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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
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VB.2020.00539
Urteil
der 2. Kammer
vom 16. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin
Viviane Sobotich, Gerichtsschreiber
Felix Blocher.
In Sachen
1. A,
2. B,
beide vertreten durch
RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),
hat sich ergeben:
I.
A. B,
geboren 1958, Staatsangehöriger aus dem Irak, reiste am 8. November 1998
in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Mit Entscheid vom 31. August 2001
wurde er als Flüchtling anerkannt und es wurde ihm Asyl gewährt. Gestützt auf
den Flüchtlingsstatus erteilte ihm das Migrationsamt am 8. Oktober 2001
eine Aufenthaltsbewilligung. Die Ehefrau, A, geboren 1967, und die sechs
gemeinsamen Kinder (geboren 1984, 1985, 1986, 1988, 1990 und 1994) reisten am
27. Dezember 2001 mit der Bewilligung des Bundesamtes für Flüchtlinge
ebenfalls in die Schweiz ein. Ihnen wurde am 9. Juli 2002 vom
Migrationsamt eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehemann respektive
Vater erteilt. Mit Entscheid vom 28. November 2002 wurden sie ebenfalls
als Flüchtlinge anerkannt und es wurde ihnen Asyl in der Schweiz gewährt. Am 10. November
2003 wurde B und am 12. Januar 2007 A jeweils die
Niederlassungsbewilligung erteilt.
Aufgrund der wiederholten freiwilligen Rückreise in den
Irak von B wurde der Familie mit Entscheid vom 12. März 2014 die
Flüchtlingseigenschaft aberkannt und das Asyl widerrufen.
Ab 2005 bis zum Zeitpunkt, da die Stadt D mit
Entscheid vom 25. Juni 2020 (versandt am 16. Juli 2020) auf
den 31. März 2020 in Folge Wohnortswechsel die wirtschaftliche Hilfe
einstellte, mussten die Ehegatten von der Sozialhilfe unterstützt werden. Die
bezogenen Unterstützungsleistungen beliefen sich gesamthaft auf Fr. 568'728.90.
Mit Schreiben vom 28. Mai 2018 wurden die Betroffenen darauf hingewiesen,
dass das Migrationsamt den Widerruf der Niederlassung prüfen werde, wenn sie
ihren Lebensunterhalt weiterhin nicht ohne Sozialhilfe bestreiten könnten.
B. Mit
Verfügung vom 8. Oktober 2019 widerrief das Migrationsamt die
Niederlassungs-bewilligungen der Eheleute, stellte ihnen nach Eintritt der
Rechtskraft der Verfügung die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, befristet
auf ein Jahr seit Bewilligungserteilung, in Aussicht und knüpfte die Erteilung
an die in Ziffer 4 lit. a der Verfügungsbegründung ausformulierten
Bedingungen (Verbesserung der Deutschkenntnisse, Nachweis von
Arbeitssuchbemühungen durch B und Aufnahme einer Teilzeiterwerbstätigkeit,
Erhöhung der Erwerbstätigkeit auf mindestens 80 % durch A). Weiter
verfügte das Migrationsamt, für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sei
erforderlich, dass diese Bedingungen eingehalten würden.
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die
Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 14. Juli 2020 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 13. August 2020 beantragten B
(Beschwerdeführer) und A (Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht, es seien
die Verfügung des Migrationsamts vom 8. Oktober 2019 sowie der Entscheid
der Vorinstanz vom 17. Juli 2020 aufzuheben und es sei der
Beschwerdegegner anzuweisen, von einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung
abzusehen und den Beschwerdeführenden die Niederlassungsbewilligung zu
belassen. Eventualiter sei der Beschwerdegegner anzuweisen, den
Beschwerdeführenden die Aufenthaltsbewilligung ohne Auflagen zu erteilen. Den
Beschwerdeführenden sei die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und es
sei ihnen in der Person der unterzeichnenden Rechtsvertreterin eine
unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen – alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer und Auslagen) zulasten der
Vorinstanz. In prozessualer Hinsicht wurde beantragt, dass die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde festzustellen sei und den Beschwerdeführenden für die
Dauer des Verfahrens die Niederlassungsbewilligungen zu belassen seien.
Mit Präsidialverfügung vom 14. August 2020 merkte das
Verwaltungsgericht an, dass der erhobenen Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende
Wirkung zukomme und über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nach
Akteneingang oder mit dem Endentscheid zu befinden sei.
Während die Sicherheitsdirektion auf eine Vernehmlassung
verzichtete, reichte das Migrationsamt keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1 Umstritten
und zu prüfen ist, ob der Widerruf der Niederlassungsbewilligungen der
Beschwerdeführenden in Kombination mit der Erteilung von an Bedingungen
geknüpften Aufenthaltsbewilligungen (sog. Rückstufung) rechtmässig ist.
2.2 Die
Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund von Art. 63
Abs. 1 lit. c des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember
2005 (AIG, vormals Ausländergesetz bzw. AuG) erfüllt sei. Da mangels
Integration in wirtschaftlicher und sprachlicher Hinsicht zudem die
Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG
nicht erfüllt seien, seien mehrere Voraussetzungen für die Rückstufung
grundsätzlich gegeben. Eine solche erweise sich zudem als verhältnismässig.
2.3 Die
Beschwerdeführenden wenden hiergegen im Wesentlichen ein, ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligungen sei nicht zulässig, da der Widerrufsgrund durch die
nachhaltige Ablösung von der Sozialhilfe seit März 2020 nicht mehr gegeben sei.
Im Weiteren seien allfällige Mängel in Bezug auf die sprachliche Integration
auf persönliche Umstände zurückzuführen und die Integrationskriterien nach Art. 58a
Abs. 1 AIG ansonsten erfüllt und nachgewiesen. Im Weiteren sei der
Sozialhilfebezug entschuldbar, weshalb der Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1
lit. c AIG nie gegeben gewesen sei. Zudem seien der Widerruf der
Niederlassungsbewilligungen und die gestellten Bedingungen unverhältnismässig.
3.
3.1 Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen
und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien
nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte
Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung zur Aufenthaltsbewilligung. Sie kann
gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
vom 24. Oktober 2007 (VZAE) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung
nach Art. 58b AIG verbunden werden. Falls dies nicht geschieht, muss in der
Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien der
Betroffene nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die
Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen deren Erteilung geknüpft wird
und welche Folgen die Nichteinhaltung derselben für den Aufenthalt hat (Art. 62a
Abs. 2 VZAE).
3.2 Integrationsdefizite
rechtfertigen eine Rückstufung nicht erst dann, wenn sie derart sind, dass auch
ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz
ernsthaft in Betracht fällt. Die Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von
Art. 63 Abs. 2 AIG bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im
Sinn von Art. 58a AIG vorliegt. Es muss nicht gleichzeitig auch ein
Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gesetzt worden sein. Insoweit
handelt es sich bei der neuen Bestimmung der Rückstufung um eine Verschärfung
der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte. Sind die strengeren
Voraussetzungen für einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist
auf eine Rückstufung zu verzichten und der Widerruf anzuordnen. Für eine Rückstufung
(oder eine Verwarnung) besteht folglich dann kein Spielraum, wenn im Einzelfall
ein Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gegeben und der Widerruf
der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung verhältnismässig ist (vgl. dazu
die aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich [Weisungen AIG] des
Staatssekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.3; vgl. auch BGr,
10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; 15. Januar 2020,
2C_945/2019, E. 3.3.3). Der Rückstufung kommt somit eine eigenständige, vom
Widerruf der Niederlassungsbewilligung im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG
unabhängige Bedeutung zu (vgl. Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3; s. auch
Staatssekretariat für Migration [SEM], Änderung der Verordnung über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, Erläuternder Bericht vom 7. November 2017
zur Inkraftsetzung der Änderung des Ausländergesetzes vom 16. Dezember
2016 [im Folgenden: Erläuternder Bericht Integration], Erläuterungen zu Art. 62a
VZAE unter Ziff. 5.4).
Mit Blick darauf stellt sich die Frage, ob – im Sinn eines
Prüfprogramms – zunächst der aufenthaltsbeendende Widerruf der
Niederlassungsbewilligung umfassend geprüft werden müsste, bevor überhaupt eine
Rückstufung in Erwägung gezogen wird. Vorliegend gelangte die
Sicherheitsdirektion im Zusammenhang mit einem möglichen Widerruf gestützt auf Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG zum Schluss, dass der nämliche Widerrufsgrund
erfüllt sei, sie nahm jedoch wohl aufgrund der auf die Rückstufungsfrage
beschränkten Fokussierung des Rekursverfahrens keine vertiefte Prüfung vor, ob ein
aufenthaltsbeendender Widerruf auch verhältnismässig gewesen wäre. Vielmehr
hielt sie fest, dass mit der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben sowie
den ungenügenden Sprachkompetenzen gleich mehrere Voraussetzungen für die
Rückstufung «als mildere Massnahme zur Aufenthaltsbeendigung» erfüllt seien.
Anschliessend prüfte sie die migrationsamtlich aufgestellten
Integrationsbedingungen zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung auf ihre
Verhältnismässigkeit. Das Migrationsamt hatte hingegen eine umfassende
Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen und erwogen, dass sich eine
Aufenthaltsbeendigung aufgrund der langen Anwesenheitsdauer von 21 resp. 18
Jahren, der Trennung von den sechs mittlerweile erwachsenen und in der Schweiz
eingebürgerten Kindern, sowie fehlender weiterer Familienangehöriger im Irak
zum jetzigen Zeitpunkt nicht rechtfertige und die Wegweisung der
Beschwerdeführenden unverhältnismässig sei, obwohl ihnen der Sozialhilfebezug in
weiten Teilen vorzuwerfen sei.
3.3 Die
Beschwerdeführenden lassen ausführen, dass kein Widerrufsgrund gegeben sei,
weil sie sich zwischenzeitlich von der Sozialhilfe hätten lösen können,
sprachlich ihren Möglichkeiten entsprechend integriert seien und der Sozialhilfebezug
entschuldbar sei. Die Verfügung des Migrationsamts sei allein deshalb schon
aufzuheben, weil kein Widerrufsgrund vorliege. Dabei verkennen die
Beschwerdeführenden, dass für die vom Migrationsamt verfügte Rückstufung das
Vorliegen eines Widerrufsgrundes nach Art. 63 Abs. 1 AIG keine
Voraussetzung darstellt, sondern eine solche bereits bei qualifiziertem
Nichterfüllen der Integrationskriterien möglich ist.
Gleichwohl ist nachfolgend das Vorliegen des
Widerrufsgrunds nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu prüfen, weil
er von den Beschwerdeführenden bestritten wird, von der Vorinstanz als gegeben
beurteilt wurde und die Frage damit ein Prozessgegenstand darstellt.
3.3.1
Nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG kann eine
Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der
Ausländer dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Praxisgemäss
rechtfertigt sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen dauerhafter
und erheblicher Fürsorgeabhängigkeit bei einem Sozialhilfebezug von mehr als Fr. 80'000.-
während mindestens zwei bis drei Jahren, sofern der Widerruf auch
verhältnismässig erscheint, wobei vor allem das Verschulden an der Situation
und die bisherige Verweildauer im Land zu berücksichtigen sind. Zudem ist eine
konkrete Gefahr der künftigen Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich. Dazu ist
die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen (vgl.
Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich [Weisungen AIG] des Staatssekretariats
für Migration [SEM], Bern [Oktober] 2013 [Stand 1. Januar 2019], Ziff. 8.3.2.4;
vgl. auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni 2013, 2C_1228/2012, E. 2.2;
BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3).
3.3.2
Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, sie hätten sich
nachhaltig von der Sozialhilfe abgelöst, da die Kinder, neben der Tatsache,
dass sich der Beschwerdeführer demnächst frühpensionieren lasse, im Rahmen der
Verwandtenunterstützung die Eltern unterstützen würden. Die finanzielle
Unabhängigkeit gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG sei gemäss explizitem
Wortlaut der Verordnung (Art. 77e Abs. 1 VZAE) erfüllt, wenn die
betroffene Person die Lebenshaltungskosten durch Einkommen, Vermögen oder
Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch bestehe, decke. Die
Beschwerdeführenden hätten aufgrund von Art. 328 f. Zivilgesetzbuch
(ZGB) einen Anspruch darauf, von ihren Kindern unterstützt zu werden.
3.3.3
Die Beschwerdeführenden wurden seit 2005 mit insgesamt Fr. 568'728.90
von der Sozialhilfe unterstützt. Erst mit Entscheid vom 25. Juni 2020
wurden sie von der Sozialhilfe per Ende März 2020 abgelöst, mithin nach dem
Entscheid des Migrationsamts und während der Rechtshängigkeit des Rekurses bei
der Sicherheitsdirektion. Die Loslösung gelang somit offenbar erst unter dem
Druck der drohenden Wegweisung, weshalb dem Umstand bereits aus diesem Grund
die Massgeblichkeit im vorliegenden Verfahren abzusprechen ist (vgl. auch BGr,
31. Oktober 2014, 2D_12/2014, E. 3.7.1). Hinzu kommt, dass gemäss Art. 328
Abs. 1 ZGB die Verwandten in günstigen Verhältnissen leben müssen, damit
ihnen die Pflicht zur Unterstützung auferlegt werden kann. Die Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, publiziert auf
www.skos.ch) führen zu den «günstigen Verhältnissen» aus, dass alleinstehende
Verwandte erst ab einem Einkommen von Fr. 120'000.- und Verheiratete bei
einem Einkommen von Fr. 180'000.- als in günstigen Verhältnissen lebend
bezeichnet werden können. Weiter besteht die Möglichkeit vom steuerbaren
Vermögen einen Freibetrag abzuziehen, für Alleinstehende Fr. 250'000 und
für Verheiratete Fr. 500'000.-. Zwar erklären zwei der sechs Kinder, dass
sie die Eltern künftig unterstützen werden, jedoch legen die anwaltschaftlich
vertretenen Beschwerdeführenden nicht dar, dass die Kinder in günstigen
Verhältnissen leben, sodass ihnen die Unterstützungspflicht gerichtlich
auferlegt werden könnte. E, der nun per 1. Oktober 2020 eine befristete
Praktikumsstelle bei der F AG antreten konnte, verdient jährlich brutto Fr. 58'800.-
weshalb nicht von günstigen Verhältnissen gesprochen werden kann. Die
finanziellen Verhältnisse des selbständig erwerbenden G werden zudem nicht
weiter belegt. Besteht jedoch keine rechtlich durchsetzbare Verpflichtung,
können die Kinder ihre Zusage für die Lebenshaltungskosten der Eltern
aufzukommen, grundsätzlich jederzeit widerrufen, weshalb die Finanzierung des
Lebensunterhalts der Beschwerdeführenden nicht gesichert ist und nicht auf eine
nachhaltige Ablösung geschlossen werden kann.
Der Beschwerdeführer geht bis heute keiner
Erwerbsstätigkeit nach und hat sich zur vorzeitigen Pensionierung angemeldet.
Aufgrund seiner nur kurzen Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt wird er wohl
einzig eine minimale Teil-AHV-Rente beziehen können und zur Deckung seines
Existenzbedarfs zusätzlich Ergänzungsleistungen beziehen müssen. Grundsätzlich
stellen Ergänzungsleistungen zu einer Altersrente keine Sozialhilfe im
ausländerrechtlichen Sinn dar (BGr, 14. Dezember 2016, 2C_562/2016, E. 3.1.2;
BGE 135 II 265 E. 3.7). Eine Frühpensionierung lässt jedoch den
einmal gesetzten Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nicht entfallen,
wenn der betroffene Ausländer danach auf Ergänzungsleistungen angewiesen ist
und damit die öffentliche Hand weiterhin belastet (BGr, 1. Februar 2019,
2C_83/2018, E. 4.2.4, mit Hinweisen): Wird durch eine Frühpensionierung
lediglich eine vorbestehende Sozialhilfeabhängigkeit abgelöst und der
Lebensunterhalt zur Hauptsache durch Ergänzungsleistungen gedeckt, haben die
bezogenen Zusatzleistungen (Ergänzungsleistungen, kantonale Beihilfen sowie
Gemeindezuschüsse) den Charakter von Sozialhilfeleistungen im Sinn des
ausländerrechtlichen Widerrufsgrundes (zum Ganzen VGr, 20. März 2019,
VB.2018.00783, E. 2.1.2). Auch wenn die Beschwerdeführenden sich nun
im Laufe des vorliegenden Verfahrens kurzzeitig dank der Unterstützung ihrer
Kinder von der Sozialhilfe loslösen konnten, besteht die Gefahr, dass sie die
öffentliche Hand weiterhin belasten könnten, die durch die Anmeldung des
Beschwerdeführers zum Vorbezug der Altersrente nicht gebannt wird. Die
Beschwerdeführenden weisen denn auch selber auf den Bezug von
Ergänzungsleistungen hin. In einem solchen Kontext haben Ergänzungsleistungen
wie erwähnt aber den Charakter von Sozialhilfeleistungen. Dass die gekürzte
Altersrente allein die Lebenshaltungskosten des Beschwerdeführers nicht zu
decken vermag und er daher Ergänzungsleistungen in Anspruch nehmen muss, ist
naheliegend.
Die Beschwerdeführerin bezieht gemäss Beschwerdebeilage
seit April 2020 Arbeitslosentaggelder in der Höhe von monatlich ca. Fr. 1'245.54
netto. Sie liess in der Beschwerde ans Verwaltungsgericht ausführen, dass sie
während des Verfahrens eine neue Stelle bei der H AG als Zimmermädchen
angetreten hätte (Beschwerdeschrift S. 5), verwies dabei aber lediglich
auf den bei den vorinstanzlichen Akten liegenden und bis 31. Januar 2020
befristeten Arbeitsvertrag. Die Vorinstanz führte hierzu aus, dass die
Beschwerdeführerin diesen befristeten Arbeitsvertrag bis Ende Oktober 2020 habe
verlängern. Weiter führte die Beschwerdeführerin aus, dass sie aufgrund ihrer
gesundheitlichen Beschwerden lediglich 50-60 % arbeitsfähig sei. Aufgrund
dieser Ausführungen und der eingereichten Unterlagen kann auch der
Beschwerdeführerin keine gute Prognose gestellt werden, dass sie künftig ein
Einkommen erzielen wird, welches die Lebenshaltungskosten der
Beschwerdeführenden begleichen wird. Somit kann ein erneuter künftiger
Sozialhilfebezug auch von ihr nicht ausgeschlossen werden.
3.3.4
Allein Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs der
Beschwerdeführenden würden ohne Weiteres ausreichen, den Widerrufsgrund von Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG zu setzen. Ob und inwieweit die betroffene
Person ein Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der
hieraus regelmässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt
nicht die Frage des Widerrufsgrunds, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung
(vgl. hierzu in Bezug auf den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der
Sozialhilfeabhängigkeit BGr, vom 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 3.2
und 3.4). Mit den Vorinstanzen ist jedoch festzuhalten, dass aufgrund der
langjährigen Landesanwesenheit der Beschwerdeführenden und ihren familiären
Beziehungen eine Wegweisung aus der Schweiz unabhängig von der Schuldhaftigkeit
des bisherigen Sozialhilfebezugs derzeit unstrittig unverhältnismässig wäre.
Ein Bewilligungswiderruf im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
wurde deshalb von den Vorinstanzen auch nicht in Betracht gezogen. Es bleibt
somit die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der verfügten Rückstufung zu
prüfen.
3.3.5
Die Rückstufung setzt ein qualifiziertes Nichterfüllen der
Integrationskriterien voraus. Da gemäss Dargelegtem unter Beachtung aller
Umstände nicht von einer gelungenen wirtschaftlichen Integration der
Beschwerdeführenden gesprochen werden und der Umfang und die Dauer des
bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur Bejahung eines aufenthaltsbeendenden
Widerrufsgrundes ausreichen würden – auch wenn eine Wegweisung derzeit
unverhältnismässig wäre – muss a maiore ad minus erst Recht der
Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinne von Art. 63
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e
Abs. 1 VZAE bejaht werden.
3.3.6
Bezüglich der sprachlichen Integration umschreibt Art. 77d Abs. 1
lit. d VZAE die Anforderungen von Art. 58a Abs. 1 lit. c
AIG an den Spracherwerb genauer. Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass
die sprachliche Integration unter Beachtung der persönlichen Kompetenzen der Beschwerdeführenden
genügend sei und gar bei einer teilweisen Nichterfüllung diese keinen
Widerrufsgrund darstellen würde und auch eine darauf gestützte Rückstufung
unverhältnismässig wäre. Sie reichten mit der Beschwerde einen Testnachweis für
den Beschwerdeführenden ein, der eine mündliche Sprachkompetenz auf dem Niveau
B1 des Gemeinsamen europäischen Referenzrahmens für Sprachen (GER) bestätigt,
jedoch wurde der schriftliche Prüfungsteil nicht bestanden. Dies könne ihm
jedoch nicht entgegengehalten werden, denn der Beschwerdeführer habe zwar die
Schule besucht, diese liege aber lange zurück und es könne nicht darauf
geschlossen werden, dass er deshalb bildungsgewohnt sei. Zudem sei er in einem
vom Krieg gezeichneten Land aufgewachsen und verfolgt worden. Bezüglich des
fehlenden Nachweises der Sprachkompetenzen der Beschwerdeführerin wurde nichts
weiter geltend gemacht. Zusammen mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die
Beschwerdeführenden zumindest teilweise anerkannten, den Spracherwerb etwas
vernachlässigt zu haben. Den Akten kann entnommen werden, dass die
Beschwerdeführerin im Jahre 2002 und 2005 an einem Deutsch- und
Alphabetisierungkurs teilnahm. Ansonsten finden sich keine Nachweise für einen
weiteren Spracherwerb und ein solcher wird auch nicht geltend gemacht. In einem
Schreiben vom 10. Juni 2018 führten die Ehegatten gegenüber dem
Migrationsamt aus, dass ihre Deutschkenntnisse noch immer mangelhaft seien (der
Beschwerdeführer spreche nur gebrochen Deutsch, die Ehefrau könne kaum Deutsch).
In der Stellungnahme vom 16. Juli 2019 fügten die Beschwerdeführenden
sodann an, dass sie den Nachweis infolge der Kosten nicht hätten erbringen
können, die Beschwerdeführerin jedoch bestimmt das Niveau A1/A2 und der
Beschwerdeführer mündlich wahrscheinlich B1 und schriftlich A2 bestehen würden.
Im Lebenslauf des Beschwerdeführers erwähnt dieser, dass er gute mündliche und
schriftliche Kenntnisse der deutschen Sprache habe und die Beschwerdeführerin
fügte an, dass sie mündliche und schriftliche Grundkenntnisse der deutschen
Sprache habe. In Bewerbungsschreiben aus dem Jahre 2010 führte die
Beschwerdeführerin aus, dass sie sich auf Deutsch gut verständigen könne und
auch ihre schriftlichen Kenntnisse seien befriedigend. Die Akten hinterlassen
kein eindeutiges Bild über die Sprachkompetenzen der Beschwerdeführerin, jedoch
ist festzuhalten, dass sie den Nachweis für ihr Sprachniveau nicht erbrachte
und somit ihrer Mitwirkungspflicht nicht genügend nachgekommen ist. Im Weiteren
ist anzumerken, dass aufgrund ihrer langjährigen Anwesenheit und ihrer
teilweisen Arbeitstätigkeit mindestens der Nachweis auf der Niveaustufe A2
(elementare Sprachverwendung) hätte erwartet werden können. Bezüglich dem
Beschwerdeführer ist mit der Vorinstanz anzufügen, dass er mehrfach
Unterstützung im Erwerb der deutschen Sprache erhalten hatte und auch seine
Weiterbildung gefördert wurde. Zudem ist festzuhalten, dass er sich erst auf
Druck, nach Erlass der Verfügung vom 8. Oktober 2019, zum kantonalen
Deutschtest im Einbürgerungsverfahren anmeldete und zumindest im schriftlichen
Teil das Niveau A2 nicht erreichte. Zusammenfassend kann deshalb festgehalten
werden, dass die Vorinstanzen den Beschwerdeführenden zu Recht ein
Integrationsdefizit attestierten und auch diesbezüglich einen Rückstufungsgrund
im Sinne von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1
lit. c AIG und Art. 77d Abs. 1 lit. d VZAE bejahten.
4.
4.1
4.1.1
Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig
sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).
Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,
die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführenden zu widerrufen und ihnen
stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und
Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden
öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
4.1.2
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführenden ist die Frage des
Verschuldens für Integrationsdefizite im Rahmen der Eignungsprüfung relevant. Unverschuldete
Integrationsdefizite sind den Betroffenen nicht vorzuwerfen und damit würde
auch eine Rückstufung keine Verhaltensänderung bewirken können, womit die
Rückstufung eine ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf
grundsätzlich das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz
berücksichtigt werden – und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63
Abs. 2 und Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November
2020, VB.2020.00634, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen, nicht
rechtskräftig]). Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich
(sowohl im Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich
Betroffene auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren
Rechtslage ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu
sein (für eine zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler,
Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und
Widerruf der Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],
Jahrbuch für Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).
4.1.3
Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a
Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit
oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist gemäss Art. 58a Abs. 2
AIG angemessen Rechnung zu tragen. In Art. 77f VZAE ist eine Abweichung
von diesen Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder der
Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann,
aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);
einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger
persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder
Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben
(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im vorstehend
zitierten Erläuternden Bericht Integration, S. 22 f. [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).
4.1.4
Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel
gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Als
milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96
Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die Androhung einer Verwarnung
lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen, da die
Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit Wegweisung keine Vorstufe der
Rückstufung bildet und gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG zudem nur angedroht
werden kann, wo aufenthaltsbeendende Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1
AIG zwar begründet, ein Widerruf aber noch nicht angemessen erscheine. Im
Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei Integrationsdefiziten möglich,
welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen würden. Die
Rückstufung unterliegt damit geringeren Anordnungshürden als die
Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die härtere Massnahme
betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um eine eigenständige
ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der Rückstufung auch noch keine
Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar, die Rückstufung neben der
Androhung einer Wegweisung anzuordnen.
4.1.5
Bezüglich des privaten Interesses einer niederlassungsberechtigten
Person, ist zu berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren
Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch
eine Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche des oder der
Zurückgestuften auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens
(Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]; Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17
des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
1966 [IPBPR bzw. UNO-Pakt II; SR 0.103.2) nicht tangiert. Jedoch ist zu
berücksichtigen, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und deren
Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische
Person in verschiedener Hinsicht (z. B. beim Familiennachzug und bei den inskünftigen
Widerrufshürden) zu einer substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition
führt. Dies ist jedoch mit Blick auf eine spätere Wiedererteilung der
Niederlassungsbewilligung ein erwünschter Effekt, damit eine Verhaltensänderung
beim Betroffenen erzielt werden kann.
4.2
4.2.1
Der heute 62-jährige Beschwerdeführer lebt seit 22 Jahren in der Schweiz.
Er macht geltend, dass er aus gesundheitlichen Gründen nur beschränkt
arbeitsfähig sei und sich gemäss seinen Möglichkeiten intensiv um seine
wirtschaftliche sowie sprachliche Integration bemüht hätte. Die
Beschwerdeführerin ist heute 53-jährig und lebt seit 19 Jahren in der Schweiz.
Auch sie macht geltend, nur beschränkt arbeitsfähig zu sein, jedoch nachdem die
Kinder alt genug gewesen wären, hätte sie sich, soweit ihre Gesundheit dies
zugelassen hätte, wirtschaftlich integriert und eine Teilzeitbeschäftigung
aufgenommen.
4.2.2
Der Beschwerdeführer war in den vergangenen 22 Jahren lediglich während
eines Jahres und acht Monaten im ersten Arbeitsmarkt erwerbstätig. Ab 2005 bis
2019 hat er an diversen Beschäftigungsprogrammen teilgenommen. Die
eingereichten Bewerbungsschreiben zeigen, dass sich der Beschwerdeführer in den
Jahren 2010 bis 2012 intensiv um eine Anstellung bemüht und zahlreiche
Bewerbungen verfasst hat. Im Jahr 2013 waren es dann gesamthaft nur 10
Bewerbungsschreiben, im Jahr 2014 gab es von Juni bis Dezember wieder
intensivere Bemühungen, die etwas reduziert bis Mitte Februar 2015 fortgesetzt
wurden. Aus den Jahren 2016 bis Mitte 2019 findet sich nur eine Bewerbung vom
14. November 2018, wobei der Beschwerdeführer von 2016 bis 2019 im
Beschäftigungsprogramm E arbeitete. Ab Juli 2019, nach Einleitung des
ausländerrechtlichen Verfahrens, finden sich wieder Bewerbungen. Die
Beschwerdeführerin nahm 2010, erst als ihr jüngstes von sechs Kindern bereits
16 Jahre alt war, eine Teilzeittätigkeit von 20 % auf, welche sie einzig
im Laufe des ausländerrechtlichen Verfahrens vorübergehend auf 90 %
steigerte. In den Akten finden sich von der Beschwerdeführerin lediglich
intensive Arbeitssuchbemühungen aus dem Jahr 2010 und ab Mitte 2019. Ganz
vereinzelte Bewerbungen finden sich in den Jahren 2015 bis 2018 (zwei im Jahr
2018, eine im Jahr 2016 und eine im Jahr 2015) und im ersten Halbjahr 2019.
Damit kann die Behauptung, die Beschwerdeführenden hätten sich intensiv um
Arbeit bemüht, nicht belegt werden. Das älteste Kind war bereits 26 Jahre
alt, als die Beschwerdeführerin ihre Teilzeittätigkeit aufnahm. Die fünf
älteren Kinder sowie der nicht oder Teilzeit arbeitstätige Mann hätten sie ohne
Weiteres in der Kinderbetreuung unterstützen können, so dass sie schon damals
ihre Arbeitstätigkeit zur Finanzierung der Familie hätte erhöhen können. Die
Ehegatten gelten als wirtschaftliche Einheit und haben aufgrund der ehelichen Beistandspflicht
(Art. 159 ZGB) gemeinsam für den Unterhalt der Familie zu sorgen. Eine
selbstgewählte Rollenverteilung ist nicht schützenswert. Sodann beweist die
Pensumserhöhung der Beschwerdeführerin und die unter dem Druck des
ausländerrechtlichen Verfahrens intensivierten Suchbemühungen der
Beschwerdeführenden, dass zumindest die Beschwerdeführende ihr Erwerbspotenzial
in der Vergangenheit nur unzureichend ausgeschöpft hat.
4.2.3
Ebenso wenig lassen sich die geringen Arbeitspensen – der Beschwerdeführer
hatte bei der letzten Tätigkeit im Rahmen des Beschäftigungsprogramms I lediglich
eine Anstellung zu 50 % – durch die geltend gemachten gesundheitlichen
Probleme rechtfertigen. Es wird geltend gemacht, dass der Beschwerdeführer
herzkrank sei und somit nur zu 50 % arbeitsfähig. Bereits die Vorinstanz
wies darauf hin, dass lediglich ein Zeugnis des Hausarztes aus dem Oktober 2012
vorliegen würde, in dem pauschal darauf hingewiesen wird, dass der
Beschwerdeführer ''bis auf weiteres'' zu 50 % arbeitsunfähig sei und kein
IV-Entscheid vorliege. Die geltend gemachten gesundheitlichen Einschränkungen
des Beschwerdeführers wurden bis heute nicht rechtsgenügend dargelegt. Dasselbe
gilt für die Beschwerdeführerin, die eine maximale Arbeitsfähigkeit von 50–60 %
geltend macht. Neben den Arztberichten aus den Jahren 2013 und 2014 wurde zwar
im Rekursverfahren ein Zeugnis des Hausarztes eingereicht, welches eine
maximale Arbeitsfähigkeit von 50–60 % attestiert, jedoch fehlen
Ausführungen, warum die aufgeführten Krankheiten zu einer teilweisen
Arbeitsunfähigkeit führten. In den Akten findet sich zudem auch bei ihr kein
Entscheid der IV-Stelle, sondern nur ein Hinweis, dass ein früherer Antrag
abgelehnt wurde. Anzufügen ist, dass den Einschätzungen der IV-Stellen eine
erhöhte Glaubwürdigkeit im Vergleich zu den Berichten der behandelnden Ärzte
zukommt, welche keine unabhängige Begutachtung darstellen (vgl. BGE 136 V 376;
BGr, 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.; BGE 125 V 351 E. 3b/cc;
VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember
2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4; VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4;
vgl. auch BGE 141 V 281 E. 3.7.1).
4.2.4
Es kann damit davon ausgegangen werden, dass den Beschwerdeführenden ihre
ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende
Sozialhilfeabhängigkeit überwiegend vorzuwerfen sind. Aufgrund ihrer
mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer und der Höhe des
hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weisen sie ein gewichtiges
Integrationsdefizit auf. Dasselbe gilt betreffend die sprachliche Integration
der Beschwerdeführenden. Aufgrund ihrer langjährigen Anwesenheit und den
Unterstützungsangeboten, hätten von den Beschwerdeführenden gerade zur Erhöhung
der Vermittlungsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt grösserer Anstrengungen erwartet
werden dürfen.
Die Rückstufung ihrer
Bewilligung stellt damit ein geeignetes Mittel dar, sie an ihre
Integrationsverpflichtung zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer Ausschöpfung
ihres Erwerbspotenzials und ebenso zur Verbesserung ihrer Sprachkenntnisse,
welche v.a. bei der Beschwerdeführerin zudem die Arbeitsmarktchancen erhöhen
würden, anzuhalten.
4.2.5
Den Beschwerdeführenden wurde mit migrationsamtlichem Schreiben vom 2. Mai
2018 der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligungen in Aussicht gestellt,
sollten sie sich nicht im Rahmen ihrer Möglichkeiten um eine existenzsichernde
Erwerbstätigkeit bemühen. Eine formelle Verwarnung unter Androhung einer
Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten der
Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der Widerruf
der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher
Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von Art. 63
Abs. 2 AuG (heute AIG) ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch
nicht vorgesehen war. Die Rückstufung und die Verwarnung zum Widerruf mit
Wegweisung haben einen unterschiedlichen Wirkungsmechanismus: Während mit der
Verwarnung lediglich eine Wegweisungs-Drohung ausgesprochen und mit Blick auf
die Zukunft ein negativer Verhaltensanreiz gesetzt wird, setzt die Rückstufung
auch einen positiven Anreiz, indem der durch die Rückstufung eingebüsste
ausländerrechtliche Status bei entsprechender Integrationsleistung
wiedererlangt werden kann. Die Ermahnung der Beschwerdeführenden vom 28. Mai
2018 blieb erfolglos und sie passten ihr Verhalten erst unter weiterem Druck –
nach dem migrationsrechtlichen Entscheid – an, weshalb angesichts der
jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit und der allenfalls nicht nachhaltigen
Ablösung eine formelle Verwarnung nicht erfolgversprechend erscheint. Die
Rückstufung ist damit auch erforderlich, um die Beschwerdeführenden mit dem
nötigen Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern und diese zu
einer Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials sowie zur besseren sprachlichen
Integration zu motivieren.
4.2.6 Auch wenn
die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für die
Beschwerdeführenden mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht,
ist ihr weiterer Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von
ihren zukünftigen Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden
Erwerbstätigkeit sowie der sprachlichen Integration abhängig. Zudem steht bei
den Beschwerdeführenden auch kein Familiennachzug etc. an, welcher bei einer
Rückstufung allenfalls nicht mehr bewilligt werden könnte. Ihr einwandfreier
strafrechtlicher Leumund und die fehlende Verschuldung der Familie gehen nicht
über übliche Integrationserwartungen hinaus und dürfen grundsätzlich
vorausgesetzt werden. Damit vermag die Integration der Beschwerdeführenden in
anderen Bereichen die Defizite bei ihrer wirtschaftlichen und sprachlichen
Integration auch in einer Gesamtwürdigung nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc
Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich
2013, 5. A., Zürich 2019, Art. 58a AIG N. 1, mit Hinweisen). Das
private Interesse der Beschwerdeführenden, den privilegierten
migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist demgemäss
geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, sie mittels Rückstufung
mit Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern.
4.3
4.3.1 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass es sich bei der Rückstufung aufgrund
der unverhältnismässigen Bedingungen, die damit verbunden seien, um eine
Wegweisung in Raten handle. Die Erfüllung der Bedingungen sei für die
Beschwerdeführenden offensichtlich unmöglich. Dem ist nicht beizupflichten. Wie
dargelegt, kann die Rückstufung nicht ohne Weiteres als mildere Massnahme zum
Widerruf mit Wegweisung betrachtet werden. Das zukünftige Verhalten des
Betroffenen kann nicht nur eine Statusverschlechterung bzw. eine Wegweisung,
sondern auch eine Statusverbesserung bzw. die Wiedererlangung der
Niederlassungsbewilligung bewirken. Es handelt sich somit um eine neuartige
Massnahme, die nicht allein auf Drohungen, sondern auch auf positive Anreize
(Aussicht auf zukünftige Statusverbesserung) setzt. Dies ist letztlich auch im
Interesse der Betroffenen, haben doch auch diese ein immanentes Interesse, ihre
Integrationsdefizite zu überwinden (und einer drohenden Wegweisung zu
entgehen). Aus diesem Grund erachtete der Gesetzgeber die neue Massnahme wohl
als sinnvoll für nicht- bzw. desintegrierte ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung.
Das Verwaltungsgericht übt sich in einer gewissen
Zurückhaltung in der ersten Überprüfung der angeordneten
Integrationsanweisungen. Zum jetzigen Zeitpunkt ist zu prüfen, ob die
Bedingungen nach einem objektiven Massstab betrachtet, grundsätzlich zumutbar
und erreichbar sind. Primär ist das Ziel der Bedingungen zu beurteilen und dem
Migrationsamt ist hier ein erhebliches Ermessen einzuräumen (vgl. auch Art. 58b
Abs. 1 AIG, wonach die Integrationsvereinbarung die Ziele, Massnahmen und Fristen
einer individuell vereinbarten Integrationsförderung festhält und damit primär
zielorientiert ist). Dies, weil es in einem zweiten Schritt nach Ablauf der
Frist, Sache des Gerichts sein wird, detailliert zu prüfen, ob die Auflagen
erreicht oder allenfalls unverschuldet nicht erreicht wurden. Damit wird den
konkreten und im Detail kaum vorhersehbaren Umständen Rechnung getragen, weil
erst retrospektiv die Einhaltung der entsprechenden Auflagen und die
Schuldhaftigkeit einer entsprechenden Nichteinhaltung beurteilt werden kann.
4.3.2
Das Migrationsamt ordnete an, dass die Beschwerdeführenden ihre
Deutschkenntnisse verbessern und als Beleg mindestens ein Sprachzertifikat des
Niveaus A2 beibringen müssten. Wie bereits dargelegt wurde, ist nach einer
langjährigen Anwesenheit und teilweiser Arbeitstätigkeit grundsätzlich die
Erreichung des Niveaus A2 zu erwarten und bei entsprechenden Bemühungen in der
Regel auch zu erreichen. Der Beschwerdeführer bewies, dass er diese Auflage
grundsätzlich erfüllen kann, fügte er doch selber an, dass er die schriftliche
Prüfung zur Erreichung des Niveaus A2 nur knapp nicht bestanden habe. Die Akten
hinterlassen kein eindeutiges Bild über die Sprachkompetenzen der
Beschwerdeführerin, jedoch ist sie auf ihre Ausführungen im Schreiben vom 16. Juli
2019 zu behaften, dass sie «bestimmt das Niveau A1/A2» erfülle, weshalb ein
Sprachnachweis nicht von vorneherein als unverhältnismässig zu gelten hat.
Trotz ihrer bildungsfernen Vergangenheit hält sich die Beschwerdeführerin
bereits knapp 20 Jahre in der Schweiz auf und hatte nicht zuletzt zusammen mit
ihren schulpflichtigen Kindern die Möglichkeit gehabt, sich weitere Kenntnisse
anzueignen, sodass sie darauf aufbauen kann.
Die weiteren Bedingungen
betreffen die wirtschaftliche Integration und die Ausschöpfung des
Arbeitspotenzials. Den Ausführungen der Beschwerdeführenden, dass sie bereits
alles getan hätten um eine Teilzeitstelle zu finden resp. die Stellenprozente
zu erhöhen, kann aufgrund der vorangehenden Ausführungen (E. 4.2) nicht beigepflichtet
werden. Auch wenn der Beschwerdeführer sich in den Jahren 2010 bis 2012 und von
Mitte 2014 bis Februar 2015 intensiv um Arbeit bemühte, sind in den
darauffolgenden Jahren nur vereinzelte oder gar keine Bemühungen ersichtlich.
Erst nach der Einleitung des ausländerrechtlichen Verfahrens finden sich wieder
intensivere Bemühungen. Auch wenn die Einstellung der Bemühungen vor dem
Hintergrund der Erlaubnis des Sozialamts geschah, dürfen im
ausländerrechtlichen Verfahren höhere Anforderungen gestellt werden, zumal in
diesem das Verhalten während der gesamten Aufenthaltsdauer gewürdigt werden
darf. Ansonsten würden gerade diejenigen Ausländerinnen und Ausländer privilegiert,
welche durch jahrelang unzureichende Bemühungen auf dem Arbeitsmarkt ihre
Vermittelbarkeit schuldhaft erschwert haben und deshalb heute kaum mehr eine
Anstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt finden. Dasselbe gilt für die
Beschwerdeführerin, die intensivere Bemühungen nur im Jahr 2010 und wieder nach
Einleitung des Verfahrens tätigte. Zudem trat sie mit der vorübergehenden
Erhöhung ihrer Anstellung bis auf 90 % den Beweis an, dass solches
grundsätzlich möglich ist. Im Weiteren haben die Beschwerdeführenden ihre
behauptete gesundheitliche Einschränkung nicht genügend dargetan. Sollte sich
im Entscheidzeitpunkt betreffend die Erfüllung der Bedingungen das Bild
ergeben, dass sie diese aufgrund genügend dargelegter Einschränkungen nicht
erreichen konnten, wird dies vom Migrationsamt entsprechend zu würdigen sein.
4.4 Demnach
ist das Ziel der Bedingungen, nämlich die bessere wirtschaftliche und
sprachliche Integration der Beschwerdeführenden mit den gestellten Bedingungen
als zumutbar zu erachten und es besteht ein überwiegendes öffentliches
Interesse an der Rückstufung der Bewilligung der Beschwerdeführenden, womit
sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig erweist.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
5.1 Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den
Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihnen von vornherein keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.2 Die Beschwerdeführenden
haben um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ersucht.
Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen
Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen,
auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und
Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben nach Abs. 2 derselben Bestimmung
Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie
nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.
Die
Beschwerdeführenden leben unstreitig trotz zwischenzeitlicher Ablösung von der
Sozialhilfe in engen finanziellen Verhältnissen, weshalb ihnen bereits im
vorinstanzlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde. Ihre
Anträge erweisen sich angesichts des langen Aufenthalts in der Schweiz und
gewisser Erkrankungen der Beschwerdeführenden nicht als offensichtlich aussichtslos.
Zudem waren sie auf eine rechtskundige Vertretung angewiesen. Ihnen ist deshalb
auch vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und
ihre Rechtsvertreterin als unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Die
Beschwerdeführenden sind gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16
Abs. 4 VRG darauf aufmerksam zu machen, dass sie Nachzahlung leisten
müssen, sobald sie dazu in der Lage sind. Der Anspruch des Kantons verjährt
zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
5.3 Unentgeltlichen
Rechtsbeiständen wird der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des
Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt. Dabei werden die
Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt.
Auslagen werden separat entschädigt (§ 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr]). Als erforderlich ist
jener Zeitaufwand zu betrachten, den auch eine nicht bedürftige Person von
ihrer Rechtsvertretung vernünftigerweise erwartet hätte und zu dessen Zahlung
sie bereit gewesen wäre, um ihre Rechte im Verfahren zu wahren. § 3 der
Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010AnwGebV) sieht
bei anwaltlicher Vertretung einen Stundensatz von Fr. 220.- vor; bei nicht
anwaltlicher Vertretung wird der Stundenansatz in der Regel halbiert (vgl. VGr,
21. August 2019, VB.2019.00322, E. 6.4).
Die Rechtsbeiständin reichte am 15. September 2020
eine Honorarnote ein. Der von ihr geltend gemachte zeitliche Aufwand von 6,15
Stunden zu Fr. 220.- pro Stunde plus Auslagen von Fr. 61.90 ergibt
inklusive Mehrwertsteuer eine Entschädigung von Fr. 1'523.85, welche
angemessen erscheint.
6.
Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden, soweit
ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht
wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift
zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Den
Beschwerdeführenden wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt und in der Person von Rechtsanwältin C eine
unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.
2. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
3. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.- Zustellkosten,
Fr. 2'070.- Total der Kosten.
4. Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung für die gesamten Kosten, jedoch zufolge Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die
Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführenden nach § 16 Abs. 4 VRG
bleibt vorbehalten.
5. Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6. Rechtsanwältin C
wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'523.85 (inkl.
Mehrwertsteuer) zulasten der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht
der Beschwerdeführenden gemäss § 16 Abs. 4 VRG wird vorbehalten.
7. Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8. Mitteilung an …
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