Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00538

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 24. September 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat Bülach,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs,

 

hat sich ergeben:

I.  

Der Stadtrat Bülach beschloss am 1. Juli 2020, auf der Schulanlage Lindenhof ein Schulprovisorium zu erstellen, genehmigte dafür einen Kredit von Fr. 4'524'000.- und erklärte diese Ausgabe als gebunden im Sinn von § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1).

II.  

A erhob hiergegen am 8. Juli 2020 Stimmrechtsrekurs und beantragte einerseits ein aufsichtsrechtliches Einschreiten wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung und anderseits sinngemäss, der Beschluss vom 1. Juli 2020 sei aufzuheben, weil die Kreditgenehmigung in die Zuständigkeit des Gemeinderats (Gemeindeparlament) der Stadt Bülach falle. Der Bezirksrat Bülach wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 5. August 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I) und beschloss, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen zu ergreifen (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

A erhob am 11. August 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, "dem Stimmrechtsrekurs […] stattzugeben, so dass das Bülacher Parlament die Möglichkeit erhält, über dieses Geschäft zu beschliessen". Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 13. August 2020 auf Vernehmlassung; der Stadtrat Bülach schloss mit Beschwerdeantwort vom 20. August 2020 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Die Beschwerdeführerin ist in der Stadt Bülach stimmberechtigt. Sie macht geltend, beim Kreditbeschluss in der Höhe von Fr. 4'524'000.- handle es sich nicht um eine gebundene Ausgabe, weshalb der Gemeinderat darüber zu befinden habe und eine allfällige Kreditbewilligung hernach dem fakultativen Referendum unterstände (Art. 18 Abs. 2 lit. d in Verbindung mit Art. 10 und Art. 11 Abs. 2 lit. d e contrario der Gemeindeordnung der Stadt Bülach vom 10. Juni 2001 [GO; www.buelach.ch/fileadmin/files/documents/Gesetzessammlung/Gemeindeordnung.pdf]). Damit macht sie eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und ist sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Kredit für einen zweigeschossigen Modulbau mit sechs Klassenzimmern, einem Handarbeitszimmer sowie weiteren Räumen als gebundene Ausgabe zu qualifizieren ist und die betreffende Genehmigung damit in die Zuständigkeit des Beschwerdegegners fällt.

Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 GG als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich die Mitwirkung der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich eine Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (so im Ergebnis auch Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27).

2.2 Hier ist der Beschwerdegegner gestützt auf Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101), Art. 115 f. KV sowie das Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) verpflichtet, genügend Schulraum zur Verfügung zu stellen. Damit ist zwar das "Ob" weitgehend durch Rechtssatz präjudiziert, hingegen besteht beim "Wie" ein erheblicher Spielraum, insbesondere in sachlicher und örtlicher Hinsicht. Praxisgemäss bilden die Kosten für die Erstellung von Neu-, Ersatz-, Erweiterungs- und Ergänzungsbauten denn auch grundsätzlich neue Ausgaben (Rüssli, § 103 GG N. 16; vgl. auch BGE 141 I 130 E. 4.2, 111 Ia 34 E. 4c).

2.3 Der Beschwerdegegner macht allerdings geltend, es lägen besondere Umstände vor, welche keinen erheblichen Spielraum mehr liessen. Einerseits sei der geplante Modulbau in zeitlicher Hinsicht dringend, und anderseits komme einzig der geplante Standort bei der Schulanlage Lindenhof infrage. Dieser Auffassung lässt sich nicht folgen. Zunächst wird die zeitliche Dringlichkeit nur mit der Entwicklung der Schülerzahlen begründet und nicht geltend gemacht, aufgrund einer Rechtsänderung oder ähnlicher Umstände sei kurzfristig zusätzlicher Schulraum notwendig. Dass steigende Schülerzahlen mehr Schulraum notwendig machen können, liegt aber auf der Hand, weshalb die Schulbehörden gehalten sind, die notwendigen Massnahmen rechtzeitig einzuleiten. Tun sie dies nicht, können sie sich nachher nicht auf die zeitliche Dringlichkeit berufen, weil andernfalls die demokratische Mitwirkung mit derartigem Vorgehen regelmässig ausgehebelt werden könnte. Hier ergibt sich denn auch aus den Akten, dass der Bedarf nach zusätzlichem Schulraum schon seit Längerem Gegenstand von Diskussionen und demnach keine Überraschung ist. Es kommt hinzu, dass sich weder aus dem Ausgangsbeschluss noch den Vorbringen des Beschwerdegegners ergibt, dass bereits kurzfristig nicht mehr genügend Schulraum vorhanden sein soll. Jedenfalls für das Schuljahr 2021/2022 ist noch genügend Schulraum vorhanden und ergibt sich aus dem Ausgangsbeschluss nur, dass allenfalls nicht mehr optimale Zuteilungen möglich sind; das begründet aber noch keine zeitliche Dringlichkeit.

Auch die Auffassung von Beschwerdegegner und Vorinstanz, es bestehe in sachlicher und örtlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum, weil es sich um die einzige vernünftige Lösung handle, überzeugt nicht. Aus den Ausführungen des Beschwerdegegners ergibt sich nämlich nur, dass dieser die nun vorgesehene Lösung als die beste von verschiedenen möglichen Lösungen betrachtet. Damit ist aber gerade nicht dargetan, dass der streitgegenständliche Modulbau die einzige mögliche Lösung darstellt, sondern ist mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass der zuständige Gemeinderat auch eine andere Lösung beschliessen könnte. Beschwerdegegner und Vorinstanz verkennen in diesem Zusammenhang, dass es nicht darum geht, ob die vorgeschlagene auch die beste Lösung ist, sondern nur darum, ob keine anderen ebenfalls geeigneten Lösungen denkbar sind. Dass hier auch andere geeignete, aber möglicherweise weniger gute Lösungen infrage kämen, ergibt sich schon aus dem Ausgangsbeschluss.

2.4 Wenn der Beschwerdegegner schliesslich auf das Bundesgerichtsurteil zu einem Provisorium für eine neue Kantonsschule in Uetikon am See verweist (BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017), bleibt festzuhalten, dass in jenem Fall einerseits mit § 37 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (LS 611) eine andere, den Begriff der gebundenen Ausgaben weiter fassende Regelung zur Anwendung kam und anderseits der Kantonsrat bereits beschlossen hatte, am fraglichen Standort eine Kantonsschule zu errichten. Sodann ist zwar durchaus denkbar, dass die Kosten für ein Provisorium zur vorübergehenden Bereitstellung zusätzlichen Schulraums – etwa bis zur Fertigstellung eines neuen Schulhauses – aufgrund der konkreten Umstände als gebundene Ausgabe qualifiziert werden könnten. Hier geht es indes nicht nur um Bereitstellung von Schulraum zur Überbrückung eines vorübergehenden Engpasses, sondern ist der fragliche Modulbau für eine Lebensdauer von 20 Jahren ausgerichtet und wird er in der langfristigen Schulraumplanung berücksichtigt. Damit präjudizierte dieser Bau für Jahre die künftige Schulraumplanung bzw. den Bau zusätzlicher Schulräume und schränkte damit den Entscheidungsspielraum des zuständigen Organs ein.

3.  

Nach dem Gesagten sind die Kosten für den streitgegenständlichen Modulbau nicht als gebundene Ausgaben zu qualifizieren, weshalb deren Genehmigung nicht in die Zuständigkeit des Beschwerdegegners, sondern in diejenige des Gemeinderats fällt (Art. 18 Abs. 2 lit. f GO). Das führt zur Gutheissung der Beschwerde.

4.  

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Stadtrats Bülach vom 1. Juli 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 5. August 2020 werden aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an …