Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00554

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. November 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Schulgemeinde Wallisellen,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    B,

 

2.    C,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Kindergartenzuteilung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Schreiben vom 5. Juni 2020 teilte die Schulverwaltung der Schulgemeinde A B und C mit, dass 2015 geborener Sohn D für das Schuljahr 2020/2021 dem Kindergarten E zugeteilt worden sei. C wandte sich am gleichen Tag mit einem Begehren um Umteilung von D in den Kindergarten F hiergegen. Mit Beschluss vom 23. Juni 2020 wies die Schulpflege A das Begehren ab.

II.  

B und C rekurrierten hiergegen am 2. Juli 2020 beim Bezirksrat Bülach und beantragten, D sei in den Kindergarten F umzuteilen. Mit Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat Bülach den Rekurs gut, hob den angefochtenen Beschluss vom 23. Juni 2020 auf und wies die Schulpflege Wallisellen an, entweder D in den Kindergarten F umzuteilen oder auf eigene Kosten einen Transport mit einem Schulbus oder einen Begleitdienst für den Kindergartenweg einzurichten. Einer Beschwerde gegen diesen Entscheid entzog es die aufschiebende Wirkung.

Hierauf teilte die Schulverwaltung B und C mittels eines den Titel "Umteilung" tragenden Formulars vom 10. August 2020 mit, die "[n]eue Klasse" von D sei die 1. Kindergartenklasse im Kindergarten F.

III.  

Mit Eingabe vom 20. August 2020 führte die Schulgemeinde Wallisellen gegen den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge zulasten von B und C den Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 5. August 2020 aufzuheben und denjenigen der Schulpflege vom 23. Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter, beide Beschlüsse aufzuheben und die Sache "zur Anordnung von Massnahmen" an die Schulpflege zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 1. September 2020 beantragten B und C sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat verzichtete am 26. August 2020 auf eine Vernehmlassung.

Die Schulgemeinde Wallisellen liess sich mit Eingabe vom 25. September 2020 vernehmen. Gleichzeitig reichte sie die bereits erwähnte Mitteilung vom 10. August 2020 betreffend die Umteilung von D in den Kindergarten F zu den Akten.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen ([lit. c;] zum Ganzen: Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 Rz. 102 ff. und 116 ff.).

Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die im Widerspruch zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz steht (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen; VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2, und 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.2 ff.).

1.2.1 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

Sie macht geltend, sie sei durch die Anordnung im angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss in ihren vermögensrechtlichen Interessen sowie in ihrer Autonomie (vgl. Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]) betroffen und daher beschwerdelegitimiert.

1.2.2 Die Beschwerdeführerin ist durch den vorinstanzlichen Beschluss in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträgerin in schulrechtlichen Belangen berührt (vgl. § 41 f. VSG), weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (vgl. Bertschi, § 21 N. 118 ff.; eine ähnliche Konstellation sowie den Kanton Zürich betreffend: BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 1.3.1 [das Bundesgericht erachtete dort bezüglich einer allfälligen Berufung der Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie in Zusammenhang mit einer schulorganisatorisch motivierten Anordnung bzw. einer Klassenumteilung die entsprechende Rüge vornehmlich als nicht hinreichend – im Sinn der Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes – vorgebracht und begründet]; ferner BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2, auch zum Folgenden).

Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. Bertschi, § 21 N. 104, 118 und 120, sowie etwa VGr, 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen).

Ob insbesondere angesichts der Anordnung der Beschwerdeführerin vom 10. August 2020 sodann auch von einem aktuellen Rechtsschutzinteresse auszugehen wäre, könnte allerdings fraglich erscheinen (vgl. Bertschi, § 21 Rz. 102 [am Ende] in Verbindung mit Rz. 24 f.). Hinsichtlich der diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin ist jedenfalls festzuhalten, dass nicht ersichtlich ist, warum bzw. dass kaum je rechtzeitig eine Überprüfung der Frage der Zumutbarkeit eines entsprechenden Kindergarten- bzw. Schulwegs möglich sein und vom infrage stehenden Erfordernis daher abgesehen (können) werden sollte. Die Beschwerdeführerin wird insofern frühzeitig mit der Planung zu beginnen und insbesondere auch mögliche Rechtsmittelverfahren einzuberechnen haben.

Wie es sich damit verhält, kann allerdings letztlich offengelassen werden, da die Beschwerde, wie sich nachfolgend zeigt, ohnehin abzuweisen ist.

2.  

Wie bereits erwähnt, teilte die Schulverwaltung den Beschwerdegegnern am 10. August 2020, mithin (kurz) nach Erlass des vorinstanzlichen Entscheids vom 5. August 2020 – ohne weitere Ausführungen – die Umteilung von D in den Kindergarten F mit. Auch die Beschwerdeführerin erklärte in der Replik mit Bezugnahme hierauf, "[d]ie Zuteilung wurde den Eltern am 10. August 2020 mit dem offiziellen Formular der Schuladministration mitgeteilt". D besucht entsprechend seit Beginn des Schuljahrs 2020/2021 den Kindergarten F.

Weitere zehn Tage später, am 20. August 2020, focht die Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020 mit Beschwerde an, wobei sie im Hauptantrag darum ersuchte, diesen aufzuheben und den Beschluss der Schulpflege vom 23. Juni 2020 zu bestätigen, womit sie die Auffassung vertritt, D sei – ungeachtet dessen, dass er aufgrund ihrer Anordnung vom 10. August 2020 seit nunmehr drei Monaten den Kindergarten F besucht – in den Kindergarten E umzuteilen.

2.1 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des Vertrauensschutzes als auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens aus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 620 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff. [beide auch zum Folgenden]).

Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes hat eine Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Dies setzt voraus, dass eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, und sie im Vertrauen auf die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert schliesslich, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (zum Ganzen BGr, 13. Mai 2019, 2C_706/2018, E. 3.1, sowie BGE 137 I 69 E. 2.5 f. – je mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 624 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr, 11. Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2).

Die Verwaltungsbehörden dürfen sich gegenüber anderen Behörden oder Gemeinwesen und gegenüber Privaten sodann nicht widersprüchlich verhalten. Insbesondere dürfen sie nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund wechseln (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 21 ff.).

2.2  

2.2.1 Die "Umteilung" bzw. Anordnung vom 10. August 2020 stellt eine Vertrauensgrundlage im erwähnten Sinn dar (zum Charakter einer Klassenumteilung als Verfügung vgl. VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 2, und hierzu den bereits oben erwähnten BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 2.3.1): Im Nachgang zum Entscheid des Bezirksrats vom 5. August 2020 wurde seitens der Beschwerdeführerin eine Neuzuteilung von D vorgenommen und diese "Umteilung" und die "neue Klasse" von D den Eltern mitgeteilt. Diese Anordnung enthielt weder Erläuterung noch Einschränkung oder Vorbehalt. Die Beschwerdegegner mussten (und durften) sie folglich so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Bezirksrats akzeptiert und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen Anweisung die Um- bzw. Neuzuteilung von D für das Schuljahr 2020/2021 – damit gleichzeitig dem beschwerdegegnerischen Gesuch entsprechend – zum Kindergarten F vorgenommen hatte.

Die Beschwerdegegner hatten zu jenem Zeitpunkt keinerlei Möglichkeit zu erkennen und keinen Anlass, davon auszugehen, dass diese Umteilung lediglich "vorsorglich" bzw. "für die Dauer des Verfahrens" erfolgt sein sollte, wie die Beschwerdeführerin nun im vorliegenden Beschwerdeverfahren argumentiert, und diese auch nach bzw. trotz der vorgenommenen Umteilung noch die Absicht haben könnte, den Beschluss des Bezirksrats beim Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. hierzu sogleich unten). Entsprechend bereiteten sie D in der bis zum Beginn des Schuljahrs verbleibenden Zeit auf den Eintritt in den Kindergarten F vor.

Die Anordnung vom 10. August 2020 enthielt im Übrigen auch eine Rechtsmittelbelehrung, der gemäss dagegen innert zehn Tagen nach Zustellung Einsprache bei der Schulpflege erhoben werden könne. Die Beschwerdegegner hatten nach dem Gesagten keinen Anlass, sie anzufechten, sodass sie in der Folge in Rechtskraft erwuchs.

Die Beschwerdeführerin erklärte in der Replik vom 25. September 2020, sie sei aufgrund der Anordnung des Bezirksrats im Beschluss vom 5. August 2020 "gezwungen" gewesen, D in den Kindergarten F umzuteilen, zumal die Organisation eines Transports mit einem Schulbus oder eines Begleitdiensts in der kurzen Zeit bis zum Unterrichtsbeginn am 17. August 2020 nicht mehr möglich gewesen sei. Die Zuteilung sei den Eltern "am 10. August 2020 mit dem offiziellen Formular der Schuladministration mitgeteilt" worden. Sie sei aufgrund der Anweisung des Bezirksrats im vorinstanzlichen Beschluss erfolgt, wonach dieser aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung sofort vollziehbar sei. Sie, die Beschwerdeführerin, sei verpflichtet gewesen, der Anweisung des Bezirksrats zu folgen. Sie habe jedoch aufgrund der im vorinstanzlichen Beschluss "angebrachten Rechtsmittelbelehrung ohne weiteres davon ausgehen [dürfen], dass den Beschwerdegegnern bekannt" gewesen sei, dass der Beschluss des Bezirksrats "während der Dauer der Beschwerdefrist noch angefochten werden konnte, dieser Beschluss also nicht rechtskräftig" gewesen sei "und somit die Zuteilung von D zum Kindergarten F lediglich aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung erfolgte. Abweichende Anordnungen nach Vorliegen der rechtskräftigen gerichtlichen Beurteilung" seien "somit vorbehalten" geblieben. "Spätestens angesichts der von der Beschwerdeführerin wenige Tage nach Beginn des Schuljahres eingereichten Beschwerde wissen die Beschwerdegegner, dass die Zuteilung gemäss Schreiben vom 10. August 2020 vorläufig ist".

Entgegen beschwerdeführerischer Auffassung vermag auch die Rechtsmittelbelehrung im vorinstanzlichen Entscheid nichts daran zu ändern, dass die Beschwerdegegner auf die "Umteilung" vom 10. August 2020 bzw. auf die Korrektheit und Verbindlichkeit dieser Anordnung vertraut haben und vertrauen durften. In der vorliegenden Situation musste der im Anschluss an den vorinstanzlichen Beschluss ergangene und mitgeteilte Umteilungsentscheid ihrerseits gerade so verstanden werden, dass die Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss akzeptiert – und sich für die Umteilung entschieden – hatte und aus diesem Grund in dessen Sinn neu verfügte. Keineswegs mussten sie (einzig der im Beschluss, wie üblich, enthaltenen Rechtsmittelbelehrung wegen) davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin allenfalls trotz der Umteilung – und gar nach Beginn des Schuljahres – noch ein Rechtsmittel einlegen würde.

Entgegen von der Beschwerdeführerin vertretener Auffassung war sie auch nicht zufolge des Entzugs der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz verpflichtet gewesen, den Anweisungen des Bezirksrats im Sinn einer Umteilung "unverzüglich Folge zu leisten". Gegen den vorinstanzlichen Beschluss hätte ihrerseits (auch unmittelbar nach Erlass) Beschwerde erhoben werden können, sodass in der Folge gegebenenfalls das Verwaltungsgericht bzw. die Abteilungsvorsitzende das Erforderliche anzuordnen gehabt hätte. So überzeugt die Argumentation der Beschwerdeführerin bzw. ihr Vorgehen denn auch in prinzipieller Hinsicht nicht: Dass bzw. warum sie sich angeblich zunächst zur sofortigen Umsetzung der Anweisung (bzw. der einen der dort genannten "Alternativen") verpflichtet gesehen habe, um aber zehn Tage später den Beschluss dennoch anzufechten, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar und erscheint – insbesondere auch aus der Sicht der Beschwerdegegner – widersprüchlich.

Zuhanden der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass darauf zu achten ist, dass die Entscheiddispositive ihrer Beschlüsse nicht im Sinn von Alternativen zuhanden der Beschwerdeführerin bzw. der Schulgemeinden zu formulieren sind.

2.2.2 Zufolge der "Umteilung" vom 10. August 2020 besucht D, wie erwähnt, seit Beginn des Schuljahres, also seit dem 17. August 2020, den Kindergarten F, wozu er bzw. seine Eltern im Übrigen verpflichtet wurden. Er hat sich dort einleben und an den Kindergarten(betrieb) gewöhnen müssen, zahlreiche neue Menschen kennengelernt und Beziehungen zu seinen Lehrpersonen und Klassenkameraden/-innen geknüpft (vgl. beispielweise auch BGE 137 I 69 E. 2.5.3 für anderweitige Dispositionen). Der Eintritt in den Kindergarten erweist sich für die Kinder im Allgemeinen als (sehr) anspruchsvoll.

Gemäss § 50 Abs. 1 VSG hat sich der Schulbetrieb am Wohl der Schüler/innen zu orientieren (vgl. auch Art. 11 BV und Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [SR 0.107]). In besonderem Mass gilt dies, wenn es nicht um die erstmalige Zuteilung zu einer Klasse, sondern darum geht, dass ein Kind aus bestehenden Strukturen "herausgerissen" würde (vgl. hierzu VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 3 [in welchem Fall es im Übrigen um einen künftigen Zweitklässler sowie um einen auf ein neues Schuljahr hin geplanten Klassenwechsel ging], und das hierzu ergangene Urteil BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2014, E. 2.3.2 gegen Ende). Umso mehr muss dies für ein Kind im ersten Kindergartenjahr gelten.

Angesichts dessen, dass nach dem Dargelegten das Kindsinteresse (am Verbleib in der betreffenden Klasse) vorliegend als sehr hoch zu gewichten ist, müsste entsprechend ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliegen, um einzugreifen. Die Beschwerdeführerin legt indes ihrerseits überhaupt kein öffentliches Interesse dar.

2.2.3 Das Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdegegner erweist sich nach dem Gesagten als erheblich.

2.3 Die Voraussetzungen für eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes sind folglich erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist demnach an die Vertrauensgrundlage – die vorbehaltlos mitgeteilte Umteilung von D bzw. dessen Neuzuteilung zur 1. Kindergartenklasse im Kindergarten F – gebunden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 700 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 14; sowie etwa BGE 137 I 69 E. 2.6.3).

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr schon aus diesem Grund keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sowie § 17 Abs. 2 VRG)

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …