Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00781

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 12. April 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde Neerach,

vertreten durch RA B,
und/oder
vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A,

       vertreten durch RA E

Beschwerdegegner,  

 

 

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A, ein 1973 geborener Staatsangehöriger Deutschlands, ist seit seiner Einreise in die Schweiz im Oktober 2002 in Neerach wohnhaft. Am 17. August 2019 stellte er ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung im Kanton Zürich und in der Gemeinde Neerach. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2019 übermittelte das Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Neerach die Gesuchsunterlagen zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Die Gemeindeversammlung Neerach lehnte es am 15. Juni 2020 ab, A in das Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 8. Juli 2020 an den Bezirksrat Dielsdorf, welcher mit Beschluss vom 15. Oktober 2020 jenen der Gemeindeversammlung Neerach vom 15. Juni 2020 betreffend die Verweigerung der Erteilung des Gemeindebürgerrechts an A aufhob (Dispositiv-Ziff. I) und A unter Vorbehalt der Erteilung des Kantonsbürgerrechts und der Einbürgerungsbewilligung des Bundes in das Bürgerrecht der Gemeinde Neerach aufnahm (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

Die Gemeinde Neerach liess am 6. November 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei A in Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Dielsdorf vom 15. Oktober 2020 und unter Entschädigungsfolge die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu verweigern. Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 11. November 2020 auf Vernehmlassung. A liess mit Beschwerdeantwort vom
10. Dezember 2020 die Abweisung der Beschwerde und die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen. Die Gemeinde Neerach und A hielten am 8. Januar und 15. Februar 2021 bzw. am 21. Januar und 25. Februar 2021 je an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Sodann ist die Beschwerdeführerin nach Art. 47 Abs. 2 des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) zur Beschwerde legitimiert und sind auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt, weshalb auf das Rechtsmittel einzutreten ist.

2.  

2.1 Für den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts sind massgeblich: Die Bestimmungen des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes und der (eidgenössischen) Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01). Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), das (kantonale) Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 (KBüG, LS 141.1) und die (kantonale) Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV, LS 141.11) zu beachten.

2.2 Gemäss Art. 15 Abs. 2 BüG kann das kantonale Recht vorsehen, dass ein Einbürgerungsgesuch den Stimmberechtigten an einer Gemeindeversammlung zum Entscheid vorgelegt wird. So sieht § 23 KBüG vor, dass das Gemeindebürgerrecht von der Gemeindeversammlung auf Antrag des Gemeinderats erteilt wird (Abs. 1 Satz 1); die Gemeindeordnung kann jedoch die Befugnis zur Bürgerrechtserteilung dem Grossen Gemeinderat oder dem Gemeinderat übertragen (Abs. 2).

Nach Art. 12 Ziff. 7 der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Neerach vom 27. Juni 2006 (GO Neerach) ist die Gemeindeversammlung zuständig für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts, soweit – wie hier – für die Gemeinde keine Pflicht zur Aufnahme besteht (zur Pflicht zur Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht vgl. § 21 KBüG); dem Gemeinderat steht bei ordentlichen Einbürgerungen gestützt auf Art. 20 Ziff. 18 GO Neerach die "Begutachtung und Antragstellung […] an die Gemeindeversammlung" zu. Der Gemeinderat hat mithin die Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen vorzunehmen, soweit dies der Gemeinde obliegt (vgl. hierzu § 15 Abs. 1 KBüV), und über die Ergebnisse seiner Erhebungen einen Bericht zu erstellen (§ 15 Abs. 2 KBüV in Verbindung mit Art. 17 BüV).

2.3 Die ordentliche Einbürgerung setzt gemäss Art. 11 BüG in materieller Hinsicht voraus, dass die einbürgerungswillige Person erfolgreich integriert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist (lit. b) und keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt (lit. c). Mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist eine Bewerberin oder ein Bewerber nach Art. 2 Abs. 1 BüV, wenn er oder sie namentlich über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (lit. a), am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz teilnimmt (lit. b) und Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c). Eine erfolgreiche Integration zeigt sich nach Art. 12 Abs. 1 BüG insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen (lit. c), in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d) und in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird (lit. e); die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen (Abs. 3). Soweit die Kantone etwa hinsichtlich der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen, haben sie die verfassungsrechtlichen Schranken sowie Ziel und Zweck der eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten (BGE 146 I 49 E. 2.2, 138 I 305 E. 1.4.3).

Kantonale Integrationskriterien werden namentlich in §§ 6–9 KBüV umschrieben. Sodann müssen Personen, die im ordentlichen Verfahren eingebürgert werden wollen, nach Art. 20 Abs. 3 KV über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) und die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d).

2.4 Die gesetzliche Regelung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen enthält zwar hinsichtlich der einzelnen Elemente mehr oder weniger grosse Beurteilungsspielräume, doch räumt sie den zuständigen Behörden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Entschliessungsermessen ein in dem Sinn, dass es diesen freigestellt wäre, eine Person, die alle auf eidgenössischer oder kantonaler Ebene statuierten materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt, trotzdem nicht einzubürgern. Eine solche Nichteinbürgerung wäre vielmehr willkürlich und stünde zudem im Widerspruch zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Erlaubt ein Gesetz einem Staatsorgan, im Einzelfall nach Ermessen zu entscheiden, so bedeutet dies nicht, dass es in gleichartigen Fällen ohne sachlichen Grund einmal so und einmal anders entscheiden darf. Daran ändert auch nichts, wenn Stimmberechtigte an einer Versammlung entscheiden. Sie handeln als Organ der Gemeinde, nehmen eine staatliche Aufgabe wahr und sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (zum Ganzen BGE 138 I 305 E. 1.4.5 mit Hinweisen). Der Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung ist mithin kein rechtsfreier Vorgang, sondern ein Akt der Rechtsanwendung (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.2 mit Hinweisen). Entgegen dem sinngemässen Vorbringen der Beschwerde vermag deshalb der blosse Wille der Stimmberechtigten, den Beschwerdegegner nicht einzubürgern, die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts nicht zu begründen.

2.5 Ablehnende Entscheide über Einbürgerungen unterliegen der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 15b BüG); die Stimmberechtigten können ein Einbürgerungsgesuch nur ablehnen, wenn ein entsprechender Antrag gestellt und begründet wurde (Art. 16 Abs. 2 BüG). Bestätigt eine Gemeindeversammlung einen ablehnenden Antrag des Gemeinderats, so kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in der Regel und vorbehältlich abweichender Voten davon ausgegangen werden, dass die Gemeindeversammlung dem Antrag und seiner Begründung zustimmt (BGE 138 I 305 E. 2.3, auch zum Nachstehenden). Verweigert die Gemeindeversammlung entgegen dem Antrag des Gemeinderats eine Einbürgerung, hat sich die Begründung aus den Wortmeldungen zu ergeben. Werden an der Gemeindeversammlung Gründe für die Ablehnung einer Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, kann angenommen werden, dass die Ablehnungsgründe von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen wurden. In solchen Konstellationen liegt formal eine hinreichende Begründung vor. Das Bundesgericht schliesst eine nachträgliche Präzisierung der Begründung nicht prinzipiell aus, erachtet aber das Nachschieben völlig neuer Gründe als unzulässig. Ob es sich um eine zulässige nachträgliche Begründung im Sinn einer Verdeutlichung der anlässlich einer Gemeindeversammlung vorgebrachten Begründungselemente oder um ein unzulässiges Nachschieben von Gründen handelt, kann nicht abstrakt, sondern lediglich aufgrund der konkreten Sachumstände entschieden werden.

3.  

3.1 Vorliegend teilte der mit der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nach § 15 KBüV betraute Gemeinderat der Gemeinde Neerach dem Beschwerdegegner mit Schreiben vom 10. Oktober 2019 mit, dass er, welcher im Sinn des § 9 Abs. 2 lit. a KBüV Deutsch als Muttersprache spreche und schreibe, über genügende Sprachkompetenzen gemäss § 15 Abs. 1 lit. f KBüV verfüge; der Nachweis von Grundkenntnissen der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde nach § 6 in Verbindung mit § 15 Abs. 1 lit. a KBüV sei im Rahmen einer an der Berufsschule Bülach abzulegenden Prüfung bzw. Standortbestimmung im Fach Staatskunde zu erbringen. Nachdem der Beschwerdegegner dem Gemeinderat eine Bestätigung über die erfolgreich absolvierte Standortbestimmung eingereicht hatte, wurde er auf den 3. März 2020 zu einer persönlichen Anhörung zwecks Prüfung der restlichen Voraussetzungen eingeladen. Gemäss Protokollauszug vom 3. März 2020 ergaben die Erhebungen des Gemeinderats, dass die in § 15 KBüV angeführten Kriterien erfüllt seien, und konnte sich der Gemeinderat im Rahmen der Anhörung "davon überzeugen, dass sich der Gesuchsteller in Neerach zu Hause fühlt. Auch der Ruf sowie der persönliche Eindruck sind gut. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass nichts gegen die Eignung als Bürger spricht. Auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Gesuchstellers geben zu keinen Bedenken Anlass". Der Gemeinderat beantragte der Gemeindeversammlung deshalb die Aufnahme des Beschwerdegegners in das kommunale Bürgerrecht.

3.2 Die durchwegs positive Einschätzung der Einbürgerungskriterien durch den Gemeinderat schliesst zwar eine spätere Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs durch die Gemeindeversammlung nicht aus, es braucht aber wie oben E. 2.5 dargelegt gute Gründe für die nachmalige Verweigerung der Einbürgerung, da die vom Gemeinderat vorgenommene Würdigung der Einbürgerungskriterien widerlegt werden muss, was sich aus den an der Gemeindeversammlung abgegebenen Voten zu ergeben hat (vgl. auch BGr, 13. Juli 2018, 1D_7/2017, E. 5.2 am Ende); der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe unzureichend ermittelt, "was die Stimmbürger tatsächlich dazu bewogen hatte, die Einbürgerung des Beschwerdegegners zu verweigern", geht daher fehl.

3.3 Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 15. Juni 2020 beantragte G, ein direkter Nachbar des Beschwerdegegners, die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs. Er begründete seinen Antrag damit, dass der Beschwerdegegner "kein angenehmer Nachbar" sei. Ein weiterer direkter Nachbar des Beschwerdegegners, H, ergänzte, mit der Einbürgerung des Beschwerdegegners sei zuzuwarten, bis dieser "richtig integriert" sei. Auch gemäss einer Wortmeldung von I, einer weiteren Anwohnerin, ist das Nachbarschaftsverhältnis mit dem Beschwerdegegner schwierig. Der nicht in der Nachbarschaft integrierte Beschwerdegegner habe eine Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht "nicht verdient". Der Gemeindepräsident wies die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger darauf hin, dass die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs begründet werden müsse. Es müsse im Fall einer Ablehnung benannt werden, welche Einbürgerungsvoraussetzungen aus Sicht der Stimmberechtigten nicht erfüllt seien. Der Gemeinderat hielt an seiner Ansicht fest, wonach sämtliche Voraussetzungen gemäss § 15 Abs. 1 KBüV erfüllt seien. Die Aufnahme des Beschwerdegegners in das Gemeindebürgerrecht wurde unmittelbar im Anschluss an die Diskussion und die Erläuterungen durch den Gemeinderat abgelehnt; die Stimmberechtigten erachteten die Einbürgerungserfordernisse der Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz (Art. 2 Abs. 1 lit. b BüV bzw. § 15 Abs. 1 lit. b KBüV) sowie der Pflege des Kontakts zu Schweizerinnen und Schweizern (Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV bzw. § 15 Abs. 1 lit. c KBüV) als nicht erfüllt.

3.4 Die damit angesprochenen Voraussetzungen betreffen Teilaspekte der Beurteilung der Integration der einbürgerungswilligen Person. Die Integration im Sinn der Bürgerrechtsgesetzgebung ist als Prozess der gegenseitigen Annäherung zwischen der einheimischen und ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist erforderlich, dass sich eine ausländische Person mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzt. Eine erfolgreiche Integration setzt den Willen der zugewanderten Person wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalls. Durch ihre Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (zum Ganzen BGr, 13. Juli 2018, 1D_7/2018, E. 2.5 mit Hinweis auf BGE 141 I 60 E. 3.5 und 138 I 242 E. 5.3).

3.5 Die von den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung gegen die Aufnahme des Beschwerdegegners ins Gemeindebürgerrecht angeführten Einwände betreffen Konflikte zwischen dem Beschwerdegegner und einem Teil seiner Nachbarn. Nachbarschaftsstreitigkeiten sind weder ein bundes- noch ein kantonalrechtliches (negatives) Integrationskriterium und stellen entgegen der Beschwerde auch kein taugliches Kriterium zur Beurteilung der Integration der einbürgerungswilligen Person dar (vgl. etwa zum [umstrittenen] Vorwurf, wonach der Beschwerdegegner in der Nachbarschaft nicht grüsse, BGr, 13. Juli 2018, 1D_7/2017, E. 6.5). Die anlässlich der Gemeindeversammlung erhobenen Einwände gegen die Einbürgerung des Beschwerdegegners sind deshalb nicht geeignet, die vollumfänglich positive Einschätzung der Integration des Beschwerdegegners durch den Gemeinderat zu widerlegen.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 2'170.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn von Erwägung 6 erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …