Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00490

 

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 7. September 2020

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

C, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Kantonspolizei Zürich,

Fachstelle Häusliche Gewalt,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Massnahmen nach Gewaltschutzgesetz,

hat sich ergeben:

I.  

A. A und C sind seit dem 28. Juni 2018 geschieden und haben zwei gemeinsame Kinder, D und E (beide geboren am … 2014).

B. Mit Verfügung vom 5. Juli 2020 ordnete die Kantonspolizei Zürich in Anwendung des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 (GSG) gegenüber C für die Dauer von jeweils 14 Tagen und unter Androhung der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB) ein Rayonverbot für den Wohn- und Arbeitsort von A sowie ein Kontaktverbot zu A und den gemeinsamen Kindern D und E an.

II.  

Am 14. Juli 2020 beantragte A dem Haftrichter am Bezirksgericht F die Verlängerung der Schutzmassnahmen um drei Monate, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von C. Mit Verfügung vom 15. Juli 2020 trat der Haftrichter auf das Verlängerungsgesuch wegen Verspätung nicht ein. Es wurden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.

III.  

Daraufhin gelangte A am 21. Juli 2020 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Bezirksgerichts F vom 15. Juli 2020 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse aufzuheben, und die mit Verfügung der Kantonspolizei vom 5. Juli 2020 gegenüber C angeordneten Gewaltschutzmassnahmen seien um drei Monate zu verlängern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, und die Verlängerung der Schutzmassnahmen gegenüber C sei superprovisorisch anzuordnen.

Mit Präsidialverfügung vom 23. Juli 2020 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab und verlängerte die von der Kantonspolizei Zürich angeordneten Schutzmassnahmen superprovisorisch für die Dauer des Verfahrens. Die Kantonspolizei Zürich liess sich am 24. Juli 2020 vernehmen. Der Haftrichter verzichtete gleichentags auf Vernehmlassung. Innert erstreckter Frist reichte C am 21. August 2020 die Beschwerdeantwort ein und beantragte, die superprovisorische Massnahme sei zumindest für die Kinder sofort aufzuheben. Sodann sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und ihm sei eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Gemäss § 11a Abs. 1 GSG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Haftrichterin oder des Haftrichters in Angelegenheiten des Gewaltschutzgesetzes zuständig. Beschwerden im Bereich dieses Erlasses werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 und Abs. 2 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Vorliegend ist umstritten, wann der Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch beginnt bzw. wie die Frist berechnet wird. Um in dieser wichtigen Frage Klarheit zu schaffen, rechtfertigt es sich, die Sache wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zu übertragen.

1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Der Entscheid des Haftrichters wurde dem Beschwerdegegner – soweit ersichtlich – nicht zugestellt. Damit liegt ein Eröffnungsmangel vor. Nachdem der Haftrichter jedoch nicht auf das Verlängerungsgesuch der Beschwerdeführerin eingetreten ist, der Beschwerdegegner mithin kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung gehabt hätte, sind ihm durch die fehlende Zustellung keine Rechtsnachteile erwachsen (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10 N. 108 f.). Dass der Beschwerdegegner vom Haftrichter nicht in das Verfahren betreffend Verlängerung der Schutzmassnahmen einbezogen und ihm der angefochtene Entscheid nicht eröffnet wurde, stellt jedoch eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs dar. Da die Sache aber ohnehin an den Haftrichter zurückzuweisen sein wird (vgl. hinten E. 4), kann offenbleiben, ob diese Gehörsverletzung vom Verwaltungsgericht geheilt werden könnte (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38). Der Haftrichter wird den Beschwerdegegner im Rahmen der Wiederaufnahme des Verfahrens betreffend Verlängerung der Schutzmassnahmen einzubeziehen haben. Dem Umstand der Gehörsverletzung ist im Rahmen der Kostenverteilung des Beschwerdeverfahrens Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 10. Juni 2020, VB.2020.00301, E. 4.5; hinten E. 5).

3.  

3.1 Der Haftrichter erwog, die gefährdete Person habe die polizeiliche Verfügung vom 5. Juli 2020 gleichentags entgegengenommen und damit den Fristenlauf ausgelöst. Das Gesuch um Verlängerung sei am 14. Juli 2020 und somit zu spät zur Post gebracht worden.

3.2 Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, der Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch beginne mit der Mitteilung an die gefährdende Person zu laufen. Der Beschwerdegegner habe die Verfügung der Mitbeteiligten vom 5. Juli 2020 am 6. Juli 2020 entgegengenommen. Entsprechend habe die achttägige Frist am 6. Juli 2020 zu laufen begonnen, weshalb ihre Eingabe vom 14. Juli 2020 rechtzeitig gewesen sei.

3.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, das Verlängerungsgesuch sei verspätet gestellt worden, da die Frist – wie die Beschwerdeführerin selber ausführe – mit dem Geltungsbeginn und nicht mit den Empfang der Verfügung zu laufen beginne. Der Entscheid der Vor­instanz sei deshalb zu bestätigen.

4.  

4.1 Nach § 6 Abs. 1 GSG kann die gefährdete Person innert acht Tagen nach Geltungsbeginn der Schutzmassnahmen beim Gericht um deren Verlängerung ersuchen. Der Geltungsbeginn der Schutzmassnahmen ist in § 3 Abs. 3 GSG geregelt; demnach gelten die Schutzmassnahmen während 14 Tagen ab Mitteilung an die gefährdende Person (vgl. dazu auch § 4 GSG). Massgebend für den Beginn des Fristenlaufs – und zwar sowohl für Gesuche um gerichtliche Beurteilung (§ 5 GSG) als auch für solche um Verlängerung der Schutzmassnahmen (§ 6 Abs. 1 GSG) – ist deshalb aufgrund des klaren Wortlauts des Gesetzes die Eröffnung der polizeilichen Verfügung an die gefährdende Person bzw. hier den Gesuchsgegner. Insofern ist vom Grundsatz, wonach für den Beginn einer Rechtsmittelfrist jener Zeitpunkt massgeblich ist, in welchem die Verfügung dem das Rechtsmittel ergreifenden Verfügungsadressaten eröffnet wurde, abzuweichen (VGr, 29. Juli 2016, VB.2016.00402, E. 2.3). Alleine aufgrund des Wortlauts von § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 GSG (zumal dort von "innert acht Tagen nach Geltungsbeginn der Schutzmassnahmen" die Rede ist) kann jedoch nicht darauf geschlossen werden, dass – anders als sonst üblich – der Tag der Eröffnung der polizeilichen Gewaltschutzverfügung an die gefährdende Person bei der Fristberechnung mitzuzählen wäre. Umso weniger, als sich das kantonale Verfahren betreffend Gewaltschutz grundsätzlich nach dem VRG richtet (VGr, 8. November 2016, VB.2016.00588, E. 4.1) und gemäss § 11 Abs. 1 VRG (vgl. auch § 22 Abs. 2 VRG) der Tag der Eröffnung eines Entscheids bei der Fristberechnung nicht mitgezählt wird (Plüss, § 11 N. 11 ff.). Dabei handelt es sich um einen Rechtsgrundsatz, der nicht nur im Verwaltungsrecht (vgl. namentlich auch Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG] und Art. 44 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG]), sondern auch im Zivil- und Strafprozessrecht gilt (Art. 142 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; Art. 90 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO]). Die Weisung des Regierungsrats zum Gewaltschutzgesetz vom 6. Juli 2005 hält bezüglich der Frist zur Einreichung des Verlängerungsgesuchs lediglich fest, die Frist von acht Tagen stelle auch für Personen, die an einem Freitagabend oder an einem Samstag Gewalt erfahren haben, eine volle Woche Bedenkzeit sicher (ABl 2005 S. 762 ff., S. 776). Auch daraus ist jedoch nicht zu schliessen, dass der Gesetzgeber bewusst vom verwaltungsrechtlichen Grundsatz, wonach der Tag der Eröffnung eines Entscheids bei der Fristberechnung nicht mitgezählt wird, abweichen wollte. Soweit der Regierungsrat sicherstellen wollte, dass ein Entscheid der Haftrichterin oder des Haftrichters innerhalb der 14 Tage dauernden polizeilich verfügten Schutzmassnahmen ergeht (vgl. ABl 2005 S. 762 ff., S. 776), ist dies auch bei Beginn des Fristenlaufs am Tag nach der Eröffnung der polizeilichen Verfügung gesichert. Wenn es in der Weisung (auf S. 776) einleitend heisst, dass das Verlängerungsgesuch "innert acht Tagen nach deren Anordnung" gestellt werden müsse, kann auch daraus nichts Gegenteiliges abgeleitet werden. Sollte nämlich damit das Verfügungsdatum gemeint sein, widerspräche dies nicht nur dem Wortlaut von § 6 Abs. 1 GSG, welcher an den Geltungsbeginn (und damit die Eröffnung im Sinn von § 3 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 GSG) anknüpft, sondern auch dem allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz, wonach es für den Beginn des Fristenlaufs nicht auf das Verfügungs-, sondern das Eröffnungsdatum ankommt.

Das Verwaltungsgericht hat sich bislang lediglich implizit zur Frage des Fristenlaufs gemäss § 6 Abs. 1 GSG geäussert. So erwog es im Entscheid VB.2011.00485 vom 30. August 2011, die Schutzmassnahmen seien am 19. Juli 2011 durch die Polizei angeordnet und durch die Parteien gleichentags zur Kenntnis genommen worden. Die Beschwerdegegnerin habe demzufolge bis am 27. Juli 2011 Gelegenheit gehabt, die Verlängerung der Schutzmassnahmen zu beantragen (E. 4). In einem anderen Fall war davon auszugehen, dass die Schutzmassnahmen der gefährdenden Person am 20. Juni 2016 eröffnet wurden, weshalb das Verlängerungsgesuch vom 28. Juni 2016 als rechtzeitig erachtet wurde (VGr, 29. Juli 2016, VB.2016.00402, E. 2). In diesen beiden Fällen wurde der Tag der Eröffnung der Schutzmassnahmen an die gefährdende Person bei der Berechnung der achttägigen Frist jeweils nicht mitgezählt. Davon abweichend wurde im Entscheid VB.2016.00418 vom 11. August 2016 der Tag der Eröffnung der Schutzmassnahmen gegenüber der gefährdenden Person beim Fristenlauf zwar mitberücksichtigt. In der Folge wurde jedoch gestützt auf § 11 Abs. 1 Satz 2 VRG das auf einen Samstag fallende Fristende bis zum nächsten Werktag verlängert (VGr, 11. August 2016, VB.2016.00418, E. 3.2).

Im Sinne einer Klarstellung der Rechtsprechung ist Folgendes festzuhalten: Nachdem sich weder aus dem Wortlaut des Gewaltschutzgesetzes noch aus den entsprechenden Materialien konkrete Anhaltspunkte zur Fristberechnung ergeben, im Gewaltschutzverfahren aber grundsätzlich das VRG zur Anwendung kommt und kein Grund ersichtlich ist, weshalb vorliegend vom Grundsatz gemäss § 11 Abs. 1 VRG abgewichen werden sollte, ist der Tag der Mitteilung der polizeilichen Gewaltschutzverfügung gegenüber der gefährdenden Person bei der Fristberechnung nicht mitzuzählen (§ 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 GSG und § 11 Abs. 1 Satz 1 VRG; vgl. auch Franziska Greber/Cornelia Kranich, Häusliche Gewalt – Manual für Fachleute, hrsg. von der Interventionsstelle des Kantons Zürich gegen Häusliche Gewalt, 3. A., Zürich 2013, S. 202/2). Beizufügen ist, dass der Grundsatz, wonach der Fristenlauf am Tag nach der Eröffnung zu laufen beginnt, auch dann gilt, wenn es sich beim Eröffnungstag oder beim Tag nach der Eröffnung um einen Samstag, Sonntag oder Feiertag handelt (vgl. Plüss, § 11 N. 12), und Gerichtsferien in Gewaltschutzverfahren nicht zum Tragen kommen (Plüss, § 11 N. 27).

4.2 Entgegen den Erwägungen des Haftrichters löste nicht die Eröffnung der polizeilichen Verfügung an die Beschwerdeführerin, sondern jene an den Beschwerdegegner als gefährdende Person den Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch nach § 6 Abs. 1 GSG aus. Die Verfügung der Mitbeteiligten vom 5. Juli 2020 wurde dem Beschwerdegegner am 6. Juli 2020 eröffnet. Nach oben Gesagtem begann die achttägige Frist damit gemäss § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 GSG und § 11 Abs. 1 Satz 1 VRG am 7. Juli 2020 und endete am 14. Juli 2020. Das Verlängerungsgesuch der Beschwerdeführerin datiert vom 14. Juli 2020 und wurde gemäss dem Eingangsstempel der Vorinstanz am selben Tag der Schweizerischen Post übergeben. Entsprechend erweist sich das Verlängerungsgesuch als rechtzeitig und ist der Haftrichter zu Unrecht nicht darauf eingetreten.

4.3 Nachdem die Parteien bislang vom Haftrichter nicht angehört wurden, kann ihre Glaubwürdigkeit sowie die Glaubhaftmachung eines Gefährdungsfortbestands vom Verwaltungsgericht nicht überprüft werden. Hinzu kommt, dass dem Haftrichter im Zusammenhang mit der Verlängerung bzw. Nichtverlängerung von Schutzmassnahmen ein relativ grosser Beurteilungsspielraum zukommt. Ein materieller Entscheid durch das Verwaltungsgericht kommt deshalb nicht infrage. Vielmehr ist eine Rückweisung der Sache an den Haftrichter zwecks Anhörung der Parteien und zum Neuentscheid über die Verlängerung der Gewaltschutzmassnahmen nach Massgabe von § 64 Abs. 1 VRG unumgänglich.

4.4 Da das Resultat der vorzunehmenden Abklärungen noch offen ist, die Angaben der Beschwerdeführerin auf den ersten Blick aber nicht unglaubhafter erscheinen als diejenigen des Beschwerdegegners und die beiden Kinder beim Gewaltschutzmassnahmen auslösenden Vorfall unbestrittenermassen anwesend waren, rechtfertigt es sich, die mit Präsidialverfügung vom 23. Juli 2020 gegenüber dem Beschwerdegegner superprovisorisch angeordneten Schutzmassnahmen (Rayonverbot für den Wohn- und Arbeitsort der Beschwerdeführerin sowie Kontaktverbot zur Beschwerdeführerin und den gemeinsamen Kindern) im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bis zum Neuentscheid des Haftrichters aufrechtzuerhalten (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29 f.; VGr, 5. Februar 2018, VB.2018.00032, E. 5; VGr, 30. August 2017, VB.2017.00472, E. 3.2). Es bleibt aber zu betonen, dass der Sachverhalt derzeit noch nicht ausreichend abgeklärt ist und der Haftrichter die Glaubhaftigkeit der Angaben der Parteien noch eingehend zu prüfen haben wird.

5.  

5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die Verfügung des Haftrichters des Bezirksgerichts F vom 15. Juli 2020 aufzuheben und die Sache zum Neuentscheid an das Bezirksgericht F zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Soweit die Beschwerdeführerin die Verlängerung der Schutzmassnahmen um drei Monate durch das Verwaltungsgericht beantragte, ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Grundsätzlich werden die Kosten des Beschwerdeverfahrens nach dem Unterliegerprinzip auf die Verfahrensbeteiligen verteilt (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aus Billigkeitsüberlegungen und im Sinn der Einzelfallgerechtigkeit kann es sich aber auch rechtfertigen, der unterliegenden Partei nicht die (vollen) Kosten aufzuerlegen (Plüss, § 13 N. 63 f.). Aufgrund der festgestellten Gehörsverletzung (vorn E. 2) ist es angezeigt, der Vorinstanz die Kosten des Beschwerdeverfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Die andere Hälfte ist aus Billigkeitsgründen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Die überwiegend obsiegende Beschwerdeführerin war im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht anwaltlich vertreten. Ein besonderer Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist nicht ersichtlich, weshalb ihr keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen ist. Der überwiegend unterliegende Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

6.  

Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide sind nach Art. 93 BGG vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts F vom 15. Juli 2020 wird aufgehoben und die Sache wird zum Neuentscheid an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts F zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die mit Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 23. Juli 2020 superprovisorisch angeordneten Schutzmassnahmen (Rayonverbot für den Wohn- und Arbeitsort der Beschwerdeführerin sowie Kontaktverbot zur Beschwerdeführerin und den gemeinsamen Kindern) bleiben im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bis zum Neuentscheid des Haftrichters gemäss Dispositivziffer 1 hiervor in Kraft.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    205.--     Zustellkosten,
Fr. 2'405.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden zur Hälfte dem Bezirksgericht F auferlegt und zur Hälfte auf die Gerichtskasse genommen.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …