Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00762

 

 

 

Beschluss

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 17. Dezember 2020

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

                                                                  In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Universitätsspital Zürich,

vertreten durch die Spitaldirektion
des Universitätsspitals Zürich,
diese vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Kündigung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A ist als Leitender Arzt an der Klinik D des Universitätsspitals Zürich angestellt. Mit Verfügung vom 29. September 2020 löste die Spitaldirektion das Anstellungsverhältnis per Ende März 2021 auf, stellte A bis zur Beendigung des Anstellungsverhältnisses im Amt ein, wobei allfällige Ferien- und Überstundenansprüche damit abgegolten seien, verneinte für die Dauer der Einstellung einen Honoraranspruch und sprach ihm eine Abfindung von sieben Monatslöhnen zu. Zum zulässigen Rechtsmittel enthielt die Verfügung den Hinweis, dass der Spitalrat wegen Vorbefassung befangen sei, weshalb "ein Sprungrekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zu richten" sei.

II.  

A gelangte am 30. Oktober 2020 mit als Sprungrekurs bezeichneter Eingabe ans Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, unter Entschädigungsfolge sei die Nichtigkeit der Verfügung vom 29. September 2020 festzustellen, eventualiter die Verfügung vollständig aufzuheben und seine Weiterbeschäftigung anzuordnen, subeventualiter die Einstellung im Amt aufzuheben und "sein Ferien- und Überstundensaldo wieder gutzuschreiben", subsubeventualiter ihm eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen. Sodann ersuchte A um Gewährung aufschiebender Wirkung hinsichtlich der Kündigung, der Einstellung im Amt und der Verneinung eines Honoraranspruchs. Weiter sei er vorsorglich wieder "zur Arbeit und zu Operationen zuzulassen" und seien verschiedene näher bezeichnete Aktenstücke beizuziehen. Mit Präsidialverfügung vom 4. November 2020 wurden Spitaldirektion und Spitalrat aufgefordert, darzulegen und zu belegen, inwiefern die Mitglieder des Spitalrats vorliegend befangen sein sollen. Dem kamen sie je mit Eingabe vom 12. November 2020 nach. A liess hierzu am 1. Dezember 2020 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rechtsmittel betreffend die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses am Universitätsspital Zürich fallen in die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Hingegen fehlt es dem Verwaltungsgericht grundsätzlich an der funktionellen Zuständigkeit zur Behandlung vorliegender Beschwerde: Angefochten ist eine Verfügung der Spitaldirektion. Dagegen steht nach § 29 Abs. 1 des Gesetzes über das Universitätsspital vom 19. September 2005 (LS 813.15) zunächst der Rekurs an den Spitalrat und erst danach die Beschwerde ans Verwaltungsgericht offen.

2.  

2.1 Die Rechtsmittelbelehrung der Ausgangsverfügung verweist auf einen am Verwaltungsgericht zu erhebenden Sprungrekurs, weil die Mitglieder des Spitalrats sich bereits mit der hier strittigen Kündigung befasst hätten und deshalb in den Ausstand treten müssten.

2.2 Den Stellungnahmen der Spitaldirektion und des Spitalrats ist je ein Schreiben des Spitalratspräsidenten vom 14. August 2020 beigelegt, wonach der aus vier von sieben stimmberechtigten Mitgliedern des Spitalrats bestehende Personal- und Rechtspflegeausschuss (PRA) gleichentags beschlossen habe, "dass die einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit A bis Ende der kommenden Woche, 21. August 2020, auszuhandeln ist". Die Spitaldirektion werde beauftragt, umgehend Gespräche mit der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers aufzunehmen und den Spitalratspräsidenten über den Stand der Verhandlung auf dem Laufenden zu halten.

Der Spitalrat führt in seiner Stellungnahme ergänzend Folgendes aus: "Das Ihnen zur Beurteilung vorliegende Personalgeschäft wurde im PRA mehrfach intensiv diskutiert und das Gremium hat sich entschieden, im Sinne eines notwendigen strategischen Entscheids in einer Krisensituation der Spitaldirektion die Weisung zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Rekurrenten zu erteilen. Der Spitalrat hat den Beschluss des PRA im Nachgang zustimmend zur Kenntnis genommen und erachtet sich – aufgrund der erteilten Weisung an die Spitaldirektion im genannten Schreiben – […] als befangen und nicht in der Lage, den Rekurs unvoreingenommen zu behandeln".

2.3 Angesichts dieser Ausgangslage bestehen tatsächlich begründete Zweifel, dass die vier Mitglieder des PRA einen Rekurs des Beschwerdeführers noch unbefangen beurteilen können; sie müssten deshalb gestützt auf § 5a Abs. 1 VRG in den Ausstand treten. Das Gleiche gilt aber auch für die übrigen stimmberechtigten Mitglieder des Spitalrats, nachdem diese das Vorgehen des PRA und damit im Ergebnis die Auflösung des Anstellungsverhältnisses gebilligt haben. Zwar wendet der Beschwerdeführer ein, dass im Schreiben vom 14. August 2020 nur von einer einvernehmlichen Auflösung des Anstellungsverhältnisses und nicht von einer Kündigung die Rede ist. Es ist indes offenkundig, dass der Spitalrat sich bereits festgelegt hat, dass das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer zu beenden sei, weshalb er jedenfalls in den Hauptstreitpunkten vorbefasst und damit nicht mehr unbefangen ist. Der Spitalrat ist damit auf absehbare Zeit in vorliegender Sache nicht mehr beschlussfähig, woran auch die öffentlich kommunizierten Rücktritte per Mitte 2021 (vgl. www.usz.ch/news/medienmitteilungen/Seiten/aenderungen-spitalrat.aspx) nichts zu ändern vermöchten.

3.  

3.1 Das Verwaltungsgericht befasste sich mit einer vergleichbaren, ebenfalls den Beschwerdegegner betreffenden Konstellation bereits im Urteil VB.2016.00044 vom 29. Juni 2016. Es hielt fest, dass das Verwaltungsrechtspflegegesetz – im Unterschied etwa zum Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes – das Institut eines Sprungrechtsmittels an die nächsthöhere Rechtsmittelinstanz nicht kenne. Der in § 19 Abs. 4 Satz 1 VRG vorgesehene Sprungrekurs betreffe nur die Behandlung des Rekurses durch die übergeordnete Behörde, sei aber nicht als Ausnahmebestimmung zum verfassungsrechtlich vorgeschriebenen doppelten Instanzenzug (Art. 77 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]) zu betrachten. Beim Spitalrat fehle es an einer übergeordneten Behörde, an welche der Rekurs weitergeleitet werden könne, und es sei auch nicht möglich, eine Ersatzbehörde als für die Rekursbehandlung zuständig zu bezeichnen. Weil der Spitalrat in jenem Verfahren befangen war, kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass der Rekurs faktisch nicht behandelt werden könne, weshalb im Licht der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) sowie des Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV) die Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht zuzulassen sei (zum Ganzen E. 1.3 ff.). Auf diese Erwägungen kann vorab verwiesen werden.

3.2 Das Verwaltungsgericht hielt den Spitalrat im genannten Entscheid darüber hinaus dazu an, er habe künftig in Fällen, in welchen die erstinstanzliche Verfügungskompetenz bei der Spitaldirektion liege, bei der Erteilung von Rat und Weisungen dafür Sorge zu tragen, dass er als Rekursinstanz dennoch beschlussfähig bleibe, und deshalb zu unterlassen, als Gesamtbehörde in ein Verfahren einzugreifen, das bei der Spitaldirektion hängig sei (E. 1.5 Abs. 2). Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, dass der aus der Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder bestehende PRA sich derart in ein im Zuständigkeitsbereich der Spitaldirektion liegendes Personalgeschäft einmischte. Noch unverständlicher ist, dass der PRA anschliessend auch noch die restlichen Mitglieder des Spitalrats involvierte. Dieses Vorgehen ist im Ergebnis verfassungswidrig, weil es den Beschwerdeführer eines doppelten Instanzenzugs im kantonalen Verfahren beraubt. Wenn der Spitalrat der Auffassung ist, die Funktionen als strategisches Führungsorgan einerseits und als Rekursinstanz anderseits liessen sich nicht miteinander vereinbaren, so stünde ihm frei, sich beim Gesetzgeber für die Schaffung einer anderen Rekursbehörde (beispielsweise einer unabhängigen Rekurskommission wie für die kantonalen Hochschulen) einzusetzen. Es berechtigt ihn aber nicht, sich über die geltende Zuständigkeitsordnung hinwegzusetzen.

3.3 Weil auch hier mit Blick auf die Rechtsweggarantie und den Anspruch auf ein faires Verfahren nicht zugewartet werden kann, bis der Spitalrat wieder eine Besetzung aufweist, in der er für das vorliegende Geschäft beschlussfähig ist, ist die Sprungbeschwerde dennoch zuzulassen und das Verwaltungsgericht auch funktional für zuständig zu erklären. Damit dies für den Beschwerdeführer neben dem Verlust einer Instanz keine weiteren Nachteile mit sich bringt, ist die Angelegenheit aber vom Verwaltungsgericht mit der Kognition zu behandeln, die der Vorinstanz zusteht; ebenso wird bei der Nebenfolgeregelung dem Umstand Rechnung zu tragen sein, dass dem Beschwerdeführer im Rekursverfahren unabhängig von der Streitwerthöhe nur Kosten auferlegt werden könnten, wenn er unterläge und durch seine Prozessführung einen unangemessenen Aufwand verursachte (§ 13 Abs. 3 VRG).

3.4 Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist demnach auf die Beschwerde einzutreten.

4.  

Über die Kosten des vorliegenden Zwischenentscheids ist erst mit dem Endentscheid zu befinden (vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 13 N. 6).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist Folgendes zu erläutern: Soweit das Verwaltungsgericht sich hiermit funktionell für zuständig erklärt, handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110), gegen den die Beschwerde zulässig ist und der nicht mehr mit dem Endentscheid angefochten werden könnte (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Gegen die weiteren prozessleitenden Anordnungen im nachfolgenden Dispositiv steht die Beschwerde nur offen, soweit die Anordnungen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen könnte (Art. 93 Abs. 1 BGG).

Der Streitwert beträgt nur schon aufgrund der geltend gemachten Entschädigungs- und Abfindungsansprüche mindestens Fr. 147'513.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht (Art. 85 Abs. 1 lit. b e contrario BGG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen eingetreten.

2.    Dem Beschwerdegegner läuft eine nicht erstreckbare Frist bis zum 7. Januar 2021, um zu den Begehren um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Wiederzulassung des Beschwerdeführers zur Arbeit und zu Operationen Stellung zu nehmen, ansonsten Verzicht auf Stellungnahme angenommen würde.

3.    Dem Beschwerdegegner läuft eine Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieser Verfügung, um dem Verwaltungsgericht eine doppelt ausgefertigte Beschwerdeantwort einzureichen, ansonsten Verzicht darauf angenommen würde.

4.    Innert gleicher Frist sind die mit einem Verzeichnis versehenen Akten des erstinstanzlichen Verfahrens sowie das vollständige Personaldossier des Beschwerdeführers einzureichen.

       Mit den Akten sind dem Verwaltungsgericht der von E erstellte Untersuchungsbericht vom 21. April 2020 in der ungeschwärzten Fassung sowie sämtliche weiteren vom Beschwerdeführer in Antrag Nr. 15 der Beschwerde genannten Aktenstücke einzureichen. Soweit diese Akten dem Beschwerdeführer nur teilweise offengelegt werden sollen, sind die zu schwärzenden Stellen genau zu bezeichnen und die Gründe dafür darzulegen, ansonsten davon ausgegangen würde, der Beschwerdegegner sei mit der Zustellung dieser Akten an den Beschwerdeführer einverstanden.

5.    Dem Mitbeteiligten läuft eine Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieser Verfügung, um dem Verwaltungsgericht eine Vernehmlassung einzureichen, ansonsten Verzicht darauf angenommen würde.

6.    Die in den Ziffern 3 bis 5 genannten Fristen stehen vom 18. Dezember 2020 bis zum 2. Januar 2021 still.

7.    Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

8.    Mitteilung an …