Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00471

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 21. Oktober 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Zollikon, vertreten durch den Gemeinderat Zollikon,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

 

hat sich ergeben:

I.  

Anfang Juni 2020 lud die Gemeinde Zollikon zu einer (Freiluft-)Gemeindeversammlung auf den 4. Juli 2020 ein. Als Traktandum kündigte sie insbesondere die Beschlussfassung über das Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung Bildung'" an (Geschäft Nr. 4). Nebst einer kurzen Beschreibung dieses Geschäfts bzw. der weiteren traktandierten Geschäfte enthielt die Einladung dabei den Hinweis, dass "[d]ie Akten mit den behördlichen Anträgen sowie der Stellungnahme der Rechnungsprüfungskommission" öffentlich auflägen und die vollständigen Beleuchtenden Berichte zu den Geschäften im Internet abrufbar seien.

Am 6. Juni 2020 wandte sich A per E-Mail an die Schule Zollikon und ersuchte um Herausgabe des "im beleuchtenden Bericht zu Geschäft 4 der kommenden Gemeindeversammlung" erwähnten Berichts einer externen Beratungsfirma und Zustellung des aktuellen Stellenplans der Schulverwaltung. Mit Antwortschreiben vom 10. Juni 2020 stellte die Leiterin Schulverwaltung der Schule Zollikon A den Stellenplan 2020 zu, verweigerte ihm jedoch die Einsichtnahme in den verlangten Beratungsbericht mit der Begründung, dass dieser ausschliesslich zum internen Gebrauch bestimmt sei.

II.  

Dagegen gelangte A am 11. Juni 2020 an den Bezirksrat Meilen und verlangte unter dem Titel "Rekurs in Stimmrechtssachen", dass die Gemeinde Zollikon anzuweisen sei, ihm "den im Antrag 'Schaffung einer neuen Stelle Leitung Bildung für die Schule Zollikon' erwähnten Auswertungsbericht" sowie "sämtliche weitere vorhandenen Informationen" zum betreffenden Antrag zugänglich zu machen; für den Fall, dass ihm "die vorhandenen Informationen nicht übergeben" würden oder aber "der verbleibende Zeitraum für eine fundierte Meinungsbildung zu kurz" ausfalle, beantragte er ausserdem die Streichung des erwähnten Geschäfts von der Traktandenliste. Am 16. Juni 2020 reichte die Gemeinde Zollikon ihre Rekursantwort ein; gleichentags stellte sie A eine Kopie des massgeblichen Auswertungsberichts der Beratungsfirma B vom 17. September 2019 zu und veröffentlichte diesen zusätzlich auf ihrer Website.

Mit Beschluss vom 2. Juli 2020 wies der Bezirksrat Meilen daraufhin den Rekurs von A ab, soweit er ihn nicht als gegenstandslos geworden abschrieb; Verfahrenskosten wurden nicht erhoben und auch keine Parteientschädigungen zugesprochen. An der anschliessenden Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 wurde der Antrag des Gemeinderats, den "Stellenplan der Schule Zollikon […] ab Schuljahr 2021/2022 um eine Vollzeitstelle 'Leitung Bildung'" zu erhöhen, mit einem deutlichen Mehr der Stimmen angenommen.

III.  

A erhob am 11. Juli 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, "[d]er Beschluss der Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 zum Geschäft Schaffung einer neuen Stelle Leitung Bildung sei aufzuheben", eventualiter festzustellen, "dass die Gemeinde Zollikon den Informationszugang auf Anfrage hin wiederrechtlich verweigert" habe. Die Gemeinde Zollikon schloss mit Beschwerdeantwort vom 16. Juli 2020 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne; in verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie zudem um Entzug der aufschiebenden Wirkung. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 4. August 2020 abgewiesen. Mit Eingabe vom 20. August 2020 hielt A (sinngemäss) an seinen Anträgen fest. Die Gemeinde Zollikon verzichtete am 24. August 2020 ausdrücklich auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte sowohl in Stimmrechtssachen als auch über Anordnungen einer politischen Gemeinde betreffend ein Informationszugangsgesuch zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] und § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG, LS 170.4] jeweils in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Zollikon stimmberechtigt und damit zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Gleiches gilt insofern, als er sich mit der Beschwerde auch gegen den Entscheid der Vorinstanz zur Wehr setzt, seinen Antrag bzw. seine Anträge auf "Informationszugang" als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Bezüglich des erst vor Verwaltungsgericht gestellten Eventualantrags, es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin ihm "den Informationszugang auf Anfrage hin wiederrechtlich verweigert" habe, fehlt es dem Beschwerdeführer indes an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse, zumal er die einzigen Streitgegenstand bildenden (dazu sogleich 2) Informationen längst erhalten und durch die verzögerte Herausgabe, soweit ersichtlich, keinen Schaden erlitten hat (vgl. BGr, 29. September 2009, 1C_385/2009, E. 1.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 24 ff.; siehe ferner auch Barbara Widmer, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 21 N. 2 und N. 16).

Mit dieser Einschränkung ist auf das Rechtsmittel einzutreten, da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer macht vor Verwaltungsgericht mit Replik vom 20. August 2020 geltend, dass sich sein Rekurs vom 11. Juni 2020 "einzig und alleine auf den Informationszugang auf Anfrage hin (§20 ff. IDG ZH)" bezogen habe und ihm zu Unrecht Informationen vorenthalten würden. Wie sich den Akten entnehmen lässt, hatte er die Schulverwaltung der Beschwerdegegnerin mit E-Mail vom 6. Juni 2020 darum ersucht, ihm den aktuellen Stellenplan der Schulverwaltung sowie den Bericht einer externen Beratungsfirma zuzustellen, welcher zum Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung Bildung'" in Auftrag gegeben worden sei. Das Schreiben schliesst mit den Worten, "dass es sich hierbei um ein Gesuch im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips" handle. Ebenfalls auf elektronischem Weg stellte die Leiterin der Schulverwaltung dem Beschwerdeführer am 10. Juni 2020 den Stellenplan 2020 zu und wies Ersteren darauf hin, dass der im Weiteren nachgesuchte Beratungsbericht nicht öffentlich sei.

In der Folge gelangte der Beschwerdeführer am 11. Juni 2020 an die Vorinstanz und verlangte dort unter dem Titel eines " Rekurs[es] in Stimmrechtssachen" neu nicht mehr nur die Zustellung des betreffenden Berichts, sondern generell aller zum Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung Bildung'" vorhandenen Informationen, wobei er sich in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf sein "verfassungsmässiges Grundrecht auf Informationszugang" nach Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) und das Gesetz über die Information und den Datenschutz berief. Einen Tag nach der Zustellung des in der Sache erstellten Berichts des externen Beratungsunternehmens B vom 17. September 2019 am 16. Juni 2020 wiederholte der Beschwerdeführer letzteres Anliegen nochmals direkt gegenüber der Beschwerdegegnerin. Abermals per E-Mail bat er den Gemeindeschreiber der Beschwerdegegnerin darum, ihm "eine Übersicht über die bei der Gemeinde vorhandenen Informationen [zum Geschäft 'Schaffung einer neuen Stelle ‹Leitung Bildung›'] zu geben" und ihm nebst den vollständigen Berichten der letzten externen Schulevaluation aller drei Schuleinheiten der Gemeinde die vier Interviews und die Analyse des Geschäftsreglements zuzustellen, welche im Bericht von B vom 17. September 2019 erwähnt seien. Noch am gleichen Tag erhielt der Beschwerdeführer die Analyse des Geschäftsreglements zugesandt mit dem Hinweis, dass die vollständigen Berichte der Schulevaluationen nach Voranmeldung auf der Schulverwaltung eingesehen werden könnten; einzig die Edition der verlangten (vier) Interviews wurde ihm mit der Begründung verwehrt, dass dazu aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes überhaupt keine (der Schulverwaltung zugänglichen) Aufzeichnungen existierten.

2.2 Aus der vorstehenden chronologischen Darstellung der Ereignisse erhellt zunächst, dass die Vorinstanz den auf die Zugänglichmachung des Berichts von B zielenden Rekursantrag des Beschwerdeführers zu Recht als gegenstandslos geworden abschrieb, nachdem Letzterem der betreffende Bericht am 16. Juni 2020 zugestellt worden war. Es zeigt sich ferner, dass der Streitgegenstand eines mit Rekurs vom 11. Juni 2020 allenfalls eingeleiteten Verfahrens betreffs die Verletzung des individuellen Informationsanspruchs des Beschwerdeführers nach § 20 IDG durch die angefochtene Verfügung vom 6. Juni 2020 vorgegeben gewesen wäre. Wollte der Beschwerdeführer daher mit dem zum ersten Mal mit Rekurs vom 11. Juni 2020 gestellten Begehren um Einsicht in sämtliche weiteren massgeblichen Unterlagen der Beschwerdegegnerin zum Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung Bildung'" tatsächlich ein (neues) Gesuch im Sinn von § 20 IDG stellen, hätte die Vorinstanz darauf mangels funktioneller Zuständigkeit nicht eintreten dürfen.

Es gilt allerdings anzumerken, dass das Gesetz über die Information und den Datenschutz bei Akteneinsichtsgesuchen zu laufenden Verfahren nicht zur Anwendung gelangt. Sollte es dem Beschwerdeführer daher mit seinem (neuen) Gesuch vom 11. Juni 2020 de facto darum gegangen sein, als Stimmbürger mehr Informationen im Hinblick auf die anstehende Abstimmung über das Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung Bildung'" zu erhalten, gegen dessen Traktandierung er sich bei der Vorinstanz mit Stimmrechtsrekurs wehrte, richtete sich jenes allein nach dem Gemeindegesetz bzw. den Vorgaben zur Aktenauflage darin. Wie sich in diesem Zusammenhang aber aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, bestand seitens der Vorinstanz keine Veranlassung, dem (sinngemässen) Gesuch des Beschwerdeführers um Ausdehnung der Akteneinsicht auf weitere Unterlagen stattzugeben.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer scheint trotz der vorzitierten Äusserung in seiner Eingabe vom 20. August 2020 auch an seiner Stimmrechtsbeschwerde festhalten zu wollen, indem er vor Verwaltungsgericht geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe ihm bzw. den übrigen Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern durch ihre Informationspolitik die freie Bildung einer Meinung über das strittige Geschäft "stark eingeschränkt wenn nicht gar verunmöglicht", weshalb der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 darüber aufzuheben sei.

3.2 Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jede stimmberechtigte Person ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. BGE 145 I 1 E. 4.1, 143 I 211 E. 3.1, 140 I 394 E. 8.2 [jeweils mit zahlreichen Hinweisen]). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird daher namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. auch § 6 GPR). Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist in diesem Zusammenhang zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Objektivität (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen).

§ 64 GPR bestimmt in diesem Sinn für Urnenabstimmungen auf kantonaler und kommunaler Ebene, dass zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht verfasst werden muss (Abs. 1), der in Versammlungsgemeinden nebst einer Erläuterung der Vorlage deren wesentliche Vor- und Nachteile, die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission sowie die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung enthalten muss (§ 64 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 GPR). Für Gemeindeversammlungen gelten diese Vorgaben sinngemäss (§ 19 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). So ist der Gemeindevorstand bei dieser Art der Beschlussfassung gehalten, im Hinblick auf die Gemeindeversammlung einen Beleuchtenden Bericht zu verfassen, welcher in der gebotenen Kürze über alle für die Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkte informiert, sachlich abgefasst und gut verständlich ist (Alain Griffel, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 19 GG N. 6 f.). Obschon das neue Gemeindegesetz solches nicht mehr ausdrücklich vorschreibt, sind sodann ab dem Zeitpunkt der öffentlichen Ankündigung auch die Akten zu den jeweiligen Geschäften in den Räumlichkeiten der Gemeindeverwaltung für die Stimmberechtigten zur Einsichtnahme aufzulegen (so die Weisung des Regierungsrats zum Gemeindegesetz vom 20. März 2013, ABl 2013-04-19, S. 119, wonach sich ein entsprechender Anspruch auf vorgängige Akteneinsicht aus dem Mitwirkungsrecht der Stimmberechtigten sowie aus dem Öffentlichkeitsprinzip ergebe). Den Stimmberechtigten ist hierbei die Einsichtnahme in all jene Aktenstücke zu ermöglichen, die für die sachliche Beurteilung des Geschäfts erforderlich sind. Dazu gehören auch Anträge und Stellungnahmen der involvierten Behörden, einschliesslich jener der Rechnungsprüfungskommission (zum Ganzen Griffel, § 18 GG N. 10). Für die Einsichtnahme in die Akten kann im Beleuchtenden Bericht auf die Aktenauflage verwiesen werden (Griffel, § 19 GG N. 9).

3.3 Entsprechend diesen Vorgaben schaltete die Beschwerdegegnerin nach Publikation der Einladung für die Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 zum strittigen Geschäft auf ihrer Website einen Beleuchtenden Bericht auf sowie als massgebliche Akten den Stellenbeschrieb für die neu zu schaffende Stelle "Leitung Bildung", das revidierte Organisationsreglement der Schulpflege Zollikon vom 2. Juni 2020 und – ab dem 16. Juni 2020 – auch den Auswertungsbericht von B vom 17. September 2019 hierzu.

Der zweieinhalbseitige Beleuchtende Bericht vom April 2020 erörtert dabei kurz und auf sachliche Art und Weise die wesentlichen Aspekte der Vorlage: Zunächst wird dargelegt, wie die Schulpflege der Beschwerdegegnerin die Organisation und die Struktur der Schule Zollikon zusammen mit einer Beratungsfirma umfassend überprüft habe, bevor die Gründe und Ziele des geplanten neuen Führungsmodells mit der zu schaffenden Stelle "Leitung Bildung" aufgezählt und Angaben insbesondere zu den damit einhergehenden (Personal- und Infrastruktur-)Kosten gemacht werden. Entgegen dem Beschwerdeführer ebenfalls entnehmen lässt sich dem Beleuchtenden Bericht sodann, dass und welche Alternativen zur Schaffung einer neuen Stelle "Leitung Bildung" geprüft worden waren. Der Bericht schliesst mit den Empfehlungen des Gemeinderats und der Schulpflege, das Geschäft an der Gemeindeversammlung anzunehmen.

Aus dem massgeblichen Stellenbeschrieb und dem neuen Organisationsreglement geht in Ergänzung hierzu namentlich hervor, was die konkreten Aufgaben und Befugnisse der zukünftigen Leiterin bzw. des zukünftigen Leiters Bildung sein werden und wie ihre bzw. seine Zusammenarbeit mit den Inhabern der weiteren Verantwortungsbereiche aussehen wird.

3.4 In Anbetracht dieser Informationsgrundlage zum strittigen Geschäft "Schaffung einer Stelle 'Leitung Bildung'" ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es den Stimmberechtigten der Beschwerdegegnerin möglich war, dieses zu beurteilen und sich eine eigene unvoreingenommene Meinung dazu zu bilden. So ist weder ersichtlich, welche entscheidwesentlichen Elemente den Stimmberechtigten vorenthalten worden wären, noch kann dem Beschwerdeführer gefolgt werden, wenn er sinngemäss geltend macht, die Beschwerdegegnerin hätte von sich aus alle denkbaren Einwendungen, welche gegen das Geschäft erhoben werden könnten, erwähnen müssen wie etwa den von ihm vor Verwaltungsgericht geäusserten Einwand, das von der Beschwerdegegnerin beauftragte externe Beratungsunternehmen sei nicht unabhängig gewesen (dazu BGr, 7. Februar 2011, 1C_395/2010, E. 2.3.1). Auch bestand für die Beschwerdegegnerin keine Veranlassung, ihre Aussage im Rahmen des Beleuchtenden Berichts, die Schule Zollikon sei qualitativ hochstehend, von sich aus beweismässig zu unterlegen, zumal die Schulqualität als solche nicht ursächlich für die beabsichtigte Schaffung einer Stelle "Leitung Bildung" war bzw. ist, sondern – so jedenfalls der Beleuchtende Bericht – der Umstand, dass "[d]as Amt eines Schulpflegers/einer Schulpflegerin und insbesondere dasjenige des Schulpräsidiums in Kombination mit einem Gemeinderatssitz […] die Grenzen eines Milizamtes in den letzten Jahren deutlich überschritten" habe bzw. die Arbeitsbelastung der Genannten mit der Anzahl Kinder stetig angestiegen sei. Diese Aussage wiederum findet sich – soweit sie nicht ohnehin als allgemein bekannte (notorische) Tatsache einzustufen ist – durch den Bericht von B vom 17. September 2019 untermauert.

3.5 Damit genügten die Abstimmungserläuterungen und die Aktenauflage der Beschwerdegegnerin den Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV und dem Gemeindegesetz.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen. Parteientschädigungen wurden nicht verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 1'620.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an …