des Kantons enthalte. Zudem bemerkten durchschnittliche Stimmberechtigte, dass nur fünf von sieben Regierungsratsmitgliedern gezeigt wurden (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.3.4 Abs. 2).

2.5 Das Inserat ist den fünf Regierungsratsmitgliedern in ihrer amtlichen Funktion und nicht in ihrer Eigenschaft als Private zuzurechnen, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.

2.5.1 Zunächst zeigt es ausschliesslich die fünf Regierungsratsmitglieder unter Nennung ihrer amtlichen Funktion. Diese wird dadurch unterstrichen, dass die Parteizugehörigkeit bei der Regierungspräsidentin nicht genannt wird, womit zusätzlich auf deren Leitungsfunktion im Kollegium angespielt wird. Zudem wird die gute Zusammenarbeit des Ständeratskandidaten mit dem Zürcher Regierungsrat hervorgehoben, von welcher die Beteiligten nur in ihrer amtlichen Funktion erfahren haben konnten. Das Bundesgericht hielt sinngemäss fest, dass diese Komponenten sogar als Hinweise auf einen Akt des Gesamtregierungsrats gelesen werden könnten (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.3.4 Abs. 1).

2.5.2 Umgekehrt spricht gegen die Annahme eines Auftretens in amtlicher Funktion, dass ein gemeinsames amtliches Handeln mehrerer Regierungsratsmitglieder ohne einen entsprechenden Beschluss der Gesamtbehörde nicht vorgesehen ist (vgl. Art. 60 ff. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101] sowie das Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Dies ist hier jedoch nicht massgeblich, weil das entsprechende Wissen bei den durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmberechtigten nicht vorausgesetzt werden kann. Zudem könnten sich die fünf Regierungsratsmitglieder in ihrer Funktion als Direktionsvorstehende versammelt haben.

2.6 Anders als bei Abstimmungen schliesst die Rechtsprechung für Wahlkämpfe behördliche Interventionen in den Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die Behörden haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen, es kommt ihnen keine Beratungsfunktion zu. Vorbehalten bleiben die Information bei ungewöhnlichen Konstellationen, die Richtigstellung irreführender Aussagen sowie Förderungsmassnahmen, sofern diese strikt neutral ausgestaltet sind (BGE 124 I 55 E. 2a, 118 Ia 259 E. 3; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 34 Rz. 22; Pierre Tschannen, Basler Kommentar, 2015, Art. 34 BV N. 33 und N. 35). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Die Intervention in den Wahlkampf war daher rechtswidrig.

2.7 Zum gleichen Ergebnis gelangte man übrigens auch, wenn man annehmen wollte, die fünf Regierungsratsmitglieder hätten als Privatpersonen gehandelt. In diesem Fall hätten sie mit den erwähnten Elementen des Inserats ihrer privaten Aktion einen amtlichen Anstrich gegeben und so den unzutreffenden Eindruck einer Verlautbarung von Behördenmitgliedern erweckt, was ebenfalls unzulässig ist (BGr, 12. Februar 2019, 1C_24/2018, E. 1.2.3; BGE 130 I 290 E. 3.3).

3.  

Damit ist zu prüfen, welche Rechtsfolgen der unzulässige Eingriff in den Wahlkampf zeitigen muss.

3.1 Die Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht knüpft damit an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143 I 78 E. 7.1). Der Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Wahl oder Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2; BGr, 5. März 2018, 1C_632/2017, E. 7.5; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 394 ff.; zum Ganzen auch VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 6.2).

3.2 Nachdem ein Ständeratssitz im ersten Wahlgang am 20. Oktober 2019 besetzt worden war (Amtsblatt vom 25. Oktober 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000134), dauerte der Wahlkampf um den zweiten Sitz rund vier Wochen, wobei schon wenige Tage nach dem ersten Wahlgang die verbliebenen beiden Kandidierenden feststanden. Der Wahlkampf war durchaus lebhaft. Das streitige Inserat erschien – anscheinend ein einziges Mal – in einer auflagenstarken Tageszeitung am 2. November 2019, etwa zwei Wochen vor dem Wahltermin. Nicht nur das Inserat, sondern auch das dagegen gerichtete Rechtsmittel der Beschwerdeführenden fand einige Aufmerksamkeit (Elia Heer, Ausgewählte Beiträge zur Schweizer Politik: Kanton Zürich, Ständeratswahlen 2019, Fassung vom 5. Dezember 2019 [https://anneepolitique.swiss/prozesse/60764-kanton-zuerich-standeratswahlen-2019]). Beim Inserat handelt es somit um ein einzelnes Element im Wahlkampf, dessen Bedeutung zudem durch die Reaktionen relativiert wird. Daher kann auch nicht ausschlaggebend sein, dass der Regierungsrat als wahlleitende Behörde weder selbständig noch auf die Eingabe der Beschwerdeführenden hin korrigierende Massnahmen ergriff.

3.3 Sodann ist der unspektakuläre Inhalt des Inserats mitzuberücksichtigen. Diesem sind keine neuen Informationen über die Person des Kandidaten und schon gar keine Aussagen über die Gegenkandidatin zu entnehmen (vgl. als Gegenbeispiel VGr, 11. November 2015, VB.2015.00612, E. 3.4.2, Zeitungsartikel mit potenziell rufschädigenden Aussagen über einen Kandidaten betreffend; vgl. auch BGE 118 Ia 259 E. 4e). Die verwendeten Formulierungen sind in Wahlinseraten üblich und im Ton moderat. Zumindest was die vier Regierungsratsmitglieder betrifft, die bürgerlichen Parteien angehören, konnte auch nicht überraschen, dass diese die Wahl des bürgerlichen Kandidaten befürworteten. Eine besondere Bedeutung im Wahlkampf ist dem Inserat insgesamt nicht beizumessen.

3.4 Weil das Inserat nur einmal publiziert wurde und einen unauffälligen Inhalt aufweist, erscheint der unzulässige Eingriff in den Wahlkampf zwar von einigem Gewicht, aber noch nicht als schwer. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden lässt er sich namentlich nicht mit dem Sachverhalt gleichsetzen, der BGE 113 Ia 291 zugrunde lag: In jenem Fall lag ein schwerer Eingriff in den Gemeinderatswahlkampf einer kleinen Gemeinde vor, weil eine Kandidatin als einzige von einem kommunal finanzierten Unterstützungsinserat ausgeschlossen worden und damit ernsthaft benachteiligt worden war.

3.5 Wie der Publikation der Ergebnisse des zweiten Wahlgangs der Ständeratswahl zu entnehmen ist, belief sich die Gesamtzahl der massgebenden Stimmen auf 309'694. Ruedi Noser erhielt davon 185'276 Stimmen (59,8 %), während auf Marionna Schlatter-Schmid 116'594 Stimmen (37,6 %) und auf Vereinzelte 7'824 Stimmen (2,5 %) entfielen (Amtsblatt vom 22. November 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000157). Bereits im ersten Wahlgang hatte Ruedi Noser mit 141'700 deutlich mehr Stimmen erreicht als Marionna Schlatter-Schmid mit 95'142 (Amtsblatt vom 25. Oktober 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000134). Das Wahlergebnis ist klar und im Vergleich zum ersten Wahlgang konsistent. Angesichts dessen kann ein massgeblicher Einfluss des gerügten, wenig gewichtigen Mangels ausgeschlossen werden. Von der Aufhebung des zweiten Wahlgangs der zürcherischen Ständeratswahlen für die Amtsdauer 2019–2023 ist daher abzusehen.

3.6 Mit dem Eventualantrag verlangen die Beschwerdeführenden, es sei festzustellen, dass ihre politischen Rechte verletzt wurden. Auch hierauf ist zu verzichten: Eine derartige Feststellung ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur angezeigt, wenn das Urteil einen ausgesprochenen Appellcharakter hat (BGE 143 I 78 E. 7.3, 138 I 61 E. 8.7). Dies ist etwa dann der Fall, wenn mit dem Urteil die Aufforderung verbunden wird, im Hinblick auf einen späteren Wahlgang für einen verfassungsmässigen Zustand zu sorgen. Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor. Praxisgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das Verfahren in Stimmrechtssachen kostenlos, wenn das Rechtsmittel nicht offensichtlich aussichtslos ist. Infolgedessen sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Aufgrund ihres Unterliegens steht den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …