Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2020.00819

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 28. Juli 2021

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, Alterszentrum C, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt Winterthur, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch das Departement Soziales,
Soziale Dienste/Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Heimtaxen,

hat sich ergeben:

I.  

A. A ist eine Bewohnerin des städtischen Alterszentrums C in Winterthur. Mit Verfügung vom 26. Februar 2019 legte das Departement Soziales der Stadt Winterthur zur Berechnung der Pflege- und Betreuungstaxe die Einstufung von A gemäss dem Einstufungs- und Abrechnungssystem für Heimbewohner BESA neu fest und ordnete an, dass die entsprechenden Taxen gemäss der nunmehr höheren Einstufung (Fr. 87.- statt Fr. 48.- pro Tag) rückwirkend ab dem 1. Dezember 2018 in Rechnung gestellt werden.

B. Ein Begehren um Neubeurteilung der Verfügung vom 26. Februar 2019 hinsichtlich der Festlegung der Betreuungstaxe wies der Stadtrat Winterthur mit Beschluss vom 11. September 2019 ab.

II.  

Gegen diesen Beschluss gelangte A, vertreten durch ihren Sohn B, am 29. September 2019 mit Rekurs an den Bezirksrat Winterthur und beantragte eine Überprüfung und Korrektur der Leistungs- und Taxordnung für die städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen der Stadt Winterthur vom 22. Oktober 2008 (01.1; in Kraft bis 30. April 2021; im Folgenden: Taxordnung 2008) betreffend die darin vorgesehenen Betreuungstaxen, weil diese gegen das Äquivalenzprinzip verstiessen. Es sei weiterhin eine Betreuungstaxe von Fr. 48.- pro Tag oder ein gemäss korrigierter Taxordnung festzulegender Betrag zu erheben. Der Bezirksrat Winterthur trat mit Beschluss vom 30. Oktober 2020 nicht auf den Rekurs ein, soweit damit eine abstrakte Normenkontrolle der Taxordnung begehrt werde, und wies den Rekurs im Übrigen nach einer akzessorischen Prüfung der Rechtmässigkeit der Taxordnung ab.

III.  

A. B erhob dagegen am 23. November 2020 namens A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und ersuchte um Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 30. Oktober 2020.

B. Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 30. November 2020 unter Hinweis auf den angefochtenen Beschluss die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Winterthur reichte am 4. Januar 2021 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. B nahm dazu am 18. Januar 2021 Stellung, worauf sich die Stadt Winterthur mit Eingabe vom 9. Februar 2021 erneut vernehmen liess. B reichte am 21. Februar 2021 eine weitere Stellungnahme ein.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen eine rückwirkend per 1. Dezember 2018 angeordnete Erhöhung der täglichen Betreuungstaxe von Fr. 48.- auf Fr. 87.-. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts entspricht der Streitwert bei wiederkehrenden Taxen eines Heims der Summe der umstrittenen jährlichen Erhöhung (VGr, 5. November 2015, VB.2015.00129, E. 1.5). Bedeutungslos bleibt damit der Umstand, dass die Erhöhung ab einem bestimmten, in der Vergangenheit liegenden Datum angeordnet wurde und die inzwischen aufgelaufene Summe einem höheren Betrag entspricht. Folglich liegt der Streitwert bei Fr. 14'235.-, weshalb die Sache vom Einzelrichter zu beurteilen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

2.1 Gemäss § 12 Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010 (LS 855.1) gehen die Kosten für andere Leistungen (als Pflegeleistungen) des Pflegeheims wie Unterkunft, Verpflegung und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerinnen und -bezüger. Pflegeheime, die gemäss § 5 Abs. 1 des Pflegegesetzes von einer oder mehreren Gemeinden betrieben werden oder beauftragt sind, verrechnen bei Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden für Unterkunft, Verpflegung und Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12 Abs. 2 Pflegegesetz).

2.2 In der Stadt Winterthur sieht Art. 7 i.V.m. Art. 5 der Verordnung über Alters- und Pflegeeinrichtungen vom 15. September 2008 (01) vor, dass für Grundleistungen wie Wohnen und Verpflegung eine Grundtaxe, für nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen eine Betreuungstaxe und für Pflegeleistungen gemäss obligatorischer Krankenpflegeversicherung eine Pflegetaxe erhoben wird. Art. 7 Abs. 2 lit. b der genannten Verordnung bestimmt, dass sich die pauschalen Betreuungstaxen insbesondere nach der Einstufung der Pflegebedürftigkeit (vgl. Art. 8) der betreffenden Personen richten. In Ausführung dieser Bestimmungen sah der Stadtrat in der – für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache noch massgeblichen, per 1. Mai 2021 ersetzten – Taxordnung 2008 (Ziff. 1.2.2) für die Betreuungstaxe vier Stufen vor: Nach Massgabe der BESA-Einstufung des jeweiligen Heimbewohners betrug die Betreuungstaxe pro Tag Fr. 21.- (BESA-Stufen 0 und 1), Fr. 48.- (BESA-Stufe 2), Fr. 87.- (BESA-Stufe 3) oder Fr. 107.- (BESA-Stufe 4).

3.  

3.1 Die umstrittene Betreuungstaxe ist eine öffentliche Abgabe, genauer eine Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme von Betreuungsleistungen einer öffentlichen Anstalt (VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 3.2 sowie VGr, 3. September 2009, VB.2009.00034, E. 2.2). Als solche wird ihre Höhe durch das Äquivalenzprinzip begrenzt, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für den Bereich der Kausalabgaben konkretisiert (BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Das Äquivalenzprinzip bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180 f. mit Hinweisen).

3.2 Der objektive Wert der mit einer Kausalabgabe abgegoltenen staatlichen Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers), oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Die beiden angeführten Kriterien sind indessen nur Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts der staatlichen Leistung (BGE 130 III 225 E. 2.4). Weist die staatliche Leistung einen Marktwert auf, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern oder Leistungen abgestellt werden. Schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe sind freilich nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Gebühren sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe bestehen (zum Ganzen BGr, 2. Juni 2012, 2C_900/2011, E. 4.3; siehe auch Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 522 f.).

3.3 Dem Äquivalenzprinzip kommt eine Begrenzungsfunktion zu, indem es dem Tarifgeber bei der Ausgestaltung von Gebührentarifen verfassungsrechtliche Schranken setzt (vgl. Richard Lötscher, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der öffentlichen Abgaben, AJP 3/2015, S. 469 ff., 471). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit bzw. Äquivalenz ist selbst eine gesetzes- oder reglementskonforme Gebühr dann herabzusetzen, wenn die an sich reguläre Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu einer nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt (BGE 141 V 509 E. 7.1.2).

3.4 Für kostenabhängige Kausalabgaben (zu diesem Begriff VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 5.7), welche sich auf keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage stützen können oder bei denen der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll, gilt zudem das Kostendeckungsprinzip. Dieses besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst. Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa mit Hinweisen; Hungerbühler, S. 520 ff.).

4.  

4.1 Die Vorinstanz erwog, die Betreuungstaxe der Beschwerdeführerin von Fr. 87.- pro Tag ergebe sich gestützt auf deren Einstufung in die Pflegestufe 3 aus der Taxordnung 2008. Diese Einstufung sei von einer Fachperson überprüft worden und nicht zu beanstanden. Gemäss einem bei den Akten liegenden Schreiben des eidgenössischen Preisüberwachers vom 28. Februar 2018 befinde sich die Betreuungstaxe von Fr. 87.- im kantonalen Durchschnitt, weshalb der Tarif gemäss Taxordnung 2008 nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstosse und anzuwenden sei. Die Vorinstanz ortete zudem keinen Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip, weil die Alterszentren der Stadt Winterthur seit mehreren Jahren jeweils ein Defizit ausgewiesen hätten.

4.2 Die Beschwerdeführerin stellt ihre BESA-Einstufung nicht infrage und rügt auch keine fehlerhafte Anwendung der Taxordnung im Einzelfall. Jedoch sei die dort vorgesehene Betreuungstaxe von Fr. 87.- pro Tag als überhöht zu betrachten. Dieser Betrag stehe in keinem angemessenen Verhältnis zur erbrachten Leistung und verstosse deshalb gegen das Äquivalenzprinzip. Die von der Vorinstanz zitierte Aussage des Preisüberwachers habe sich auf den Betrag von Fr. 48.- für die tiefere Betreuungsstufe 2 bezogen. Insbesondere beanstandet die Beschwerdeführerin, dass ihre höhere Einstufung zu einem Anstieg der Betreuungstaxe um Fr. 39.- pro Tag geführt habe. Der Betreuungsstufenanstieg begründe sich jedoch nur mit der Mehrleistung einer täglichen Insulinspritze und einer wöchentlichen Blutzuckermessung. Dafür sei der zusätzlich erhobene Betrag nicht angemessen. Ferner verwies die Beschwerdeführerin auf die anstehende Einführung einer neuen (inzwischen in Kraft stehenden) Taxordnung für die Alterszentren der Stadt Winterthur, wonach von allen Heimbewohnern unabhängig von ihrer jeweiligen Pflegebedürftigkeit dieselbe Betreuungstaxe erhoben werde.

5.  

5.1 Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über Alters- und Pflegeeinrichtungen werden die Taxen der Alterszentren der Stadt Winterthur gestützt auf betriebswirtschaftliche Grundsätze und das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip festgelegt. Hinsichtlich des Kostendeckungsprinzips erwog die Vorinstanz, dass die Alterszentren der Stadt Winterthur mit ihren Taxerträgen seit Jahren keine Gewinne erwirtschafteten, sondern seit mehreren Jahren ein Defizit in der Höhe von mehreren hunderttausend Franken auswiesen. Der Gesamtertrag aller Gebühren für Aufenthalte in städtischen Alterszentren übersteigt die Aufwendungen des Gemeinwesens für den betreffenden Verwaltungszweig demnach im Einklang mit dem Kostendeckungsprinzip nicht (siehe E. 3.4 hiervor). Bei der Benutzung von öffentlichen Einrichtungen und Betrieben werden die Kosten unterschiedlicher Leistungen bei der Anwendung des Kostendeckungsprinzips oft zusammengerechnet (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2779). Für eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf die Grund- und Betreuungstaxen besteht auch hier kein Anlass, zumal von allen – auch den nicht pflegebedürftigen – Bewohnern sowohl Grund- als auch Betreuungsleistungen bezogen werden und die beiden Gebühren mithin untrennbar verknüpft erscheinen. In einem solchen Fall schreibt das Kostendeckungsprinzip nämlich die Aufgliederung des Verwaltungszweigs in Teilbereiche nicht vor, mit der Konsequenz, dass das Kostendeckungsprinzip eine abgabebegrenzende Funktion nur bezüglich aller Abgabearten zusammen entfaltet, nicht dagegen für jede einzelne Abgabe (René Wiederkehr, Kausalabgaben, Bern 2015, S. 62-64). Die Vorgaben des so verstandenen Kostendeckungsprinzips sind vorliegend angesichts der Defizitsituation ohne Weiteres eingehalten. Ohnehin erforderte eine Berufung auf das Kostendeckungsprinzip im Rechtsmittelverfahren, dass sich die abgabepflichtige Person zuvor um Herausgabe der Berechnungsgrundlagen bemüht hätte (Hungerbühler, S. 521), was vorliegend nicht der Fall war. Zu prüfen ist im Folgenden daher einzig die geltend gemachte Verletzung des Äquivalenzprinzips.

5.2 Gemäss Ziff. 1.2 der Taxordnung dient die Betreuungstaxe der Abgeltung folgender nicht KVG-pflichtiger Betreuungsleistungen: Einführung und Unterstützung beim Einleben im Heimalltag oder bei Änderungen; Tagesstruktur und -gestaltung; Vermittlung von Sicherheit und Geborgenheit durch Präsenz von Mitarbeitenden (Bewohneralarm; 24-Stundenpräsenz; gezielte Beobachtungen durch das Personal, um sobald als nötig Hilfe/Dienstleistungen anbieten zu können); Kommunikation im Alltag (vermittelnde Gespräche mit Angehörigen/Dritten usw., Beratung in alltäglichen Angelegenheiten und Führen von Gesprächen in Alltagssituationen); Förderung und Unterstützung sozialer Kontakte; Schnittstellenmanagement/Koordination zwischen den verschiedenen, an der Betreuung involvierten Diensten und den Bewohnerinnen und Bewohnern; Unterstützung im Umgang mit Post- und Paketsendungen; einfache Aktivierung und Betreuung; Angebot der Freizeitgestaltung; Beratung und Motivation in der Entscheidungsfindung rund um die Freizeitgestaltung; vereinzelte gemeinsame Anlässe und Veranstaltungen; Begleitung und Unterstützung in Krisensituationen (Führen von Krisengesprächen, Begleitung zu Beerdigung/Grabbesuchen); Begleitung der Bewohnerinnen und Bewohner und deren Angehörigen in der Sterbephase.

5.3 Der Umfang der für die einzelnen Heimbewohner erbrachten Betreuungsleistungen ist von deren individuellem Betreuungsbedarf abhängig. Die Taxordnung sucht diesen Umstand durch eine Abstufung der Betreuungstaxe abzubilden, indem diese an die BESA-Einstufung geknüpft wird. Der individuelle Pflegebedarf erscheint dabei als sachliches Kriterium zur Bemessung der Betreuungstaxe, zumal davon auszugehen ist, dass Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit einer Person in der Regel korrelieren. Die Koppelung der Betreuungstaxe an die Pflegestufe ist daher nicht im Grundsatz zu beanstanden. Auch andere Gemeinden sehen nach diesem Kriterium abgestufte Tarife vor (vgl. Art. 15 der Aufnahme- und Taxordnung Alterszentren Stadt Zürich [ATO ASZ; AS 845.300]).

5.4 Die Beschwerdeführerin erachtet die grobe Unterteilung der Betreuungstaxe in vier Stufen als unzulässig, weil das Erreichen einer massgebenden Schwelle jeweils zu einem grossen Tarifsprung führe. Zu Recht stellt die Beschwerdeführerin aber die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit abgestufter Tarife nicht infrage. Eine gewisse Schematisierung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, solange sie – wie vorliegend (dazu E. 5.3 hiervor) – auf sachlichen Gründen beruht und die für die jeweilige Stufe geschuldete Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung steht (siehe vorstehende E. 3.1 f.). Im Lichte des Äquivalenzprinzips ist nicht zu bemängeln, dass ein Tarif nur grobe Abstufungen kennt, solange die in der jeweiligen Stufe geschuldete Gebühr noch in einem zulässigen Verhältnis zum Wert der Leistung steht.

5.5 Bei der Beurteilung, ob ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem objektiven Wert der Leistung und der geschuldeten Gebühr besteht, kommt der betragsmässigen Differenz zwischen den Gebührenstufen keine Bedeutung zu. Vielmehr muss die insgesamt geschuldete Gebühr angesichts der damit gesamthaft abgegoltenen staatlichen Leistung vor dem Äquivalenzprinzip standhalten. Unerheblich ist demzufolge, welche Änderung der Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit der Beschwerdeführerin unmittelbar zum Wechsel in die höhere Tarifstufe geführt hat. Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung ist nicht zu beurteilen, ob sich eine zusätzliche Gebühr von Fr. 39.- pro Tag für das Verabreichen einer Insulinspritze und eine wöchentliche Blutzuckerspiegelmessung rechtfertige, sondern ist der Gesamtbetrag von Fr. 87.- daraufhin zu überprüfen, ob er in einem zulässigen Verhältnis zum Wert der dafür erbrachten staatlichen Leistung steht.

5.6 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bei der Überprüfung der zulässigen Gebührenhöhe auf eine nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers oder eine aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers abzustellen (dazu E. 3.2 hiervor). Der Nutzen der Betreuungsleistungen für die Leistungsempfängerin lässt sich nicht ohne Weiteres beziffern. Jedenfalls kann dabei nur schon angesichts der unterschiedlichen Kosten- und Bewohnerstruktur verschiedener Alterszentren nicht unbesehen auf tieferliegende schweizerische oder zürcherische Durchschnittswerte abgestellt werden, auf welche die Beschwerdeführerin verweist. Betreuungstaxen werden teils nicht in Abhängigkeit vom individuellen Pflegebedarf berechnet, sondern von allen Heimbewohnern in derselben Höhe erhoben, teils knüpfen sie an ein zwölfstufiges (und nicht das hier anwendbare vierstufige) BESA-Einstufungssystem. Das Äquivalenzprinzip verbietet zudem nicht über dem Durchschnitt liegende Tarife, sondern nur solche, die in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen. Eine aufwandorientierte Betrachtung lässt ebenfalls kein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebührenhöhe und dem Wert der Leistung zutage treten, zumal keine Anhaltspunkte bestehen, wonach die hier geschuldete Gebühr den Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs überstiege. Die Gebühr erscheint mithin nicht als willkürlich oder unverhältnismässig. Ob die Pensions- und Betreuungstaxe als Einheit verstanden und in der Summe im Lichte des Äquivalenzprinzips überprüft werden müssten, wie dies die Beschwerdegegnerin geltend macht, kann vor diesem Hintergrund offenbleiben.

5.7 Nach dem Ausgeführten ist die geschuldete Gebühr nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich demzufolge als unbegründet und ist abzuweisen.

6.  

6.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

6.2 Die obsiegende Beschwerdegegnerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Gemeinwesen steht eine solche indes gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu (anstelle vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Da das vorliegende Verfahren der Stadt Winterthur keinen besonderen Aufwand verursachte, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 1'670.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …