Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00555

 

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 17. Dezember 2020

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Schulgemeinde Wallisellen, vertreten
durch die Schulpflege Wallisellen,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Schreiben vom 5. Juni 2020 teilte die Schulverwaltung der Schulgemeinde Wallisellen A und B mit, dass deren 2013 geborener Sohn D für das Schuljahr 2020/2021 einer 1. Primarklasse im Schulhaus E zugeteilt worden sei. Hiergegen wandten sich A und B mit einem Begehren namentlich um Umteilung von D ins Schulhaus F.

Mit Beschluss vom 23. Juni 2020 wies die Schulpflege Wallisellen dieses Begehren ab.

II.  

A und B rekurrierten hiergegen am 6. Juli 2020 beim Bezirksrat Bülach und beantragten, D sei in eine 1. Klasse im Schulhaus F umzuteilen, eventualiter sei ein Bericht der Kantons- bzw. Gemeindepolizei hinsichtlich Gefährlichkeit des Schulwegs einzuholen.

Mit Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat Bülach den Rekurs gut, hob den angefochtenen Beschluss vom 23. Juni 2020 auf und wies die Schulpflege Wallisellen an, entweder D in eine 1. Klasse im Schulhaus F umzuteilen oder auf eigene Kosten einen Transport mit einem Schulbus oder einen Begleitdienst am Morgen und nach Schulschluss zu organisieren. Einer Beschwerde gegen diesen Entscheid entzog es die aufschiebende Wirkung.

Hierauf teilte die Schulverwaltung A und B mittels eines Formulars vom 13. August 2020 mit dem Titel "Umteilung" mit, die "[n]eue Klasse SJ 20/21" von D sei die Klasse 01 im Schulhaus F.

III.  

Mit Eingabe vom 20. August 2020 führte die Schulgemeinde Wallisellen gegen den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge zulasten von A und B den Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 5. August 2020 aufzuheben und denjenigen der Schulpflege vom 23. Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter, beide Beschlüsse aufzuheben und die Sache "zur Anordnung von Massnahmen" an die Schulpflege zurückzuweisen.

Während der Bezirksrat am 26. August 2020 auf eine Vernehmlassung verzichtete, beantragten A und B mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2020 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten der Schulgemeinde.

Daraufhin liessen sich die Schulgemeinde Wallisellen einerseits sowie A und B andererseits mit Eingaben vom 25. September und vom 19. Oktober 2020 abwechslungsweise weiter vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen ([lit. c;] zum Ganzen: Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 Rz. 102 ff. und 116 ff.).

Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die im Widerspruch zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz steht (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen; VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2, und 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.2 ff.).

1.2.1 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

Sie macht geltend, sie sei durch die Anordnung im angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss in ihren vermögensrechtlichen Interessen sowie in ihrer Autonomie (vgl. Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]) betroffen und daher beschwerdelegitimiert.

1.2.2 Die Beschwerdeführerin ist durch den vorinstanzlichen Beschluss in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträgerin in schulrechtlichen Belangen berührt (vgl. § 41 f. VSG), weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (vgl. Bertschi, § 21 N. 118 ff.; eine ähnliche Konstellation sowie den Kanton Zürich betreffend: BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 1.3.1 [das Bundesgericht erachtete dort bezüglich einer allfälligen Berufung der Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie in Zusammenhang mit einer schulorganisatorisch motivierten Anordnung bzw. einer Klassenumteilung die entsprechende Rüge vornehmlich als nicht hinreichend – im Sinn der Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes – vorgebracht und begründet]; ferner BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2, auch zum Folgenden).

Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. Bertschi, § 21 N. 104, 118 und 120, sowie etwa VGr, 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen).

Ob insbesondere angesichts der Anordnung der Beschwerdeführerin vom 13. August 2020 sodann auch von einem aktuellen Rechtsschutzinteresse auszugehen wäre, könnte allerdings fraglich erscheinen (vgl. Bertschi, § 21 Rz. 102 [am Ende] in Verbindung mit Rz. 24 f.). Hinsichtlich der diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin ist jedenfalls festzuhalten, dass nicht ersichtlich ist, warum bzw. dass kaum je rechtzeitig eine Überprüfung der Frage der Zumutbarkeit eines entsprechenden Schulwegs möglich sein und vom infrage stehenden Erfordernis daher abgesehen (können) werden sollte. Die Beschwerdeführerin wird insofern frühzeitig mit der Planung zu beginnen und insbesondere auch mögliche Rechtsmittelverfahren einzuberechnen haben.

Wie es sich damit verhält, kann allerdings letztlich offengelassen werden, da die Beschwerde, wie sich nachfolgend zeigt, ohnehin abzuweisen ist.

2.  

Wie bereits erwähnt, teilte die Schulverwaltung der Beschwerdegegnerschaft am 13. August 2020, mithin (kurz) nach Erlass des vorinstanzlichen Entscheids vom 5. August 2020 – ohne weitere Ausführungen – die Umteilung von D für das Schuljahr 2020/2021 ("SJ 20/21") in eine 1. Klasse im Schulhaus F mit. Auch die Beschwerdeführerin räumte in der Replik mit Bezugnahme hierauf ein, dass den Eltern "am 13. August 2020 mit dem offiziellen Formular der Schuladministration" die neue Zuteilung bzw. Umteilung von D mitgeteilt worden sei. Dieser besucht entsprechend seit Beginn des Schuljahrs 2020/2021 die betreffende 1. Primarklasse im Schulhaus F.

Eine Woche später, am 20. August 2020, focht die Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020 mit Beschwerde an, wobei sie im Hauptantrag darum ersuchte, diesen aufzuheben und den Beschluss der Schulpflege vom 23. Juni 2020 zu bestätigen, womit sie die Auffassung vertritt, D sei – ungeachtet dessen, dass er aufgrund ihrer Anordnung vom 13. August 2020 seit nunmehr vier Monaten die entsprechende 1. Klasse im Schulhaus F besucht – ins Schulhaus E umzuteilen.

2.1 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des Vertrauensschutzes als auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens aus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 620 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff. [beide auch zum Folgenden]).

Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes hat eine Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Dies setzt voraus, dass eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, und sie im Vertrauen auf die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert schliesslich, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (zum Ganzen BGr, 13. Mai 2019, 2C_706/2018, E. 3.1, sowie BGE 137 I 69 E. 2.5 f. – je mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 624 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr, 11. Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2).

Die Verwaltungsbehörden dürfen sich gegenüber anderen Behörden oder Gemeinwesen und gegenüber Privaten sodann nicht widersprüchlich verhalten. Insbesondere dürfen sie nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund wechseln (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 21 ff.).

2.2  

2.2.1 Die "Umteilung" bzw. Anordnung vom 13. August 2020 stellt eine Vertrauensgrundlage im erwähnten Sinn dar (zum Charakter einer Klassenumteilung als Verfügung vgl. VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 2, und hierzu den bereits oben erwähnten BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 2.3.1): Im Nachgang zum Entscheid des Bezirksrats vom 5. August 2020 wurde seitens der Beschwerdeführerin eine Neuzuteilung von D vorgenommen und diese "Umteilung" sowie die "[n]eue Klasse SJ 20/21" von D den Eltern mitgeteilt. Diese Anordnung enthielt im Übrigen weder Erläuterung noch Einschränkung oder Vorbehalt. Die Beschwerdegegnerschaft musste (und durfte) sie so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Bezirksrats akzeptiert und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen Anweisung der Um- bzw. Neuzuteilung von D für das Schuljahr 2020/2021 – damit gleichzeitig dem beschwerdegegnerischen Gesuch entsprechend – ins Schulhaus F vorgenommen hatte.

Die Beschwerdegegnerschaft hatte zu jenem Zeitpunkt keinerlei Möglichkeit zu erkennen und keinen Anlass, davon auszugehen, dass diese Umteilung "selbstverständlich vorläufig" bzw. "für die Dauer des Verfahrens" erfolgt sein sollte, wie die Beschwerdeführerin nun im vorliegenden Beschwerdeverfahren argumentiert, und diese auch nach bzw. trotz der vorgenommenen Umteilung noch die Absicht haben könnte, den Beschluss des Bezirksrats beim Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. hierzu sogleich unten). In der bis zum Beginn des Schuljahrs verbleibenden Zeit haben sie D entsprechend auf den Schuleintritt im Schulhaus F vorbereitet.

Die Anordnung vom 13. August 2020 enthielt im Übrigen auch eine Rechtsmittelbelehrung, der gemäss dagegen innert zehn Tagen nach Zustellung Einsprache bei der Schulpflege erhoben werden könne. Die Beschwerdegegnerschaft hatte nach dem Gesagten keinen Anlass, sie anzufechten, sodass sie in der Folge in Rechtskraft erwuchs.

Die Beschwerdeführerin erklärte in der Replik vom 25. September 2020, sie sei aufgrund der Anordnung des Bezirksrats im Beschluss vom 5. August 2020 "verpflichtet gewesen", D neu einer 1. Klasse im Schulhaus F zuzuteilen, zumal die Organisation eines Transports mit einem Schulbus oder eines Begleitdiensts in der kurzen Zeit bis zum Unterrichtsbeginn am 17. August 2020 nicht mehr möglich gewesen sei. Die Zuteilung sei den Eltern "am 13. August 2020 mit dem offiziellen Formular der Schuladministration mitgeteilt" worden. Sie sei aufgrund der Anweisung des Bezirksrats im vorinstanzlichen Beschluss erfolgt, wonach dieser aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung sofort vollziehbar sei. Sie, die Beschwerdeführerin, habe jedoch "ohne weiteres davon ausgehen [dürfen], dass auch den durch eine Rechtsanwältin vertretenen Beschwerdegegnern bewusst" gewesen sei, dass der Beschluss des Bezirksrats "während der Dauer der Beschwerdefrist noch angefochten werden konnte, dieser Beschluss also noch nicht rechtskräftig" gewesen sei "und somit die Zuteilung von D zu einer ersten Klasse im Schulhaus F lediglich aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung erfolgte. Abweichende Anordnungen nach Vorliegen der rechtskräftigen gerichtlichen Beurteilung" seien "somit vorbehalten" geblieben. "Eine Aussage, wonach die Umteilung für das ganze Schuljahr gelte, lässt sich dem Schreiben denn auch nicht entnehmen". Sollte die Beschwerdegegnerschaft das Schreiben vom 13. August 2020 als "definitiven Zuteilungsentscheid verstanden" haben, sei dies bedauerlich; aufgrund der eingereichten Beschwerde hätte die Beschwerdegegnerschaft jedoch "bereits wenige Tage nach Beginn des Schuljahres" gewusst, dass "die Zuteilung gemäss Schreiben vom 13. August 2020 vorläufig ist und abweichende Anordnungen [...] vorbehalten" blieben.

Entgegen beschwerdeführerischer Auffassung vermag auch die Rechtsmittelbelehrung im vorinstanzlichen Entscheid nichts daran zu ändern, dass die Beschwerdegegnerschaft auf die "Umteilung" vom 13. August 2020 bzw. auf die Korrektheit und Verbindlichkeit dieser Anordnung vertraut hat und vertrauen durfte, ungeachtet im Übrigen dessen, dass sie auch damals anwaltlich vertreten war. In der vorliegenden Situation musste der im Anschluss an den vorinstanzlichen Beschluss ergangene und mitgeteilte Umteilungsentscheid ihrerseits gerade so verstanden werden, dass die Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss akzeptiert – und sich für die Umteilung entschieden – hatte und aus diesem Grund in dessen Sinn neu verfügte. Keineswegs musste die Beschwerdegegnerschaft (einzig der im Beschluss, wie üblich, enthaltenen Rechtsmittelbelehrung wegen) davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin allenfalls trotz der Umteilung – und gar nach Beginn des Schuljahres – noch ein Rechtsmittel einlegen würde.

Entgegen von der Beschwerdeführerin vertretener Auffassung war sie auch nicht zufolge des Entzugs der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die Anweisungen des Bezirksrats im Sinn einer Umteilung unverzüglich umzusetzen. Gegen den vorinstanzlichen Beschluss hätte ihrerseits (auch unmittelbar nach Erlass) Beschwerde erhoben werden können, sodass in der Folge gegebenenfalls das Verwaltungs­-
gericht bzw. die Abteilungsvorsitzende das Erforderliche anzuordnen gehabt hätte. So
überzeugt die Argumentation der Beschwerdeführerin bzw. ihr Vorgehen denn auch in prinzipieller Hinsicht nicht: Dass bzw. warum sie sich angeblich zunächst zur sofortigen Umsetzung der Anweisung (bzw. der einen der dort genannten "Alternativen") verpflichtet gesehen habe, um aber zehn Tage später den Beschluss dennoch anzufechten, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar und erscheint – insbesondere auch aus der Sicht der Beschwerdegegnerschaft – widersprüchlich.

Zuhanden der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die Entscheiddispositive ihrer Beschlüsse nicht im Sinn von Alternativen zuhanden der Beschwerdeführerin bzw. der Schulgemeinden zu formulieren sind, auch wenn vorliegend aus dem Beschluss hervorgeht, dass sie sich wohl lediglich deshalb nicht festgelegt hatte, weil nicht bekannt war, wie viele Kinder bereits den 1. Klassen im Schulhaus F zugeteilt waren. Dispositive müssen klar und eindeutig formuliert sein und eine vollstreckungsfähige Entscheidung über den Streitgegenstand beinhalten (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rzn. 828, 1663; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 10; Madeleine Camprubi, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 61 N. 24; vgl. zum Ganzen VGr, 14. Dezember 2020, VB.2020.00546, E. 3, und 14. Dezember 2020, VB.2020.00547, E. 4).

2.2.2 Zufolge der "Umteilung" vom 13. August 2020 besucht D, wie erwähnt, seit Beginn des Schuljahres, also seit dem 17. August 2020, die Schule in der betreffenden 1. Klasse im Schulhaus F, wozu er bzw. seine Eltern im Übrigen verpflichtet wurden. Er hat sich dort einleben und an den Schulbetrieb gewöhnen müssen, zahlreiche neue Menschen kennengelernt und Beziehungen zu seinen Lehrpersonen und Klassenkameraden/-innen geknüpft; dies ist ihm, wie den Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft zu entnehmen ist, gut gelungen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.3 für anderweitige Dispositionen). Der Eintritt in die Schule erweist sich für die Kinder im Allgemeinen als (sehr) anspruchsvoll, weshalb sie in diesem Zusammenhang auf möglichst weitgehende Konstanz bzw. Kontinuität angewiesen sind.

Gemäss § 50 Abs. 1 VSG hat sich der Schulbetrieb am Wohl der Schüler/innen zu orientieren (vgl. auch Art. 11 BV und Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [SR 0.107]). In besonderem Mass gilt dies, wenn es nicht um die erstmalige Zuteilung zu einer Klasse, sondern darum geht, dass ein Kind aus bestehenden Strukturen "herausgerissen" würde (vgl. hierzu VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 3 [in welchem Fall es im Übrigen um einen künftigen Zweitklässler sowie um einen auf ein neues Schuljahr hin geplanten Klassenwechsel ging], und das hierzu ergangene Urteil BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2014, E. 2.3.2 gegen Ende). Umso mehr muss dies für ein Kind in der ersten Primarklasse gelten.

Angesichts dessen, dass nach dem Dargelegten das Kindsinteresse (am Verbleib in der betreffenden Klasse) – und entsprechend das Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdegegnerschaft – vorliegend als sehr hoch zu gewichten ist, müsste ein gewichtiges öffentliches Interesse an der (erneuten) Umteilung vorliegen, um entsprechend einzugreifen. Die Beschwerdeführerin legt indes ihrerseits überhaupt kein öffentliches Interesse dar. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang sodann, dass die Klassengrösse in der derzeitiger Klasse von D im Schulhaus F gemäss unbestritten gebliebener Ausführung der Beschwerdegegnerschaft (ihn eingeschlossen) 22 Kinder beträgt. Die in § 21 Abs. 1 lit. b der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (LS 412.101) vorgegebene Klassengrösse ist demnach so oder anders eingehalten.

2.3 Die Voraussetzungen für eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes sind vorliegend folglich erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist demnach an die Vertrauensgrundlage – die Umteilung bzw. die Neuzuteilung von D zur betreffenden 1. Klasse im Schulhaus F – gebunden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 700 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 14; sowie etwa BGE 137 I 69 E. 2.6.3).

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr schon aus diesem Grund keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sowie § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerschaft zudem für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--     Zustellkosten,
Fr. 2'145.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …