Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00654

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 3. Dezember 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

Politische Gemeinde Zell, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Bilanzanpassungsbericht und Eingangsbilanz per 1. Januar 2019,

 

hat sich ergeben:

I.  

Im Rahmen der Erstellung einer Eingangsbilanz per 1. Januar 2019 gestützt auf § 179 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) verzichtete die Politische Gemeinde Zell auf eine Neubewertung des Verwaltungsvermögens und nahm Anlagen, die am Stichtag bereits vollständig abgeschrieben waren, aber noch genutzt wurden, nicht in die Anlagebuchhaltung bzw. die Eingangsbilanz auf. Mit Verfügung vom 25. November 2019 verpflichtete das Gemeindeamt des Kantons Zürich die Politische Gemeinde Zell, den Bilanz­anpassungsbericht sowie die Eingangsbilanz per 1. Januar 2019 einschliesslich Überleitungstabelle in dem Sinn zu korrigieren, dass auch am 1. Januar 2019 bereits vollständig abgeschriebene, aber noch genutzte Anlagen in die Anlagebuchhaltung bzw. Eingangsbilanz aufzunehmen seien; der "Nachweis der Korrekturen" sei dem Gemeindeamt innert 30 Tagen ab Rechtskraft der Verfügung zuzustellen.

II.  

Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 17. August 2020 ab.

III.  

Die Politische Gemeinde Zell liess am 17. September 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und die Verfügung vom 25. November 2019 aufzuheben. Die Direktion der Justiz und des Innern sowie das Gemeindeamt verzichteten je auf Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über Anordnungen des Gemeindeamts betreffend die Rechnungslegung einer Gemeinde nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

2.  

2.1 Gemeinden sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2 Abs. 3; vgl. auch BGE 138 II 506, E. 2.1.1, und BGr, 19. August 2010, 8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).

2.2 Strittig ist die Anwendung einer Übergangsbestimmung des kantonalen Rechts im Zusammenhang mit der Einführung des sogenannten Harmonisierten Rechnungsmodells 2 (HRM 2) und damit eine Rechnungslegungsvorschrift. Die Beschwerdeführerin ist diesbezüglich nicht wie eine Privatperson betroffen. Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausgangsverfügung, die einzig die buchhalterische Erfassung von Vermögenswerten zum Gegenstand hat, einen wesentlichen Einfluss auf das Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin haben sollte, denn am realen Wert der einzelnen Anlagen ändert die Ausgangsverfügung nichts. Der Gesamtwert des Verwaltungsvermögens verändert sich im Übrigen auch nicht buchhalterisch, sind doch auch gemäss Ausgangsverfügung die Anlagen insgesamt mit dem Restbuchwert per 31. Dezember 2018 in die Eingangsbilanz zu übernehmen. Allein im Umstand, dass der buchhalterische Wert einzelner Anlagen anders zu bestimmen ist als von der Beschwerdeführerin vorgesehen, ist im vorliegenden Kontext kein Eingriff ins Verwaltungsvermögen zu erblicken. Soweit an anderer Stelle geltend gemacht wird, die verlangten Anpassungen verursachten einen Arbeitsaufwand von ein bis eineinhalb Arbeitswochen und Kosten zwischen Fr. 4'000.- und Fr. 9'000.-, so fehlte es jedenfalls an der Wesentlichkeit eines damit verbundenen Eingriffs ins Finanz- oder Verwaltungsvermögen.

2.3 Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Sie macht geltend, Art. 122 KV gewähre den Gemeinden Autonomie im Bereich der Rechnungslegung. Damit ist sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2 Abs. 1 f. – 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 104, 118 und 120).

2.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

3.  

3.1 Gemäss Art. 50 Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36 E. 3.1, 145 I 52 E. 3.1).

3.2 Nach Art. 122 KV sorgen Kanton und Gemeinden für einen gesunden Finanzhaushalt (Abs. 1). Kanton, Gemeinden und andere Organisationen des öffentlichen Rechts führen ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit (Abs. 2). Budget und Rechnung richten sich nach den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlichkeit (Abs. 3). Bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen von Abgaben und Staatsbeiträgen wird der Förderung von umweltgerechtem Verhalten besondere Beachtung geschenkt (Abs. 4). Die Absätze 2 und 3 dieser Verfassungsbestimmung enthalten grundlegende Vorgaben an die Haushaltsführung und die Rechnungslegung durch den Kanton und die Gemeinden. Die darin normierten Grundsätze haben den Zweck, das Finanzgebaren von Kanton und Gemeinden für die Öffentlichkeit nachvollziehbar und kontrollierbar darzustellen (Ulrich Hubler/Michael Beusch, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 122 N. 19). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich daraus eine Autonomie der Gemeinden im Bereich der Rechnungslegung ergeben sollte. Allein aus dem Umstand, dass die Gemeinden einen eigenen Finanzhaushalt führen, lässt sich jedenfalls keine derartige Autonomie herleiten. Im Gegenteil ist das Rechnungslegungsrecht auch für die Gemeinden kantonalrechtlich normiert und bleibt kein Raum für kommunale Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff. der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [VGG, LS 131.11]). Das ergibt sich schon aus dem Grundsatz der Vergleichbarkeit nach Art. 122 Abs. 3 KV, dem eine unterschiedliche Anwendung von Rechnungslegungsvorschriften durch die Gemeinden zuwiderlaufen würde (vgl. auch § 119 Abs. 1 GG und hierzu Andreas Bergmann/Christoph Schuler, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 119 N. 15). § 179 Abs. 2 GG belässt den Gemeinden sodann einzig hinsichtlich der Frage, ob sie das Verwaltungsvermögen per 1. Januar 2019 gemäss den neuen Rechnungslegungsvorschriften neu bewerten oder den Restbuchwert linear abschreiben wollen, ein Entscheidungsermessen. Wie mit den zum Restbuchwert übernommenen Anlagen zu verfahren ist, regelt das kantonale Recht jedoch abschliessend (§ 179 Abs. 2 Satz 3 GG und §§ 35 ff. sowie Anhang 2 Ziff. 4 VGG).

Demnach kommt der Gemeinde im hier strittigen Bereich keine Autonomie zu. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und §17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 1'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …