Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00066

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. Februar 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Russikon,

vertreten durch Gemeinderat Russikon,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrechtsbeschwerde,

 

hat sich ergeben:

I.  

Die Gemeinde Russikon hielt am 7. Dezember 2020 im Riedhus Russikon unter einem Schutzkonzept zur Vermeidung von Ansteckungen mit dem neuen Coronavirus eine Gemeindeversammlung ab. Gestützt auf Art. 3b Abs. 1 der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26) in der zu diesem Zeitpunkt gültigen Fassung (vgl. AS 2020 4159) waren die Versammlungsteilnehmenden unter anderem verpflichtet, eine Gesichtsmaske zu tragen.

A wurde der Zutritt zur Versammlung verweigert, da er sich unter Vorlage eines mit "Sach- und Rechtsattest" betitelten Dokuments weigerte, eine Gesichtsmaske zu tragen. Die Gemeindeversammlung stimmte in der Folge den traktandierten Geschäften einstimmig oder mit einer Gegenstimme zu.

II.  

Mit Rekurs vom 9. Dezember 2020 gelangte A an den Bezirksrat Pfäffikon und beantragte diesem sinngemäss, die Beschlüsse der Gemeindeversammlung aufzuheben und eine Wiederholung anzuordnen, da ihm der Einlass zu Unrecht verwehrt worden sei. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 14. Januar 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'124.- (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

A erhob am 25. Januar 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und eine Wiederholung der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2020 anzuordnen. Der Gemeinderat Russikon und der Bezirksrat Pfäffikon verzichteten je am 29. Januar 2021 auf Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über die politische Stimmberechtigung betreffende Handlungen eines kommunalen Organs zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c VRG).

Als Stimmberechtigter der Gemeinde Russikon ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert. Da es hier um die Zulassung zur Versammlung geht, kommt die Rügepflicht nach § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 2 VRG nicht zur Anwendung.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Streitgegenstand bildet einzig die Frage, ob es zulässig war, den Beschwerdeführer von der Teilnahme an der Gemeindeversammlung auszuschliessen, nachdem er sich geweigert hatte, eine Gesichtsmaske zu tragen.

2.2 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101]) regelt den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Bei bestimmten, in Art. 6 Abs. 1 EpG näher umschriebenen Umständen liegt eine besondere Lage im Sinn des Epidemiengesetzes vor; das war im fraglichen Zeitpunkt der Fall, nachdem die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization [WHO]) am 30. Januar 2020 den Covid-19-Ausbruch zur gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite erklärt hatte und in der Folge auch in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit drohte. Bei Vorliegen einer besonderen Lage kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

Gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG hat der Bundesrat mit Beschluss vom 18. Oktober 2020 in Art. 3b Covid-19-Verordnung besondere Lage eine generelle Maskentragepflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen erlassen (Abs. 1); davon ausgenommen sind unter anderem Personen, die nachweisen können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können (Abs. 2 lit. b).

3.  

3.1 Gemäss Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Daraus folgt unter anderem ein Anspruch der Stimmberechtigten, an Wahlen und Abstimmungen tatsächlich teilnehmen zu können (Pierre Tschannen, Basler Kommentar, 2015, Art. 34 BV N. 2 und 18, auch zum Folgenden). Insbesondere bei Versammlungen ist zwar hinzunehmen, dass einzelne Stimmberechtigte daran aus Gründen nicht teilnehmen können, welche die Behörden nicht zu vertreten haben; unzulässig sind hingegen unsachliche Zulassungsbeschränkungen, welche einzelnen Stimmberechtigten den Zugang verwehren (so schon BGE 45 I 148 E. 3).

Eine am Versammlungsort geltende Maskenpflicht stellt Personen, die nicht in den Ausnahmekatalog fallen und dennoch keine Maske tragen wollen, vor den Entscheid, entweder gegen den eigenen Willen eine Maske zu tragen oder der Gemeindeversammlung fernzubleiben. Das führt zu einer Zulassungseinschränkung und damit zu einer Einschränkung der Freiheit der politischen Rechte. Zu prüfen bleibt, ob diese Einschränkung unter den vorliegenden Umständen zulässig war.

3.2 Gemäss dem im vorliegenden Kontext zumindest sinngemäss anwendbaren Art. 36 BV bedarf eine Grundrechtseinschränkung einer genügenden gesetzlichen Grundlage, muss im öffentlichen Interesse und verhältnismässig sein und darf nicht den Kerngehalt des Grundrechts berühren (vgl. zur eingeschränkten Anwendbarkeit dieses Prüfprogramms auf das Grundrecht der Abstimmungsfreiheit Tschannen, Art. 36 BV N. 51; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 34 N. 27; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2017, Art. 34 N. 6).

3.2.1 Der Kerngehalt ist durch die angeordnete Maskenpflicht nicht berührt, da die Ausübung der politischen Rechte auch mit Maske möglich bleibt.

3.2.2 Die Maskenpflicht ist in einer bundesrätlichen Verordnung geregelt, welche in Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG zudem eine Grundlage in einem formellen Gesetz hat. Damit liegt eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor.

3.2.3 Die strittige Maskenpflicht bezweckt einerseits die Eindämmung der Covid-19-Pandemie. Soweit der Beschwerdeführer Zweifel daran hegt, dass überhaupt eine Pandemie vorliegt, vermag er diese nicht nachvollziehbar zu begründen. Diese Behauptung widerspricht denn auch zahlreichen öffentlich zugänglichen Informationen zum Verlauf der Pandemie (vgl. für die Schweiz https://www.covid19.admin.ch/de/overview und für den weltweiten Verlauf die Datensammlung der Johns Hopkins University [https://coronavirus.jhu.edu]). In der Schweiz stiegen im Oktober 2020 zunächst die laborbestätigten Fälle und in der Folge auch die Hospitalisationen und Todesfälle von an Covid-19-Erkrankten stark an (https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case). Im hier zu beurteilenden Zeitpunkt (7. Dezember 2020) bestand deshalb ein grosses öffentliches Interesse, die Verbreitung des neuen Coronavirus einzudämmen.

Sodann dient die Maskenpflicht hier auch dem Schutz der Ausübung der politischen Rechte von anderen Versammlungsteilnehmenden und damit letztlich dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Funktionsfähigkeit der demokratischen Ordnung: Ohne Maskenpflicht könnten nämlich Stimmberechtigte, die sich vor einer Ansteckung mit dem neuen Coronavirus fürchten, von einer Teilnahme an der Gemeindeversammlung abgehalten werden. Angesichts der damaligen Gesamtsituation hat erst die Maskenpflicht die Durchführung einer Gemeindeversammlung überhaupt ermöglicht.

3.2.4 Massnahmen sind verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar erweisen; erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (statt vieler BGE 143 I 147 E. 3.1, 132 I 49 E. 7.2).

3.2.4.1 Der Beschwerdeführer hegt Zweifel an der Eignung der Maskenpflicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt für die Eignung einer Massnahme, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbeizielt (BGE 144 I 126 E. 8 mit Hinweisen).

Sowohl die unabhängige Swiss National COVID-19 Science Task Force als auch die WHO empfehlen gestützt auf zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen das Tragen einer Maske zur Verminderung von Infektionen (https://sciencetaskforce.ch/wp-content/uploads/2020/11/The_role_of_aerosols_in_SARS-CoV-2Transmission29Oct20-EN.pdf, 29. Oktober 2020, und WHO, Mask use in the context of COVID-19, 1. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications; beide mit zahlreichen Hinweisen). Das Tragen einer Maske schützt dabei doppelt: Einerseits reduziert sie das Ansteckungsrisiko einer dem Virus ausgesetzten Person; vor allem aber reduziert sie die von einer infizierten Person verbreitete Virusmenge und dient damit dem Schutz von Drittpersonen (vgl. hierzu Hiroshi Ueki et al., Effectiveness of face masks inpreventing airborne transmission of SARS-CoV-2. mSphere 5:e00637-20, https://doi.org/10.1128/mSphere.00637-20). Eine Maskentragepflicht ist damit offenkundig geeignet, um die Gefahr einer Ansteckung während einer Gemeindeversammlung zu reduzieren.

3.2.4.2 Dass das angestrebte Ziel auch mit einer milderen Massnahme erreicht werden könnte, behauptet der Beschwerdeführer nicht und ist auf den ersten Blick auch nicht ersichtlich, zumal sich die Gemeindeversammlung aufgrund der im Dezember zu erwartenden Temperaturen nicht im Freien durchführen liess. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, selber nach allen denkbaren milderen Alternativen zu suchen.

3.2.4.3 Hinsichtlich der Zumutbarkeit der Maskenpflicht ist vorab festzuhalten, dass Art. 3b Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage verschiedene Personen von der Maskentragepflicht ausnimmt, darunter unter anderem Personen, die nachweisen können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können. Es braucht hier nicht näher untersucht zu werden, welche Anforderungen an einen solchen Nachweis zu stellen sind, denn der Beschwerdeführer macht nicht einmal glaubhaft, dass bei ihm solche besonderen Gründe gegeben wären. Das eingereichte "Sach- und Rechtsattest" ist offenkundig ungeeignet, einen besonderen Grund zu belegen, enthält dieses doch lediglich Behauptungen zur Rechtslage. Der Beschwerdeführer beschränkt sich im Übrigen im Wesentlichen auf die Behauptung, dass die Maskenpflicht "den Menschenrechten der persönlichen Würde, der körperlichen, mentalen und seelischen Integrität, sowie der persönlichen Freiheit krass zuwiderläuft"; "von Geburt an unantastbare Menschenrechte" dürften nicht eingeschränkt werden. Im Ergebnis macht der Beschwerdeführer damit eine generelle Unzumutbarkeit der Maskenpflicht geltend.

Eine Maskenpflicht an Gemeindeversammlungen tangiert das Recht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (so in anderem Zusammenhang schon VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00012, E. 4.2). Die Eingriffswirkung wiegt indes nicht besonders schwer: Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern ihn das Tragen einer Gesichtsmaske besonders belasten sollte; soweit er behauptet, es entstehe "ein Feuchtigkeitsmilieu, in welchem Pilze und Bakterien gedeihen", ist die behauptete Gesundheitsgefährdung wenig wahrscheinlich, insbesondere angesichts des kurzen Zeitraums, um den es hier geht. Die streitgegenständliche Gemeindeversammlung dauerte nur 45 Minuten, weshalb auch ein allfälliges allgemeines Unwohlsein wegen der Gesichtsmaske noch nicht schwer wiegt. Angesichts des grossen öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Pandemie sowie des Interesses der übrigen Stimmberechtigten, sich bei einer Teilnahme einem möglichst geringen Ansteckungsrisiko auszusetzen, stehen Eingriffszweck und Eingriffswirkung hier in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Relation. Dem Beschwerdeführer war mithin zumutbar, zur Ausübung seiner politischen Rechte während der Gemeindeversammlung eine Gesichtsmaske zu tragen.

3.3 Demnach erweist sich die mit der Maskenpflicht verbundene Einschränkung der Freiheit der politischen Rechte als zulässig. Der Beschwerdeführer durfte deshalb vor die Wahl gestellt werden, eine Maske zu tragen oder der Versammlung fernzubleiben. Das führt in der Hauptsache zur Abweisung der Beschwerde.

4.  

Nach § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen nur Verfahrenskosten erhoben, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist. Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer Verfahrenskosten, weil "zum Zeitpunkt des Rekurses bereits Gerichtsentscheide vorlagen, welche die Rechtsmässigkeit der Maskenpflicht festhielten und offensichtlich kein besonderer Grund […] vorlag". Dieser Argumentation lässt sich nicht folgen. Eine Maskentragepflicht an Gemeindeversammlungen war noch nicht Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht eine Maskenpflicht in anderem Kontext für zulässig erachtete, lässt eine Beschwerde im Zusammenhang mit einer Maskenpflicht an einer Gemeindeversammlung nicht im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich aussichtslos erscheinen. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen, und die Kosten des Rekursverfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen.

5.  

Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Der in der Hauptsache unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Pfäffikon vom 14. Januar 2021 werden die Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen.

       Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …