Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00592

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 16. Dezember 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A AG in Liquidation,

vertreten durch das Konkursamt Wiedikon-Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich bewilligte der B AG mit Verfügung vom 17. April 2019 den stationslosen Verleih von 80 Zweirädern auf öffentlichem Grund der Stadt Zürich und auferlegte ihr dafür eine Kaution und eine Benutzungsgebühr pro Fahrzeug sowie eine Kontrollgebühr. Nicht betriebsbereite Fahrzeuge seien innert drei Arbeitstagen vom öffentlichen Grund zu entfernen.

B. Am 21. August 2019 gewährte der Stadtrat von Zürich auf ein dagegen gerichtetes Neubeurteilungsbegehren der B AG hin eine Frist von einer Woche zur Entfernung korrekt abgestellter, nicht betriebsbereiter Fahrzeuge und bestätigte im Übrigen die Verfügung vom 7. April 2019.

II.  

Die B AG liess am 3. Oktober 2019 gegen die Verfügung des Stadtrats vom 21. August 2019 beim Statthalteramt des Bezirks Zürich Rekurs erheben und in der Hauptsache die Feststellung beantragen, dass die von ihr beschriebene Nutzung des öffentlichen Grundes nicht als gesteigerter Gemeingebrauch zu gelten habe und damit bewilligungsfrei erfolgen dürfe. Das Statthalteramt hiess den Rekurs mit Verfügung vom 7. Juli 2020 gut und auferlegte der Stadt Zürich die Verfahrenskosten.

III.  

A. Gegen die Verfügung des Statthalteramts vom 7. Juli 2020 gelangte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich namens des Stadtrats mit Beschwerde vom 31. August 2020 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Verfügung des Statthalteramts aufzuheben und den Beschluss des Stadtrats vom 21. August 2019 zu bestätigen, eventualiter die Sache zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem ersuchte sie um Ausrichtung einer Parteientschädigung zulasten der Bewilligungsinhaberin, die im Handelsregister inzwischen unter der Firma A AG geführt wurde.

B. Das Statthalteramt des Bezirks Zürich reichte am 28. September 2020 unter Verzicht auf Vernehmlassung die Akten ein. Die A AG beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Ausrichtung einer Parteientschädigung. Eventualiter sei ihr eine Bewilligung für die Benutzung des öffentlichen Grundes für einen stationslosen Fahrzeugverleih zu erteilen. Dafür sei keine Benutzungsgebühr, keine Kontrollgebühr und keine Kaution zu erheben. Subeventualiter sei die Sache der Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements nahm am 27. Oktober 2020 dazu Stellung. Die A AG liess sich am 8. Dezember 2020 innert erstreckter Frist erneut vernehmen.

C. Am 22. Dezember 2020 übersandte das Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich der A AG eine Abmahnung wegen unzulässiger Massierung von "A"-Verleihfahrzeugen auf öffentlichem Grund, weil bei der Hardbrücke und auf dem Sechseläutenplatz in Missachtung der Auflagen in der angefochtenen Bewilligung vom 17. April 2019 mehr als zwei Fahrzeuge desselben Anbieters pro Örtlichkeit abgestellt worden waren. Am 7. Januar 2021 reichte die A AG dem Verwaltungsgericht ihr Antwortschreiben an das Sicherheitsdepartement ein, wonach teilweise einige aus der Werkstatt wieder in Umlauf gebrachte Fahrzeuge aufs Mal an einem Ort abgestellt worden seien, dieses Malheur aber noch vor Eingang des Schreibens des Sicherheitsdepartements wieder behoben worden sei.

D. Am 27. September 2021 zeigte das Konkursamt Wiedikon-Zürich dem Verwaltungsgericht die am 16. September 2021 erfolgte Konkurseröffnung über die A AG an und ersuchte um Verfahrenssistierung, was der Abteilungspräsident mit Verfügung vom 5. Oktober 2021 ablehnte.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Fall ist ungeachtet der Höhe der gegebenenfalls geschuldeten Gebühren von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 2 VRG).

1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende Stadt Zürich beruft sich in vertretbarer Weise auf eine Verletzung der ihr bei der Regelung der Benutzung des öffentlichen Grundes zustehenden Gemeindeautonomie (dazu BGE 126 I 133 E. 2). Ob die beanspruchte Autonomie dabei tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 1.2.1 mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3 Der Konkurs der Beschwerdegegnerin führt in der vorliegenden Konstellation nicht zum nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Vielmehr bleibt die im Zentrum des Rechtsstreits stehende Frage, ob das von der Beschwerdegegnerin auf öffentlichem Grund (einst) betriebene Gewerbe schlichten oder gesteigerten Gemeingebrauch darstelle, zumindest dafür bedeutsam, ob der Beschwerdeführerin aus jener Tätigkeit noch Gebühren geschuldet sind, was diese gegebenenfalls als Forderung im Konkurs der Beschwerdegegnerin geltend machen könnte. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Nach § 231 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) bedarf die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss des Erdreichs und der Luftsäule zu privaten Zwecken je nach den Umständen einer Bewilligung oder Konzession. Die Gemeinden sind berechtigt, für die Beanspruchung ihres öffentlichen Grundes eine Gebührenordnung zu erlassen (§ 231 Abs. 4 PBG). Im Übrigen ist es Sache der Gemeinden, Polizeivorschriften über die Benutzung des (kommunalen) Strassengebiets aufzustellen (vgl. § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1]). Für die nicht mehr bestimmungsgemässe oder nicht gemeinverträgliche Nutzung des öffentlichen Grundes, den sogenannten gesteigerten Gemeingebrauch, genügt eine Bewilligung, während die Sondernutzung, welche als nicht bestimmungsgemässe und nicht gemeinverträgliche Nutzung der öffentlichen Sache zum dauerhaften und oft auch vollständigen Ausschluss Dritter von deren ordentlichen Nutzung führt, eine Konzession voraussetzt (Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., S. 155 f.). All jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend dessen breit umschriebener und weit verstandener Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offenstehen und sich durch das Merkmal der Gemeinverträglichkeit kennzeichnen, stellen schlichten Gemeingebrauch dar (BGE 135 I 302 E. 3.2). Dieser ist stets bewilligungsfrei, da die präventive Kontrolle des bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Gebrauchs einer öffentlichen Sache unverhältnismässig wäre (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 51 N. 6; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2260).

2.2 In der Stadt Zürich steht die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des öffentlichen Grundes grundsätzlich jeder Person unentgeltlich zu (Art. 13 Abs. 1 der Allgemeinen Polizeiverordnung vom 6. April 2011 [APV; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.110]). Die vorübergehende Benutzung insbesondere zu gewerblichen, baulichen, privaten, gemeinnützigen oder politischen Sonderzwecken, die nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und andere Benutzungsberechtigte beeinträchtigt, ist hingegen bewilligungs- und gebührenpflichtig (Art. 13 Abs. 2 APV). Die Notwendigkeit einer Bewilligungspflicht für gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache, wie sie das kommunale Recht vorsieht, ergibt sich aus dem Erfordernis, zwischen den verschiedenen Nutzungsarten Prioritäten zu setzen und diese zu koordinieren (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2285 und 2287; BGE 126 I 133 E. 4d mit weiteren Hinweisen).

2.3 Gemäss Art. 2 Abs. 1 der städtischen Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes (Benutzungsordnung; Stadtratsbeschluss vom 23. November 2011 mit Änderungen bis 6. März 2019; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.210) bedarf jede über den Gemeingebrauch hinausgehende bzw. nicht bestimmungsgemässe oder nicht gemeinverträgliche vorübergehende Benutzung des öffentlichen Grundes einer Bewilligung des Polizeidepartements. Die Bewilligung wird erteilt, wenn die örtlichen Verhältnisse dies zulassen und der Schutz der Polizeigüter gewährleistet ist; sie kann mit Bedingungen und Auflagen versehen werden (Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 Benutzungsordnung). Für die vorübergehende Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken ist – vorbehältlich hier nicht interessierender Ausnahmen – eine Benutzungsgebühr zu entrichten, die sich nach einer besonderen Gebührenordnung richtet (Art. 5 Abs. 1 und 2 Benutzungsordnung). Zur Deckung der Kosten für Benutzung, Reinigung, Instandstellung und allfällige amtliche Räumung des öffentlichen Grundes und der übrigen öffentlichen Sachen kann ferner eine angemessene Kaution verlangt werden (Art. 6 Benutzungsordnung). Für den stationslosen Fahrrad-, Motorfahrrad- und Motorradverleih benötigen Verleihanbietende gemäss Art. 20^bis Benutzungsordnung (in Kraft seit 1. April 2019) bei insgesamt mehr als 30 Fahrzeugen mit zwei Rädern oder drei Fahrzeugen mit mehr als zwei Rädern eine Bewilligung des Sicherheitsdepartements (Abs. 1). Die Fahrzeuge dürfen nicht ausschliesslich zu Werbezwecken gebraucht werden (Abs. 2) und sind stets in einem betriebsbereiten, fahrtüchtigen und verkehrssicheren Zustand zu halten (Abs. 3). Die Verleihanbietenden müssen dafür sorgen, dass vorschriftswidrig oder über der bewilligten Anzahl abgestellte Fahrzeuge innert 24 Stunden vom öffentlichen Grund entfernt werden; nicht betriebsbereite oder verkehrsbehindernd abgestellte Fahrzeuge sind umgehend zu entfernen (Abs. 4). Schliesslich kann die Bewilligungsbehörde zur Gewährleistung einer geordneten und sicheren Nutzung des öffentlichen Grundes weitere Auflagen machen (Abs. 5).

3.  

3.1 Die Beschwerdegegnerin betrieb auf dem Gebiet der Stadt Zürich ein Veloverleihsystem für Velos mit elektrischem Antrieb. Ihre E-Bikes (vormals mit der Aufschrift "F", alsdann "A") befanden sich in einem sogenannten Free-Floating-System nicht an fixen Standorten (keine dem betreffenden Verleih vorbehaltene Standplätze auf öffentlichem Grund), sondern an verschiedenen Orten auf öffentlichen Geh- und Verweilflächen (Trottoirs, Plätze, Gehwege, Begegnungszonen etc.) oder in (öffentlichen) Zweiradabstellanlagen. Kunden identifizierten mit einer Smartphone-App den Standort des nächsten E-Bikes und mieteten dieses über die App für eine Fahrt. Am Ende der Fahrt beendete der Kunde das Mietverhältnis über die App und stellte das E-Bike an einem beliebig gewählten, frei zugänglichen Ort ab. Am vom Kunden durch das Ziel seiner Fahrt bestimmten Ort verblieb das Zweirad, bis es ein anderer Kunde nutzte oder die Beschwerdegegnerin es neu platzierte. Neben den sich jeweils auf öffentlichem Grund befindlichen Velos bot die Beschwerdegegnerin auf Privatgrund E-Bikes zum Verleih an und vermietete E-Bikes fix an Kunden. Die Beschwerdegegnerin platzierte bisweilen E-Bikes um, nahm Akkuwechsel vor und sammelte stark beschädigte Fahrzeuge mit einem Transportbus ein. Über die genaue Zahl der sich jeweils auf öffentlichem Grund befindlichen Velos besteht zwischen den Parteien keine Einigkeit, übereinstimmend geben sie jedoch an, dass zwischenzeitlich mehr als 400 Fahrzeuge auf Stadtgebiet in Betrieb standen. Gemäss Stichprobenkontrollen der Beschwerdeführerin waren im Oktober 2019 gleichzeitig 166 bzw. 178 E-Bikes zum Verleih in der Stadt Zürich angeboten worden. Nach Angaben der Beschwerdegegnerin standen von einer Flotte von zuletzt 200 Fahrzeugen in der Stadt Zürich jeweils 80 Velos auf öffentlichem Grund, 80 auf privatem Grund und 20 in der Werkstatt.

3.2 Die Vorinstanz qualifizierte die mit dem von der Beschwerdegegnerin betriebenen Verleihsystem verbundene Nutzung des öffentlichen Grundes der Stadt Zürich als schlichten Gemeingebrauch, der keiner Bewilligungs- oder Gebührenpflicht unterstellt werden dürfe. Die Stadt Zürich setzt sich dagegen zur Wehr und bringt vor, die Tätigkeit der Beschwerdegegnerin stelle gesteigerten Gemeingebrauch dar, der nach den einschlägigen kommunalen Rechtsgrundlagen zulässigerweise einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstehe.

4.  

4.1 Die Begriffe des schlichten bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs sind kantonalrechtlich bestimmt (BGE 135 I 302 E. 3.1). Nach Rechtsprechung und Lehre gehören zum schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen und weit verstandenen
Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offenstehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs – und zugleich wesentliches Kriterium der Abgrenzung zum gesteigerten Gemeingebrauch – bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Wesentlich ist, dass im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benutzung durch alle Interessierten praktisch möglich ist (BGE 135 I 302 E. 3.2).

4.2 Der gesteigerte Gemeingebrauch unterscheidet sich vom schlichten Gemeingebrauch in der Weise, dass die Benutzung der öffentlichen Sache entweder nicht mehr bestimmungsgemäss oder nicht mehr gemeinverträglich (oder weder noch) ist; im Unterschied zur Sondernutzung geht die Behinderung der anderen Berechtigten jedoch nicht so weit, dass diese von der Benutzung der Sache über längere Zeit ausgeschlossen sind (André W. Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 241 mit Hinweisen). Die Grenze des einfachen Gemeingebrauchs wird überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benutzer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benutzung abzustellen (VGr, 2. Februar 2011, VB.2010.00413, E. 4.1 mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 51 N. 11a). Eine Nutzung ist nicht gemeinverträglich, wenn sich die gleichzeitige und gleichartige Mitbenutzung der Sache durch andere nicht mehr durch eine allgemeine Benutzungsordnung regeln lässt, eine Selbstregulierung unter den Benutzern nicht funktioniert und deshalb im Interesse einer geordneten Nutzung der Sache eine Sonderregelung bzw. die gezielte Bewirtschaftung der Sache durch das Gemeinwesen als notwendig erscheint (Moser, S. 214; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 51 N. 11; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2278; Jürg Martin, Der gesteigerte Gemeingebrauch, Zürich 1987, S. 3 ff., S. 9; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II: Besonderer Teil, Basel/Stuttgart 1976, S. 827; vgl. auch Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2. A. Bern 2018, S. 692 ff.).

4.3 Ein Bedürfnis, die Nutzung des öffentlichen Grundes durch stationslose Zweiradverleihsysteme einem Bewilligungssystem zu unterstellen, besteht offenkundig, um der Gefahr einer Übernutzung des öffentlichen Grundes durch solche Angebote entgegenzutreten bzw. um die sich daraus ergebenden Nutzungskonflikte in Grenzen zu halten. Mehrere tausend Free-Floating-Zweiradfahrzeuge, insbesondere Trottinette, von verschiedenen Anbietern werben derzeit in der Stadt Zürich um Kundschaft. Dabei haben alle Anbieter ein Interesse daran, dass ihre Fahrzeuge möglichst zahlreich, sichtbar und prominent im Stadtbild in Erscheinung treten, damit die (potenzielle) Kundschaft darauf aufmerksam wird und diese zufolge verbreiteter Verfügbarkeit als geeignetes Transportmittel für beliebige Strecken innerhalb des Stadtgebiets wahr- und in Anspruch nimmt. Nur schon das Interesse der Stadt Zürich am Ortsbildschutz begründet damit die sachliche Notwendigkeit einer Steuerung der Zahl und Platzierung solcher Fahrzeuge. Auch folgt die sachliche Notwendigkeit einer Bewilligungspflicht aus der Gefahr, dass zahlreiche Anbieter das Stadtgebiet mit dem Ziel, Mitbewerber aus dem Markt zu drängen, mit Free-Floating-Zweirädern regelrecht überschwemmen und diese – insbesondere an stark frequentierten Lagen – den dem Begehen und Befahren gewidmeten öffentlichen Grund verstellen. Dass die ideale Flottengrösse eines Anbieters nach der von der Beschwerdegegnerin angeführten "Marktlogik" nicht unendlich sei, vermag daran nichts zu ändern. Nur mittels Auflagen in einer Bewilligung, namentlich solchen zur Begrenzung der Flottengrösse und der zulässigen Zahl gleichzeitig an einem Ort abgestellter Fahrzeuge, können Massierungen von Free-Floating-Zweirad­fahrzeugen an zentralen Lagen wie dem Sechseläutenplatz, die der Öffentlichkeit zur freien Begehung und Benutzung zur Verfügung stehen sollen, oder im – ohnehin schon stark frequentierten – Umfeld der innerstädtischen Bahnhöfe unterbunden werden.

4.4 Überdies folgen erhebliche Nutzungskonflikte aus der Präsenz von nach dem Betriebskonzept der Beschwerdegegnerin betriebenen stationslosen Verleihsystemen. Fühlen sich weite Teile der Bevölkerung – hier namentlich die an einem hindernisfreien Zirkulieren interessierten Passantinnen und Passanten – durch die fragliche Benutzungsform in ihrer Mitbenutzung der öffentlichen Sache gestört oder verunsichert, ist dies als Indiz für das Vorliegen eines nicht mehr gemeinverträglichen Gebrauchs zu werten (Moser, S. 248 f.). Eine solche Störung tritt angesichts der gerichtsnotorischen Verhältnisse in der Stadt Zürich spätestens ab einer gewissen Flottengrösse von Free-Floating-Verleihsystemen durch deren Präsenz im öffentlichen Raum notwendigerweise ein.

4.5 In zeitlicher Hinsicht fehlt es an der Gemeinverträglichkeit einer Nutzung, wenn die damit verbundene Inanspruchnahme öffentlichen Grundes derart lange dauert, dass von einer eigentlichen Vereinnahmung gesprochen werden muss (Moser, S. 249). Dies ist etwa beim Dauerparkieren auf öffentlichem Grund der Fall, wobei das Abstellen von Fahrzeugen während der ganzen Nacht als solches gilt (BGE 122 I 279 E. 2e/aa). Unbestrittenermassen befanden sich jederzeit (mindestens) rund 80 beschwerdegegnerische E-Bikes auf öffentlichem Grund, auf dem sie parkiert oder bewegt wurden. Damit vereinnahmte die Beschwerdegegnerin rund um die Uhr und ununterbrochen einen Teil des öffentlichen Raumes, was ihre Nutzung des öffentlichen Grundes von jener durch Privatvelos oder von Fahrzeugverleihern, welche ihr Gewerbe ausschliesslich von privaten Standplätzen aus ausüben, massgeblich unterscheidet. Aus der Verkehrsregelkonformität des Parkierens von E-Bikes auf dem Trottoir folgt zudem nicht, dass eine über den Rahmen des schlichten Gemeingebrauchs hinausgehende Nutzung des öffentlichen Grundes durch das Abstellen solcher Fahrzeuge keiner Bewilligungs- oder Gebührenpflicht unterstellt werden dürfte (vgl. Markus Kern in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney, Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 82 N. 11, 14). Im Übrigen zeigt die Erfahrung, dass die E-Bikes von derartigen Verleihsystemen von deren Kundinnen und Kunden nach Gebrauch nicht selten verkehrsbehindernd abgestellt werden, was durch die Verpflichtung des (in dieser Konstellation als Zustandsstörer erscheinenden) Betreibers, entsprechende Fahrzeuge zu entfernen, nur bedingt bzw. mit Verzögerung aufgefangen werden kann.

4.6 Bei der Beurteilung der Gemeinverträglichkeit des beschwerdegegnerischen Verleihsystems darf keine auf das einzelne E-Bike eingeengte Perspektive gewählt werden. Bei Kundgebungen bemisst sich die Gemeinverträglichkeit selbstredend nicht anhand des Strassengebrauchs des einzelnen Kundgebungsteilnehmers, sondern nach Massgabe der Inanspruchnahme durch die die Veranstaltung bildende Personengesamtheit bzw. kann eine im Einzelfall noch als gemeinverträglich erscheinende Beanspruchung öffentlichen Grundes bei häufiger Wiederholung das gemeinverträgliche Mass übersteigen und zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (Moser, S. 247 bzw. S. 250). Gleichermassen darf bei der Beurteilung der Gemeinverträglichkeit eines Verleihsystems, das sich dezentral über das gesamte Stadtgebiet erstreckt, nicht darauf abgestellt werden, ob die einzelnen Teilaspekte dieser Nutzung für sich allein betrachtet schlichten Gemeingebrauch darstellen. Vielmehr ist danach zu fragen, ob die zu beurteilende Tätigkeit insgesamt bestimmungsgemäss und gemeinverträglich erscheint. Die Stadt Zürich zog in ihren kommunalen Rechtsgrundlagen die Grenze von 30 Zweiradfahrzeugen, ab der ein stationsloses Verleihsystem einer Bewilligungspflicht untersteht (hiervor E. 2.3). Zumal die Regelung der Benutzung ihres öffentlichen Grundes durch die Zürcher Gemeinden in den Schutzbereich der Gemeindeautonomie fällt (BGE 126 I 133 E. 2), ist diese Grenze nur mit Zurückhaltung zu überprüfen und erweist sie sich als noch vertretbar: Bei dieser Zahl von Fahrzeugen auf öffentlichem Grund kommt der Flotte eine wahrnehmbare Präsenz im städtischen Raum zu und besteht die dargelegte Gefahr von Nutzungskonflikten.

4.7 Die Nutzung des öffentlichen Grundes der Stadt Zürich durch das Veloverleihsystem der Beschwerdegegnerin ist demzufolge nicht als gemeinverträglich zu betrachten, womit sich deren vorinstanzliche Qualifikation als schlichter Gemeingebrauch als unrichtig erweist. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, welche die Platzierung von Velos auf öffentlichen Standplätzen im Rahmen eines Verleihsystems als gesteigerten Gemeingebrauch erachtet (BGr, 15. Mai 2018, 2C_975/2017, E. 4.2).

5.  

5.1 Die angefochtene Verfügung erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen als rechtsverletzend und ist aufzuheben. Die Parteien ersuchen für diesen Fall übereinstimmend um Bestätigung der mit Beschluss des Stadtrats vom 21. August 2019 erteilten Bewilligung. Bestand für die Vorinstanz nach dem Gesagten kein Anlass für eine Aufhebung oder Abänderung des erwähnten Stadtratsbeschlusses, soweit dieser von einer Bewilligungspflicht zufolge gesteigerten Gemeingebrauchs ausging und eine entsprechende Bewilligung erteilte, lebt diese nach Aufhebung des Rekursentscheids im Prinzip ohne Weiteres wieder auf. Zu prüfen bleibt damit noch der beschwerdegegnerische Standpunkt, für die bewilligte Nutzung des öffentlichen Grundes dürften keinerlei Gebühren erhoben werden.

5.2 Für den gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Strasse gilt der Grundsatz der Gebührenfreiheit nicht (Eva Maria Belser in: Marcel Alexander Niggli/Thomas Probst/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Strassenverkehrsgesetz, Basler Kommentar, Basel 2014, Art. 3 N. 73 ff.). Rechtliche Grundlage der von der Beschwerdegegnerin für ihren gesteigerten Gemeingebrauch durch den stationslosen Zweiradverleih verlangten Gebühren bilden Art. 13 Abs. 2 APV, Art. 5 f. Benutzungsordnung und Art. 11^bis der Gebührenordnung zur Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes (Benutzungsgebührenordnung; Stadtratsbeschluss vom 23. November 2011 [in der aktuellsten Fassung mit – diese Bestimmung nicht betreffenden – Änderungen bis 12. Mai 2021]; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.211). Dass die einschlägigen kommunalen Rechtsgrundlagen in der Ursprungsverfügung fehlerhaft angewandt worden wären oder die einverlangten Beträge auf einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage beruhten, wird nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Vielmehr macht die Beschwerdegegnerin eine Ungleichbehandlung mit dem Veloverleihsystem "G" geltend, die gegen die durch Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) gewährleistete Wirtschaftsfreiheit verstosse.

5.3 Die G AG ist Inhaberin einer nach öffentlicher Ausschreibung vergebenen Sondernutzungskonzession und zum Aufbau und Betrieb eines stationsbasierten, flächendeckenden Veloverleihsystems mit einer Mindestanzahl Velos und Stationen in der Stadt Zürich verpflichtet, wobei ihr als Gegenleistung der öffentliche Grund unentgeltlich zur Verfügung gestellt wird. Das Verleihsystem der G AG stellt nicht wie jenes der Beschwerdegegnerin bloss gesteigerten Gemeingebrauch, sondern eine Sondernutzung des öffentlichen Grundes dar. Für diese Art der Nutzung wurde eine Konzession erteilt und ist Art. 11^bis der Gebührenordnung nicht anwendbar; dies umso mehr als – mit Blick auf die erwähnte Betriebspflicht – womöglich keine reine Sondernutzungskonzession, sondern (auch) eine solche des öffentlichen Dienstes zur Debatte stand (vgl. zu dieser Figur Tschannen/Zimmerli/Müller, § 45 Rz. 20). Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung ist vor diesem Hintergrund nicht auszumachen. Anbieter von stationslosen Veloverleihsystemen können im Übrigen auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit stationsbasierten Veloverleihern oder mit Privaten ableiten, die ein einzelnes Velo (gebührenfrei) auf dem öffentlichen Grund abstellen (BGr, 15. Mai 2018, 2C_975/2017, E. 6.2). Sodann vermittelt ein allfälliger bedingter Anspruch auf Nutzung des öffentlichen Grundes für die beschwerdegegnerische wirtschaftliche Tätigkeit (vgl. ausführlich Moser, S. 508 f., 531) keinen gleichzeitigen Anspruch auf Gebührenfreiheit. Im Übrigen dürfte nach den überzeugenden Erwägungen des Stadtrates die G AG nicht als direkte Konkurrentin der Beschwerdegegnerin zu betrachten sein, zumal sie im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin eine Betriebspflicht trifft, sich ihr Angebot konzeptionell von einem Free-Floating-Verleihsystem unterscheidet und sie keine schnellen E-Bikes mit gelbem Kontrollschild vermietet, wie sie die Beschwerdegegnerin ausschliesslich anbot und für die ein Führerausweis der Kategorie M benötigt wird sowie eine Helmpflicht gilt.

5.4 Demzufolge steht das übergeordnete Recht der Gebührenerhebung nicht entgegen, womit sie sich als rechtmässig erweist. Gleiches gilt im Übrigen für die beanstandete Kautionspflicht im Umfang von Fr. 50.- pro Fahrzeug (Art. 6 Benutzungsordnung und Art. 11^bis Abs. 3 Benutzungsgebührenordnung). Die Kaution ist eine Werthinterlage, die zur Sicherung der späteren Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht, insbesondere die Erbringung einer Geldleistung, erbracht wird; sie stellt keine öffentliche Abgabe dar, sondern dient der Sicherstellung allfälliger Kosten- oder Schadenersatzforderungen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2881 ff.). Im vorliegenden Zusammenhang erscheint die Kautionspflicht dadurch gerechtfertigt, als allfällige Entsorgungs- und Beseitigungskosten defekter, falsch abgestellter oder im Fall eines Konkurses auf öffentlichem Grund hinterlassener Fahrzeuge primär das strassenunterhaltspflichtige Gemeinwesen träfen. Eine Kaution in der Höhe von Fr. 50.- erweist sich überdies als massvoll und übersteigt die mutmasslich anfallenden Kosten nicht. Schliesslich trifft nach Angaben der Stadt auch die G AG eine entsprechende Pflicht zur Leistung einer Sicherheit, weshalb von einer verpönten Ungleichbehandlung nicht die Rede sein kann. Was die Beschwerdegegnerin im Übrigen vorbringt, ist ebenso wenig geeignet, den streitgegenständlichen Stadtratsbeschluss infrage zu stellen. Für die von der Beschwerdegegnerin beantragte Rückweisung der Sache an das Statthalteramt besteht schliesslich ebenso wenig Anlass.

6.  

6.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2 Die obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung zulasten der Beschwerdeführerin. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Demzufolge ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 7. Juli 2020 wird aufgehoben und die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    3'300.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      195.--   Zustellkosten,
Fr.    3'495.--    Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …