Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2020.00882

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 29. April 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Dübendorf, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Forderung/Arbeitszeugnis,

hat sich ergeben:

I.  

A war ab Oktober 2003 als Direktor der Institution D bei der Stadt Dübendorf angestellt. Anfang Januar 2019 kündigte er diese Anstellung per Ende April 2019 und teilte mit, er werde "per heutigem Datum die Schlüssel deponieren" und die ihm noch zustehenden Ferientage sowie ein Dienstaltersgeschenk beziehen.

Mit Schreiben vom 26. Juli 2019 gelangte A an die Anstellungsbehörde und verlangte eine Berichtigung seines Arbeitszeugnisses sowie die Abgeltung finanzieller Ansprüche in der Höhe von Fr. 445'457.12 für Lohnersatz, Fr. 84'117.50 als Ferienentschädigung, Fr. 45'000.- für einen Teuerungsausgleich, Fr. 668'185.- als Entschädigung für eine Zusatzaufgabe sowie Fr. 217'500.- als Entschädigung für Überzeit. Mit Beschluss vom 26. November 2019 lehnte die Anstellungsbehörde sowohl die finanziellen Forderungen als auch die Forderung nach Berichtigung des Arbeitszeugnisses ab.

II.  

Mit Rekurs vom 8. Januar 2020 liess A dem Bezirksrat Uster beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm, jeweils zuzüglich 5 % Zins seit dem 1. Mai 2019, Schadenersatz in der Höhe von Fr. 445'457.12, eine Ferienentschädigung in der Höhe von Fr. 50'341.10, eine Entschädigung für nicht gewährten Teuerungsausgleich in der Höhe von Fr. 45'000.-, eine Entschädigung für die Zusatztätigkeit in der Höhe von Fr. 668'185.- und eine Entschädigung für Überzeit in der Höhe von Fr. 217'500.- zu bezahlen; zudem sei die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm ein angepasstes Arbeitszeugnis "mit dem Wortlaut gemäss Beilage XX zuzustellen". Der Bezirksrat hiess den Rekurs insofern gut, als er A einen Teuerungsausgleich im Betrag von Fr. 1'273.- zusprach (Dispositiv-Ziff. I Abs. 1); im Übrigen wies er den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I Abs. 2).

III.  

A liess am 10. Dezember 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Beschluss vom 26. November 2019 nichtig sei, eventualiter sei Dispositiv-Ziff. I Abs. 2 des Rekursentscheids aufzuheben und die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm den Betrag von Fr. 46'032.85 zuzüglich 5 % Zins seit dem 1. Mai 2019 zu bezahlen und ihm ein angepasstes Arbeitszeugnis "gemäss Beschwerde-Beilage 34 aus- und zuzustellen". Der Bezirksrat Uster verzichtete am 17. Dezember 2020 auf Vernehmlassung. Die Stadt Dübendorf beantragte am 28. Januar 2021, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde hinsichtlich des Begehrens um Ausstellung eines geänderten Arbeitszeugnisses nicht einzutreten und diese im Übrigen abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Ansprüche gegenüber einer Gemeinde nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, auf die Beschwerde lasse sich nicht eintreten, weil es bei der Vorinstanz an einer Prozessvoraussetzung gefehlt habe, führte dies hier praxisgemäss nicht zu einem Nichteintretensentscheid, sondern zur Abweisung der Beschwerde (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Als Streitwert ist hier von den im Eventualstandpunkt geltend gemachten Forderungen auszugehen, wobei einem Begehren um Änderung eines Arbeitszeugnisses praxisgemäss ein Streitwert von einem Monatslohn zukommt (VGr, 9. Mai 2020, VB.2019.00365, E. 1.3 mit Hinweis). Insgesamt beträgt der Streitwert damit rund Fr. 60'000.-.

2.2 Der Beschwerdeführer beantragt die Befragung verschiedener Personen. Wie sich sogleich zeigt, erweist sich der entscheidrelevante Sachverhalt als hinreichend erstellt, weshalb auf die beantragten Befragungen verzichtet werden kann.

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschluss der Anstellungsbehörde vom 26. November 2019 sei nichtig, weil Ausstandspflichten missachtet worden seien.

3.2 Die Nichtigkeit einer Verfügung kann jederzeit geltend gemacht werden und ist von Amtes wegen zu beachten (BGE 136 II 415 E. 1.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 38). Der Antrag des Beschwerdeführers ist deshalb zulässig, obwohl er diesen erst nach Ablauf der Rekursfrist erstmals stellte.

Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2). Nichtigkeit, das heisst absolute Unwirksamkeit, wird nur angenommen, wenn eine Verfügung mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht (BGE 137 I 273 E. 3.1, 132 II 21 E. 3.1 [je mit Hinweisen]). Eine Verletzung der Ausstandspflicht hat nur in besonders schwerwiegenden Fällen die Nichtigkeit einer Anordnung zur Folge; die Nichtigkeit fällt vor allem in Betracht, wenn eine an der Anordnung mitwirkende Person persönliche Interessen verfolgt (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 3.3 mit Hinweisen).

3.3 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, E hätte in den Ausstand treten müssen, weil er seine finanziellen Forderungen mit einem Fehlverhalten von E begründet habe. Ob der Beschwerdeführer darüber hinaus auch rügen will, dass F in den Ausstand hätten treten müssen (weil sie E unterstützt habe), wird aus seinen Ausführungen nicht klar, kann aber offenbleiben: Selbst wenn E allenfalls hätte befürchten müssen, dass sie bei einer Gutheissung der Schadenersatzansprüche des Beschwerdeführers gegenüber der Stadt Dübendorf dafür haftbar gemacht werden könnte, läge noch kein derart schwerwiegender Verstoss gegen eine Ausstandsvorschrift vor, dass dies die Nichtigkeit des Ausgangsbeschlusses zur Folge hätte; das muss erst recht für den Ausstand von F gelten. Ebenso würde auch die geltend gemachte "persönliche Feindschaft" von E gegenüber dem Beschwerdeführer – wäre sie denn hinreichend erstellt – nicht die Nichtigkeit des Beschlusses vom 26. November 2019 bedeuten. Demnach ist die Ausgangsverfügung nicht nichtig.

Es kommt hinzu, dass Ausstandsgründe nach Treu und Glauben unverzüglich vorzubringen sind, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt. Wer im Wissen um einen möglichen Ausstandsgrund untätig bleibt und sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, hat den Anspruch auf eine spätere Ausstandsrüge verwirkt (BGE 136 I 207 E. 3.4, 134 I 20 [= Pra. 97/2008 Nr. 73] E. 4.3.1; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 43 f.). Wie der Beschwerdeführer selber einräumt, war ihm die Zusammensetzung der Anstellungsbehörde – der er während seiner Anstellung unmittelbar unterstellt war – bekannt. Dennoch verlangte er in der gesamten dem Ausgangsbeschluss vorangehenden Korrespondenz nie den Ausstand von E oder F. Selbst dem Rekurs vom 8. Januar 2020 lässt sich keine entsprechende Rüge entnehmen. Mit Eingabe vom 19. Januar 2020 machte der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Zusammensetzung der Anstellungsbehörde gegenüber der Vorinstanz erstmals geltend, er müsse die Einhaltung von Ausstandspflichten prüfen können, und erst mit Eingabe vom 12. März 2020 rügte er ausdrücklich, E und F hätten in den Ausstand treten müssen.

Seine Rüge erweist sich demnach als verspätet und treuwidrig. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich dem Beschluss der Anstellungsbehörde deren Zusammensetzung nicht entnehmen liess, war diese dem Beschwerdeführer doch einerseits bekannt und hätte er anderseits nach dem Gesagten den Ausstand ohnehin schon vor dem Beschluss verlangen müssen.

4.  

4.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die Vorinstanz hätte auf das Begehren betreffend Berichtigung des Arbeitszeugnisses nicht eintreten dürfen, weil es an einer genügenden Begründung gefehlt habe. Der Beschwerdeführer äussert sich hierzu nicht. Die Beschwerdegegnerin rügte das Fehlen einer hinreichenden Begründung bereits im vorinstanzlichen Verfahren im Rahmen ihrer Rekursantwort. In seiner Vernehmlassung hierzu verwies der Beschwerdeführer auf die Untersuchungspflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Er habe zudem in seinem Rekurs vom 4. Oktober 2019 die Mängel des strittigen Arbeitszeugnisses dargelegt und habe im Rekurs vom 8. Januar 2020 auf diese Ausführungen verwiesen sowie eine Kopie der Rekursschrift vom 4. Oktober 2019 eingereicht; diese sei damit "integrierender Bestandteil des Rekurses vom 8. Januar 2020". Im Übrigen müsse der Bezirksrat ihm eine Nachfrist zur Verbesserung ansetzen, sollte er der Auffassung sein, der Rekurs sei nicht hinreichend begründet. Schliesslich verwies er auf eine in dieser Vernehmlassung nachgereichte Begründung.

Der Bezirksrat prüfte den strittigen Anspruch auf Berichtigung des Arbeitszeugnisses materiell, ohne sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob sich auf den entsprechenden Antrag überhaupt eintreten lasse.

4.2 Gemäss § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Dabei handelt es sich um Gültigkeitsvoraussetzungen, deren Nichterfüllung zu einem Nichteintretensentscheid führt (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 8). Die rekurrierende Partei muss in der Begründung darlegen, inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leidet und dem gestellten Antrag entsprechend abzuändern ist; dabei dürfen bei anwaltlich vertretenen Parteien praxisgemäss höhere Anforderungen an die Begründung gestellt werden als bei Laien (VGr, 14. August 2020, VB.2019.00771, E. 3.1; Griffel, § 23 N. 17 ff.). Die Begründung muss in der Rekursschrift selbst enthalten sein; eine Partei kann sich deshalb grundsätzlich nicht darauf beschränken, für die Begründung auf frühere Eingaben zu verweisen (vgl. VGr, 21. Dezember 2016, VB.2016.00339, E. 3.7 Abs. 3, und 4. Mai 2011, VB.2010.00707, E. 1.2; Griffel, § 54 N. 4).

Genügt eine Rekursschrift den genannten Erfordernissen nicht, so wird der rekurrierenden Partei gemäss § 23 Abs. 2 VRG eine Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde. Diese Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern und kommt bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Parteien, bei welchen die Anforderungen an eine Rekursschrift als bekannt vorausgesetzt werden dürfen, nicht zur Anwendung; es geht nämlich nicht an, dass sich eine Partei durch Einreichung einer mangelhaften Rekursschrift eine längere als die gesetzliche Rekursfrist verschafft (VGr, 4. April 2019, VB.2019.00122, E. 3.4, und 13. April 2011, VB.2010.00623, E. 2.2 mit Hinweisen; Griffel, § 23 N. 32).

4.3 Vorliegend enthält die Rekursschrift vom 8. Januar 2020 überhaupt keine Begründung zum Antrag betreffend Arbeitszeugnis. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers im Rekursverfahren wird diesbezüglich sodann auch nicht ausdrücklich auf die Begründung im Rekurs vom 4. Oktober 2019 verwiesen – was nach dem vorgängig Ausgeführten grundsätzlich nicht genügte. Diese Rekursschrift findet sich zwar in den Beilagen, es wird jedoch nur im Abschnitt "Einführung: 3 Zeitabschnitte" unter dem Titel "Sachverhalt" darauf verwiesen. Sodann findet sich auch in dieser Rekursschrift – mit der eine Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung gerügt wurde – weder ein Antrag noch eine Begründung hinsichtlich der Änderung des Arbeitszeugnisses. Schliesslich entbindet die im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsmaxime (§ 7 Abs. 1 VRG) den Beschwerdeführer nicht davon, seine Rechtsbegehren hinreichend zu begründen. Damit liegt keine hinreichende Begründung des entsprechenden Begehrens vor.

Die Rechtsmittelschrift wurde von einer Rechtsanwältin verfasst, der die Anforderungen an eine Rekursschrift bekannt sein müssen. Es kommt hinzu, dass die – aus anderen Gründen mangelhafte – Rechtsmittelbelehrung im Ausgangsbeschluss ausdrücklich auf das Begründungserfordernis hinwies. Damit bestand im Rekursverfahren kein Raum für eine Nachfristansetzung, weil dies dem Beschwerdeführer eine unzulässige Erstreckung der Rekursfrist verschafft hätte. Die Vorinstanz setzte dem Beschwerdeführer denn auch keine Nachfrist an, berücksichtigte jedoch dessen Vorbringen im Rahmen der Stellungnahme vom 24. März 2020. Diese Vorbringen erweisen sich indes als verspätet; die Vorinstanz hätte sie deshalb nicht berücksichtigen und auf den Rekurs wegen fehlender Begründung nicht eintreten dürfen. Das Fehlen einer Prozessvoraussetzung im Rekursverfahren steht sodann auch einer materiellen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht entgegen. Die Beschwerde ist deshalb insofern abzuweisen (vgl. hierzu vorne E. 1 Abs. 2).

5.  

5.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin verpflichtet ist, dem Beschwerdeführer eine Ferienentschädigung im Betrag von Fr. 46'032.85 zuzüglich 5 % Zins seit dem 1. Mai 2019 zu bezahlen. Er begründet dies damit, dass er neben dem von der Beschwerdegegnerin ausbezahlten Ferienguthaben im Umfang von 46 Tagen Anspruch auf die Auszahlung einer Ferienentschädigung für weitere 62 Tage habe.

Die Beschwerdegegnerin lehnt diesen Anspruch ab unter Hinweis auf eine Regelung im anwendbaren Personalrecht, wonach Ferienansprüche verfallen, wenn sie nicht bis zum 31. März des Folgejahrs bezogen wurden. In der Ausgangsverfügung hatte die Beschwerdegegnerin einen weitergehenden Anspruch noch mit dem Hinweis abgelehnt, der Beschwerdeführer habe die ihm nicht ausbezahlten Ferientage bis zum Ende der Kündigungsfrist beziehen können.

5.2  

5.2.1 Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.

Die Stadt Dübendorf hat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und eine eigene Anstellungs- und Besoldungsverordnung (ABV) erlassen. Gemäss Art. 35 Abs. 2 ABV muss der Ferienbezug bis zum 31. März des Folgejahrs erfolgen (Satz 1). Bis zu diesem Zeitpunkt nicht bezogene Ferienansprüche verfallen (Satz 3). Nach dieser Regelung verfielen die vor dem 1. Januar 2019 entstandenen und nicht bezogenen Ferientage des Beschwerdeführers am 31. März 2019, weshalb ihm im Beendigungszeitpunkt noch maximal der anteilsmässige Anspruch für das Jahr 2019 von zehn Ferientagen zustand. Die Vorinstanz kommt deshalb zum Schluss, der Beschwerdeführer habe unter Berücksichtigung des noch nicht bezogenen Dienstaltersgeschenks im Umfang von 22 Tagen insgesamt maximal Anspruch auf Auszahlung von 32 Ferientagen und sei durch die von der Beschwerdegegnerin gewährte Auszahlung im Umfang von 46 Ferientagen bereits überentschädigt.

5.2.2 Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, Art. 35 Abs. 2 ABV erweise sich als ergänzungsbedürftig bzw. sei in dem Sinn rechtswidrig, als der vorgesehene Verfall von Ferienansprüchen gegen einen "OR-Minimalstandard" verstosse, da Ferienansprüche gemäss privatem Arbeitsrecht nicht verfallen, sondern nach fünf Jahren verjähren.

Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet immer der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen BGE 143 II 699 E. 3.3). Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf die Auslegung indes nur abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (BGE 135 II 138 E. 2.2.3, 131 II 217 E. 2.3). Hier lässt der Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 Satz 3 ABV keinen Raum für verschiedene Interpretationen und ist nicht auslegungsbedürftig. Sodann ist auch nicht ersichtlich, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergäbe. Zwar führte der Stadtrat in der Weisung an den Gemeinderat vom 17. September 2009 aus, Ferien sollten grundsätzlich nicht verfallen. Dies steht aber im Kontext mit der Regelung von Satz 2, wonach bis zum 30. September nicht bezogene Ferien in Absprache zwischen den Mitarbeitenden und Vorgesetzten bis zum 31. März des Folgejahrs zu beziehen seien, und bedeutet, dass die Vorgesetzten dafür sorgen sollen, dass die Ferien nicht verfallen. Angesichts des klaren Wortlauts von Satz 3 ist jedenfalls davon auszugehen, dass der darin vorgesehene Verfall des Ferienanspruchs vom Gemeinderat so gewollt war. Damit erweist sich Art. 35 Abs. 2 ABV insofern nicht als ergänzungsbedürftig.

5.2.3 In der (allerdings schon älteren) Literatur wird vereinzelt die Auffassung vertreten, das Obligationenrecht gewährleiste ein minimales Schutzniveau für die Arbeitnehmenden, welches auch bei öffentlich-rechtlichen Arbeitsverträgen beachtet werden müsse. Die öffentliche Hand dürfe als Arbeitgeberin dieses Minimum "als Kernbestand des arbeitsrechtlichen Schutzprinzips" nur dann ausser Acht lassen, wenn das öffentliche Personalrecht für die zu entscheidende Einzelfrage eine eigenständige, explizite Norm bereithalte oder wenn es die der Einzelfrage übergeordnete Thematik ausgewogen regle. Dabei müsse es für den Vorrang der öffentlich-rechtlichen Einzelnorm überzeugende sachliche Gründe geben. Soweit diese Bedingungen nicht erfüllt seien, gelte das obligationenrechtliche Minimum (so insbesondere Hans-Jakob Mosimann, Arbeitsrechtliche Minimal Standards für die öffentliche Hand?, ZBl 99/1998, S. 449 ff., 469 ff.). In die Rechtsprechung hat diese Theorie nur beschränkt Eingang gefunden: Auf die zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts wird im Sinn einer Ersatzregel zur Lückenfüllung primär dort abgestellt, wo sich eine gesetzliche Regelung als ergänzungsbedürftig erweist (vgl. etwa VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 2c f.). Das Bundesgericht lehnt einen Rückgriff auf die (teil)zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts zum Arbeitsvertrag zur Korrektur einer unbefriedigenden kantonalen Regelung ab (BGE 139 I 57 [= Pra. 102/2013 Nr. 92] betreffend Kündigungsschutz während der Schwangerschaft; vgl. auch BGE 138 I 232 E. 7 sowie BGr, 13. November 2013, 8D_6/2013, E. 3.7).

Vorliegend besteht ebenfalls keine Veranlassung, die klare kommunale Regelung durch Rückgriff auf obligationenrechtliche Bestimmungen zu korrigieren. Das Argument, der Staat müsse das den privatrechtlich angestellten Arbeitnehmenden gewährte Schutzniveau auch seinen eigenen Angestellten zukommen lassen, vermag mit Blick auf die Beschwerdegegnerin schon deshalb nicht zu überzeugen, weil die Schutzvorschriften des privaten Arbeitsrechts durch den Bund normiert wurden, der hinsichtlich öffentlich-rechtlicher Anstellungen bei Körperschaften des kantonalen Rechts keine Regelungskompetenz hat. Hier geht es sodann nicht um den Ferienanspruch als solchen, sondern um die Frage, wann dieser Anspruch verwirkt. In privatrechtlichen Anstellungsverhältnissen wird dies nicht durch die (teil)zwingenden Bestimmungen zum Arbeitsvertrag geregelt, sondern durch die allgemeinen vertragsrechtlichen Verjährungsbestimmungen (Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts [OR, SR 220]; vgl. hierzu BGE 136 III 94 [= Pra. 99/2010 Nr. 97] E. 4.1), die indes ebenfalls zwingender Natur sind. Im öffentlichen Recht gilt in diesem Zusammenhang zwar ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, wonach öffentlich-rechtliche Forderungen ebenfalls der Verjährung unterliegen, und wird ohne gesetzliche Regelung zur Bestimmung der Verjährungsfrist auch auf die obligationenrechtlichen Bestimmungen zurückgegriffen (statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 767 ff.). Das gilt aber nicht in Fällen wie dem vorliegenden, in welchen eine Verwirkungsfrist durch das anwendbare Recht explizit geregelt ist. Im Übrigen finden sich in verschiedenen kantonalen Personalvorschriften Regelungen zum Verfall nicht bezogener Ferien, was gegen die Annahme eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes spricht, dass Ferienansprüche nicht verfallen, sondern nur verjähren können (ähnlich restriktiv wie die Regelung der Beschwerdegegnerin etwa § 8 der Personalverordnung des Kantons Nidwalden vom 1. Dezember 1998 [NG 165.111] sowie Art. 36 Abs. 4 der Verordnung über die Besoldung der Angestellten des Staates Wallis vom 10. Juli 1997 [SGS 172.410]; vgl. auch Art. 149a Abs. 2 f. und Art. 160b Abs. 3 der Personalverordnung des Kantons Bern vom 18. Mai 2005 [BSG 153.011.1]; Art. 100 der Ordonnance sur le personnel de l'Etat des Kantons Jura vom 29. November 2011 [RSJU 173.111], § 38 der Personalverordnung des Kantons Luzern vom 24. September 2002 [SRL 52], Art. 18 des Règlement des fonctionnaires des Kantons Neuenburg vom 9. März 2005 [RSN 152.512] sowie § 21 Abs. 3 f. der Arbeitszeitverordnung des Kantons Zug vom 4. Oktober 2011 [BGS 154.214]).

5.2.4 Davon zu unterscheiden ist allerdings die Frage, ob Art. 35 Abs. 2 Satz 3 ABV im Einzelfall die Anwendung zu versagen ist, weil eine starre Anwendung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) oder das Willkürverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) verstiesse (vgl. hierzu VGr, 18. März 2021, VB.2021.00109, E. 5.2 Abs. 3; BGr, 17. September 2014, 1C_704/2013, E. 6.4). Darauf beruft sich sinngemäss auch der Beschwerdeführer, wenn er geltend macht, die Vorinstanz habe nicht hinreichend geprüft, ob ihm ein Ferienbezug überhaupt möglich gewesen sei. Er beschränkt sich in diesem Zusammenhang indes auf die Behauptung, er habe wegen zu viel Arbeit keine Ferien bezogen, ohne näher darzulegen, inwiefern ihm deshalb ein Ferienbezug objektiv nicht möglich gewesen sein soll. Als Direktor oblag dem Beschwerdeführer die operative Leitung und damit auch die Verantwortung nicht nur für den Bezug der Ferien durch die Mitarbeitenden, sondern auch für den eigenen Ferienbezug. Es wäre deshalb am Beschwerdeführer gewesen, den Betrieb so zu organisieren, dass er die ihm zustehenden Ferientage auch beziehen konnte. Dass ihm seitens der Anstellungsbehörde untersagt worden wäre, die ihm zustehenden Ferien auch zu beziehen, macht der Beschwerdeführer nicht geltend. Sodann legt er nicht substanziiert dar, inwiefern die Anstellungsbehörde Anforderungen an den Beschwerdeführer gestellt hätte, die dieser nur erfüllen konnte, wenn er auf den Ferienbezug verzichtete; er beschränkt sich diesbezüglich auf die Behauptung, er habe viel arbeiten müssen und sei mit der Bitte um Entlastung nicht erhört worden. Entgegen seiner Behauptung ergibt sich aus den Mitarbeiterbeurteilungen indes nicht, dass der Beschwerdeführer die Arbeitsbelastung moniert hätte. So kritisierte er zwar zeitweise das Verhältnis zur vorgesetzten Behörde, dabei thematisierte er aber nicht seine Arbeitsbelastung, sondern atmosphärische Störungen. Dass dem Beschwerdeführer aus organisatorischen Gründen nicht möglich gewesen sein soll, Ferien zu beziehen, ist sodann nicht nachvollziehbar. Zum einen verfügte er über eine Stellvertretung für die Zeit der Ferien, zum anderen war die Institution D so organisiert, dass die Leitungsaufgaben auf mehrere Personen verteilt werden konnten.

Aus den Mitarbeiterbeurteilungen ergibt sich sodann entgegen dem Beschwerdeführer nicht, dass der damalige Präsident der Anstellungsbehörde den Übertrag des jeweiligen Feriensaldos genehmigt und damit die Anwendung von Art. 35 Abs. 2 Satz 3 ABV ausgeschlossen hätte. Wohl findet sich darin jeweils ein Hinweis auf den Feriensaldo; der Beschwerdeführer erklärte aber im November 2015, die Ferien demnächst beziehen zu wollen, und sah im Oktober 2016 trotz 28 Ferientagen keinen Handlungsbedarf. Anlässlich des Mitarbeitergesprächs vom 9. Januar 2018 wurde erstmals ein Handlungsbedarf festgestellt und festgehalten, dass der Feriensaldo "nach dem Zügel- und Inbetriebnahmeprozess" sukzessive abzubauen sei. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Präsident der Anstellungsbehörde den behaupteten Feriensaldo bestätigt oder dessen Übertrag genehmigt hätte. Es gehört nämlich grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der strategisch/politisch tätigen Anstellungsbehörde, die Ferienansprüche des Direktors zu überprüfen; sie hat lediglich darauf zu achten, dass dessen Erholung möglich ist (vgl. hierzu auch nachfolgend E. 5.3). Dass der Beschwerdeführer selber sich jeweils einen Feriensaldo des Vorjahres gutschrieb, ist sodann von Anfang an nicht geeignet, einen Vertrauenstatbestand zu begründen. Unter diesen Umständen verstösst der Verfall der Ferien per 31. März des jeweiligen Folgejahrs weder gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip noch ist es treuwidrig bzw. verstösst es gegen das Willkürverbot.

5.3 Es kommt hinzu, dass − wie bereits die Vorinstanz festhielt − der Beschwerdeführer im gesamten Verfahren nicht nachvollziehbar darlegen konnte, wie der behauptete Feriensaldo zustande gekommen sein soll. In den Akten findet sich zwar eine "Guthabenstatistik 2017" in unterschiedlicher Ausführung, wonach der Beschwerdeführer Ende 2016 23 Ferientage und Ende 2017 53 Ferientage aufgewiesen haben soll; damit ist der behauptete Anspruch indes weder rechtsgenügend behauptet noch belegt. Zwar liegt die Beweislast für den Bezug von Ferien durch die Angestellten grundsätzlich bei der Arbeitgeberin (VGr, 30. September 2009, PB.2009.00010, E. 2.4 f.). Mit Blick auf Angestellte wie den Beschwerdeführer, welche die operative Verantwortung für einen Betrieb innehaben, ist diese Beweislastverteilung jedoch zu relativieren: Da die Kontrolle der Zeiterfassung und des Ferienbezugs dem operativen Geschäft zuzurechnen ist, kommt dem Leiter bzw. der Leiterin desselben diesbezüglich eine erhöhte Mitwirkungspflicht zu. Gleichzeitig gilt eine abgeschwächte Fürsorgepflicht des Arbeitgebers, namentlich in dem Sinn, dass dieser bzw. die vorgesetzte politische Behörde die Erfassung und Kontrolle des Ferienbezugs im Regelfall nicht zu überprüfen hat. Vorliegend kommt hinzu, dass für den Beschwerdeführer Vertrauensarbeitszeit galt, weshalb er gar keine Arbeitszeitbuchhaltung und entsprechend auch keine Ferienbuchhaltung führte. Es fällt in diesem Zusammenhang denn auch auf, dass die eingereichten Zeitstatistiken dem Beschwerdeführer immer eine Anwesenheit im Rahmen der Sollarbeitszeit attestieren; gemäss Zeitstatistik soll er denn auch am 27. und 28. Dezember 2018 die Sollzeit erbracht haben, obwohl er gemäss Darstellung der Co-Leiterin der Personaladministration an diesen Tagen nicht anwesend war. Handelt es sich aber nicht um eine tatsächlich geführte Zeiterfassung, ist diese zum Nachweis eines Ferienguthabens bzw. von Ferienbezügen zum vornherein nicht geeignet. Die handschriftlichen Korrekturen auf der ersten Version der Guthabenstatistik lassen denn auch vermuten, dass der Beschwerdeführer sich darauf beschränkte, Ende Jahr sein (angebliches) Ferienguthaben der ihm unterstellten Personaladministration zu melden. Sodann soll der Beschwerdeführer nach eigener Darstellung in den Jahren 2017 und 2018 überhaupt keine Ferien bezogen haben, was wenig glaubhaft ist. Aus den Akten geht in diesem Zusammenhang schliesslich hervor, dass der Beschwerdeführer sich offenbar für Arbeit an Wochenendtagen Ferientage gutschrieb, was keine Grundlage in der Ferienregelung der Beschwerdegegnerin findet, zumal der Beschwerdeführer angesichts seiner Lohnklasse gemäss Art. 33 Abs. 3 ABV auch keinen Anspruch auf Kompensation von Überzeit hatte.

5.4 Schliesslich vermochte der Beschwerdeführer auch die behauptete Ferienunfähigkeit ab dem 15. Januar 2019 nicht hinreichend darzutun, weshalb die Beschwerdegegnerin vom Bezug noch nicht verfallener Ferientage während der Kündigungsfrist ausgehen durfte:

5.4.1 In diesem Zusammenhang ist zunächst festzuhalten, dass der Beschwerdeführer selber in seinem Kündigungsschreiben vom 3. Januar 2019 ankündigte, "die mir zustehenden Ferientage sowie das Dienstaltersgeschenk" während der Kündigungsfrist zu beziehen, weshalb ihm dieser Bezug grundsätzlich voll hätte angerechnet werden können. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, die ihm einen Tag pro Woche für die Stellensuche zugestand, erweist sich insofern als grosszügig. Rund drei Wochen später reichte der Beschwerdeführer ein Arztzeugnis ein, wonach er seit dem 15. Januar 2019 arbeitsunfähig sei. Nachdem die Beschwerdegegnerin darauf hinwies, der Beschwerdeführer müsse ferienunfähig sein, reichte er ein neues Arztzeugnis ein, das auch eine Ferienunfähigkeit behauptete, ohne dies näher zu erläutern. Eine Ende April veranlasste vertrauensärztliche Untersuchung am 7. Mai 2019 sagte der Beschwerdeführer einen Tag vorher ab, weil "meine Arbeits- und Ferienunfähigkeit aktuell nicht primär physischer Natur ist". Mit Anwaltsschreiben vom 17. Mai 2019 liess der Beschwerdeführer nachschieben, er werde sich der vertrauensärztlichen Untersuchung zwar stellen, wolle aber, dass diese durch einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie vorgenommen werde, zudem habe er Vorbehalte gegenüber dem Vertrauensarzt, weil dieser Verwaltungsrat des Spitals G sei; diesem Gremium gehöre auch die Präsidentin der Anstellungsbehörde an. Er verlange deshalb eine Auswahl aus mindestens zwei Ärzten, deren Unabhängigkeit gewährleistet sei. Die vertrauensärztliche Untersuchung erfolgte daraufhin erst Anfang September 2019, wobei weder eine Arbeits- noch eine Ferienunfähigkeit festgestellt wurde. Mit dem Rekurs vom 8. Januar 2020 reichte der Beschwerdeführer sodann ein ärztliches Zeugnis eines Psychiaters ein, wonach er nicht in der Lage gewesen sei, "Ferien zu machen, da er aufgrund der krankheitsauslösenden Ursache nicht in der Verfassung war, positive Emotionen vermehrt wahrzunehmen und zu erleben".

5.4.2 Die Beweislast für das Vorliegen einer Ferienunfähigkeit liegt bei den Arbeitnehmenden. Eine direkte Beweisführung über den Rechtsbegriff der Ferienunfähigkeit ist jedoch ausgeschlossen. Gemeinhin wird deshalb auf ärztliche Gutachten bzw. Bestätigungen abgestellt, wobei jedoch zu beachten ist, dass ein ärztliches Zeugnis praxisgemäss nur eine Parteibehauptung darstellt und auch nicht zu einer Umkehr der Beweislast führt. Umgekehrt stellt auch das Ergebnis einer vertrauensärztlichen Abklärung kein absolutes Beweismittel dar. Es ist vielmehr eine Frage der Beweiswürdigung durch das Gericht, ob eine Ferienunfähigkeit als erstellt gelten kann (zum Ganzen bezogen auf Arbeitsunfähigkeit VGr, 30. September 2015, VB.2014.00739, E. 5.2 mit Hinweisen; ausführlich dazu Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 324a/b N. 12).

Vorliegend ergibt sich hierzu Folgendes: Im Zeitpunkt des Eintritts der behaupteten Ferienunfähigkeit war der Beschwerdeführer in gekündigter Stellung, wobei er im Kündigungsschreiben massive Vorwürfe gegenüber der Präsidentin der Anstellungsbehörde erhoben und sinngemäss geltend gemacht hatte, eine weitere Zusammenarbeit wolle er sich nicht mehr zumuten. Die ärztlichen Zeugnisse stammten von einem Allgemeinmediziner, weshalb die Beschwerdegegnerin keine Veranlassung hatte, nicht auch einen Allgemeinmediziner mit der vertrauensärztlichen Begutachtung zu beauftragen. Mit der kurzfristigen Absage gegenüber dem Vertrauensarzt, die der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin im Übrigen nicht kommunizierte, wurde eine zeitnahe Abklärung vereitelt. Soweit der Beschwerdeführer in der Folge einen Ausstandsgrund geltend machte, weil der Vertrauensarzt und die Präsidentin der Anstellungsbehörde gemeinsam in einem Verwaltungsrat Einsitz nehmen, verkennt er, dass der Vertrauensarzt ein Arzt des Vertrauens des Arbeitgebers ist, weshalb der genannte Umstand für sich keinen Ausstand zu begründen vermöchte. Inwiefern ein Anschein bestehen sollte, dass der Vertrauensarzt dem Beschwerdeführer gegenüber nicht unvoreingenommen gewesen wäre, legt der Beschwerdeführer nicht dar. Im Übrigen muss er sich entgegenhalten lassen, dass er mit dem Vorbringen solcher Gründe rund drei Wochen zuwartete und damit die Abklärung verzögerte. Auch wenn die Beschwerdegegnerin sich vorwerfen lassen muss, dass sie in der Folge zu lange zuwartete, bis sie eine zweite vertrauensärztliche Untersuchung anordnete, und selbstredend nicht massgebend sein kann, ob der Beschwerdeführer Anfang September 2019 (wieder) arbeits- und ferienfähig war, hat letztlich der Beschwerdeführer verhindert, dass die behauptete Ferienunfähigkeit zeitnah durch einen zweiten Arzt geprüft werden konnte. Eine ärztliche Begründung für die behauptete Ferienunfähigkeit wurde sodann erst mit dem Rekurs eingereicht. Aus dieser sehr vagen Begründung ergibt sich indes nicht, dass die behauptete Krankheit den Erholungszweck der Ferien erheblich beeinträchtigt hätte. Dass der Beschwerdeführer diese Ferien nicht mit voller Freude geniessen konnte, begründet jedenfalls noch keine Ferienunfähigkeit. Sodann wird auch nicht behauptet, dass der Beschwerdeführer sich einer stationären oder ambulanten Therapie unterzogen hätte, welche dem Ferienbezug entgegengestanden hätte. Insgesamt vermag der diesbezüglich beweisbelastete Beschwerdeführer damit die behauptete Ferienunfähigkeit nicht hinreichend darzutun.

6.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (RB 2008 Nr. 18; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 5'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …