Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00518

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 18. November 2020

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, z.Zt. JVA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Justizvollzug und Wiedereingliederung,
Rechtsdienst der Amtsleitung,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Strafvollzug (Rechtsverweigerung),

hat sich ergeben:

I.  

A. A befindet sich derzeit im vorzeitigen Strafvollzug in der Justizvollzugsanstalt (JVA) B.

B. Mit Schreiben vom 1. Februar 2020 an die Direktion der JVA B verlangte A, sein am 31. Januar 2020 durch den Arztdienst der JVA B aufgehobenes ärztliches Zeugnis, das ihm vom 15. Januar bis 14. Februar 2020 eine teilweise Arbeitsunfähigkeit von 40% attestierte, sei wiederherzustellen, andernfalls sei ihm eine begründete und rechtsmittelfähige Verfügung zuzustellen.

C. Die JVA B beantwortete dieses Schreiben mit interner Mitteilung vom 28. Februar 2020. Darin führte sie aus, dass Anstaltsarzt Dr. med. C um Stellungnahme gebeten worden sei, dieser jedoch der ärztlichen Schweigepflicht unterliege und sich A geweigert habe, ihn davon zu entbinden.

II.  

Am 3. März 2020 erhob A Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern, wobei er neben weiteren Anträgen im Wesentlichen verlangte, es sei eine Rechtsverweigerung seitens der JVA B festzustellen. Die Direktion der Justiz und des Innern wies den Rekurs sowie die Gesuche von A um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsbeistand mit Verfügung vom 30. Juni 2020 ab und auferlegte ihm die Verfahrenskosten.

III.  

A. Dagegen gelangte A am 30. Juli 2020 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte in der Hauptsache, die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 30. Juni 2020 sei aufzuheben, und es sei eine Rechtsverweigerung festzustellen. Zudem ersuchte er um Ausrichtung einer Parteientschädigung sowie um unentgeltlichen Rechtsbeistand.

B. Mit Verfügung vom 3. August 2020 wies der Präsident der 3. Abteilung das Gesuch von A um unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Beschwerdeverfahren mangels Notwendigkeit ab.

C. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 11. August 2020 unter Verzicht auf Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung und die JVA B stellten mit Eingaben vom 14. bzw. 13. August 2020 den nämlichen Antrag. A nahm dazu am 31. August 2020 Stellung. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung reichte am 14. September 2020 eine Vernehmlassung der JVA B zu den Akten. A legte hierzu am 28. September 2020 eine weitere Stellungnahme ein.

D. Am 14. Oktober 2020 nahm A Akteneinsicht in die Verfahrensakten.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und Abs. 2 VRG).

1.2 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung hätte feststellen müssen. An deren Klärung hat der Beschwerdeführer angesichts der Genugtuungswirkung einer entsprechenden Feststellung ein aktuelles Rechtsschutzinteresse (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 52).

2.  

Der Beschwerdeführer beantragt, es sei "über die bestrittenen Behauptungen ein partei-öffentliches, kontradiktorisch ausgestaltetes Beweisverfahren nach Prozessordnung durchzuführen" (Antrag 5). Mangels von der Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Entscheid abweichender tatsächlicher Behauptungen und da sich der Sachverhalt ohne Weiteres aus den Akten ergibt, besteht für ein Beweisverfahren kein Anlass. Namentlich kann von einer persönlichen Anhörung des Beschwerdeführers abgesehen werden.

3.  

3.1 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. auch § 4a VRG). Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung ab. Eine solche begeht die Behörde unter anderem, wenn sie sich weigert, eine Anordnung zu erlassen, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 40). Eine Rechtsverweigerung läge vor, wenn die JVA B verpflichtet gewesen wäre, auf das Begehren des Beschwerdeführers hin über den Widerruf des ärztlichen Zeugnisses eine (anfechtbare) Anordnung zu erlassen.

3.2 Der Widerruf des ärztlichen Zeugnisses ist nicht in Verfügungsform ergangen und erfüllt die Merkmale des materiellen Verfügungsbegriffs nicht, da er keine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher Weise rechtsgestaltend oder feststellend regelt (vgl. VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2). Es handelt sich mithin um einen Realakt, über dessen Rechtmässigkeit der Beschwerdeführer eine anfechtbare Anordnung begehrte. Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann gestützt auf § 10c Abs. 1 VRG von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (lit. a), die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (lit. b) oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (lit. c). Die Behörde erlässt dazu eine Anordnung (Abs. 2). Die Eintretensvoraussetzungen für das Begehren des Beschwerdeführers auf Erlass einer Verfügung über einen Realakt umfassen mithin das Vorliegen einer behördlichen Handlung, eine Handlungsgrundlage im öffentlichen Recht, das Berührtsein von Rechten oder Pflichten und das Vorliegen eines schützenswerten Interesses; die Widerrechtlichkeit des Handelns ist hingegen im Rahmen der materiellen Prüfung zu beurteilen (VGr, 1. Oktober 2020, VB.2020.00014, E. 1.2). Die Vorinstanz verneinte, dass der Widerruf des ärztlichen Zeugnisses Rechte oder Pflichten des Beschwerdeführers berühre, da es lediglich der Sachverhaltsfeststellung diene. Entsprechend komme dem Beschwerdeführer auch kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung zu.

3.3 Die Anstaltsdirektion der JVA B gibt eine Tagesordnung vor, welche insbesondere den Zellenaufschluss, die Arbeits-, Ausbildungs- und Pausenzeiten, die Essenszeiten, die Zeitfenster der Freizeit sowie den Zelleneinschluss umfasst (§ 12 Abs. 1 der Hausordnung der Justizvollzugsanstalt B vom 1. Juni 2017 [HO B]). Gemäss § 12 Abs. 3 HO B kann ein Gefangener von der Tagesordnung dispensiert werden, wenn dies angezeigt ist oder ihm die Anstaltsärztin oder der Anstaltsarzt ein entsprechendes Zeugnis ausstellt. Hierfür hat der Gefangene an Arbeitstagen umgehend nach Zellenaufschluss bei den Gruppenbetreuenden persönlich vorzusprechen. Gemäss dieser Regelung obliegt die Dispensation eines Gefangenen von der Tagesordnung – und damit von seiner gesetzlichen Arbeitsverpflichtung (Art. 81 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB; SR 311.0]; § 103 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 [JVV]) – nicht direkt dem Anstaltsarzt. Dieser liefert durch die Ausstellung eines entsprechenden Zeugnisses vielmehr eine sachverhaltsmässige Grundlage für den Entscheid über ein Dispensationsgesuch.

3.4 Gegen den Entscheid über eine allfällige Dispensation eines Gefangenen von der Tagesordnung steht diesem der Rechtsweg offen. Ergeht ein solcher Entscheid mittels mündlicher Anordnung, so kann sich der Gefangene dagegen schriftlich bei der Anstaltsdirektion beschweren (§ 85 HO B). Schriftliche Entscheide der Anstaltsdirektion und der Abteilungsleitung kann der Gefangene innert 30 Tagen mit Rekurs gemäss § 29 des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG) anfechten (§ 86 HO B).

3.5 Der durch § 10c VRG vermittelte Rechtsschutz ist, gleich wie die damit autonom nachvollzogene bundesrechtliche Regelung in Art. 25a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), grundsätzlich subsidiärer Natur. Wenn Rechtsschutz in einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre oder in einem späteren Zeitpunkt offensteht und eine solche Rechtswahrung nicht unzumutbar erscheint, besteht kein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über einen Realakt (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 23; vgl. auch BGE 136 V 156 E. 4.3).

3.6 Das Arztzeugnis weist hinsichtlich des Umfangs der Arbeitspflicht des Beschwerdeführers eine Reflexwirkung auf und ist damit geeignet, seine Pflichten zu berühren (dazu Griffel, § 10c N. 19). Gemäss den anwendbaren Regeln der HO B steht jedoch ein Verfahren zur Verfügung, wie ein Gefangener um Dispensation von seiner Arbeitsverpflichtung ersuchen kann, wenn ihm nach seiner Auffassung eine Arbeitstätigkeit aufgrund seines gesundheitlichen Zustands nicht zuzumuten ist. Der Beschwerdeführer hätte dazu nach Zellenaufschluss bei den Gruppenbetreuenden persönlich vorsprechen können (§ 12 Abs. 3 HO B). Gegen einen dermassen erwirkten Entscheid stünde der Rechtsweg offen (hiervor E. 3.4). In diesem Rahmen hätte der Beschwerdeführer geltend machen können, dass der Widerruf seines ärztlichen Arbeitsunfähigkeitszeugnisses im Widerspruch zu seinem tatsächlichen Gesundheitszustand stehe. Ob der Beschwerdeführer sich selbst überhaupt als zum fraglichen Zeitpunkt eingeschränkt arbeitsfähig betrachtet, ist im Übrigen unklar; in seinen umfangreichen Rechtsschriften stellt er jedenfalls keine entsprechende Behauptung auf. Aufgrund der subsidiären Natur des mittels § 10c VRG vermittelten Rechtsschutzes besteht vor diesem Hintergrund kein schützenswertes Interesse am Erlass einer Verfügung über den Widerruf des Arztzeugnisses. Als Gefangener in der JVA B steht dem Beschwerdeführer ein Verfahren zur Verfügung, in dem er eine (teilweise) Dispensation von der Arbeitspflicht aus gesundheitlichen Gründen verlangen könnte. In weiteren Rechten oder Pflichten, über welche nicht anlässlich eines solchen Ersuchens um (teilweise) Dispensation von der Tagesordnung befunden werden könnte, ist der Beschwerdeführer durch den Widerruf des Arztzeugnisses nicht berührt; der von § 10c VRG vermittelte, subsidiäre Rechtsschutz muss dem Beschwerdeführer mithin nicht zur Verfügung stehen.

3.7 Der Beschwerdeführer stellte in seinem ursprünglichen Begehren auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung den Antrag auf "Restitutio ad Integrum", ersuchte mit seinem Schreiben vom 1. Februar 2020 also sinngemäss darum, weiterhin als zu 40 % arbeitsunfähig zu gelten und von seiner Arbeitsverpflichtung insoweit befreit zu sein. Trotz mehrfacher Erläuterungen weigerte sich der Beschwerdeführer jedoch, den Gefängnisarzt Dr. med. C von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden, weshalb die JVA B erklärte, ihm zum Widerruf des Arztzeugnisses keine Antwort zukommen lassen zu können. Soweit das Schreiben vom 1. Februar 2020 nicht als Ersuchen um Erlass einer Verfügung über den Widerruf des Arztzeugnisses als Realakt, sondern sinngemäss als – statt an die Gruppenbetreuung direkt an die Direktion gerichtetes – Gesuch um teilweise Befreiung von der Arbeitspflicht zu verstehen gewesen wäre, wäre der Beschwerdeführer aufgrund seiner Mitwirkungspflicht als Begehrenssteller nach § 7 Abs. 2 lit. a VRG gehalten gewesen, den Gefängnisarzt von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden. Mit der internen Mitteilung vom 28. Februar 2020 setzte die JVA B den Beschwerdeführer darüber in Kenntnis, dass eine Beurteilung der Umstände des Entzugs des Arztzeugnisses andernfalls nicht möglich ist.

3.8 Der Beschwerdeführer hält allerdings eine Entbindung des Arztes vom Arztgeheimnis nicht für nötig, weil lediglich die – unterbliebene – Untersuchung vor Aufhebung des Arztzeugnisses bestätigt werden müsse, was ohne Verletzung der ärztlichen Schweigepflicht möglich sei. Ihm sei ohne jegliche (vorausgehende) Untersuchung das Attest entzogen worden. Indessen fand am 31. Januar 2020 tatsächlich eine ärztliche Konsultation statt, anlässlich derer noch Schmerzen des Beschwerdeführers in der rechten Schulter, aber auch die Aufhebung der Arbeitsunfähigkeit auf 1. Februar 2020 vermerkt wurden und er über die Aufhebung des Arztzeugnisses aufgeklärt wurde, was der Beschwerdeführer in der Eingabe vom 28. September 2020 zu Unrecht bestreitet. Selbst wenn aber – entgegen der eindeutigen Aktenlage – am 31. Januar 2020 keine ärztliche Konsultation stattgefunden hätte, hätte der Beschwerdeführer dennoch den Anstaltsarzt vom Arztgeheimnis entbinden müssen, damit sich die Vollzugsanstalt über die Hintergründe der Aufhebung des Arztzeugnisses hätte informieren können. Denn offenkundig sollte der Beschwerdeführer die Langhantel nicht über den Kopf heben; sollte dies geschehen, wollte der Anstaltsarzt informiert werden. Schon am 23. Januar 2020 war dem Beschwerdeführer bedeutet worden, Krafttraining nicht über die Schulter auszuführen. Daraus lässt sich schliessen, dass es nicht zwingend einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung bedurft hätte, um das Arztzeugnis aufzuheben, nachdem der Beschwerdeführer offenkundig in der Lage war, mit der Langhantel über die Schulter hinaus Krafttraining zu machen. Schliesslich wurde am 13. Februar 2020 die Therapie beim Physiotherapeuten eingestellt mit der Begründung, das wiederholt vorgenommene kontraproduktive Training oberhalb der Schulter mit der Langhantel verhindere eine positive Wirkung der Therapie. Demnach stellte sich nicht in erster Linie die Frage danach, ob vor Aufhebung des Arztzeugnisses noch eine ärztliche Konsultation stattgefunden hatte – worauf die Akten hinweisen –, sondern vielmehr die Frage, mit welcher Begründung das Arztzeugnis aufgehoben wurde. Dafür wäre indessen zwingend die Entbindung des Anstaltsarztes vom Arztgeheimnis nötig gewesen, die der Beschwerdeführer im notwendigen Umfang jedoch nicht erteilte.

3.9 Da die JVA B zum Zeitpunkt des Rechtsverzögerungsrekurses aufgrund der Weigerung des Beschwerdeführers, Dr. med. C von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden, mangels anderweitiger Möglichkeiten zur Sachverhaltsfeststellung noch gar keinen Entscheid in der Sache hätte fällen können, kann ihr auch keine Rechtsverweigerung vorgeworfen werden. Der Beschwerdeführer erklärte in seiner Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht, nunmehr einer teilweisen Entbindung des anstaltsinternen Gesundheitsdienstes von der ärztlichen Schweigepflicht zuzustimmen, die sich jedoch nur auf medizinische Abrechnungsdaten und auf die Frage beziehe, ob vor Widerruf seines Arbeitsunfähigkeitszeugnisses eine physische Untersuchung seiner Person stattgefunden habe. Die insoweit möglichen Auskünfte erlauben allerdings keine sinnvolle Beurteilung der Frage, ob das Arbeitsunfähigkeitszeugnis mit Blick auf den Gesundheitszustand des Beschwerdeführers zu Recht widerrufen worden ist. Ohnehin kann diese Entbindungserklärung aber angesichts ihres Zeitpunkts keine Rechtsverweigerung durch die JVA B begründen.

3.10 Nach den vorstehenden Erwägungen kam dem Beschwerdeführer kein auf § 10c VRG gestützter Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den Widerruf des ärztlichen Arbeitsunfähigkeitszeugnisses zu. Der Verzicht, eine solche zu erlassen, stellt folglich keine Rechtsverweigerung dar. Soweit sein Schreiben vom 1. Februar 2020 als Gesuch um Dispens von der Arbeitsverpflichtung zu verstehen wäre, ist in dessen unterbliebener Behandlung aufgrund der fehlenden Mitwirkung des Beschwerdeführers an der Sachverhaltsabklärung ebenfalls keine Rechtsverweigerung zu erblicken. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.

4.  

4.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts seines Unterliegens steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

4.2 Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben überdies einen Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG). Der Beschwerdeführer stellte zwar einzig ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung, welches mit Verfügung vom 3. August 2020 abgewiesen wurde. Die Praxis geht jedoch davon aus, dass damit für den Fall einer Kostenpflicht (implizit) auch die unentgeltliche Prozessführung beantragt wird (Plüss, § 16 N. 58).

4.3 Die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist aktenkundig. Seinen Begehren kann zwar keine Folge gegeben werden, sie sind jedoch nicht als offensichtlich aussichtslos zu qualifizieren, da deren ursprüngliche Aussichten auf Gutheissung nicht um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erschienen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden könnten (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46). Entsprechend ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und sind die Gerichtskosten einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

4.4 Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 16 Abs. 4 VRG eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr.    670.--     Total der Kosten.

3.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird gutgeheissen.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, infolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …