Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2021.00161

 

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 26. August 2021

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

Gemeinderat F, Gemeinderatskanzlei,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Baulinien,

hat sich ergeben:

I.  

A. A ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in F, das an der B-Strasse und dem E-Ring in der Wohnzone W2.5 liegt. Darauf befindet sich neben anderen das Gebäude Assek.-Nr. 02.

B. Die Volkswirtschaftsdirektion hob in F mit Verfügungen Nrn. 03 und 04 je vom 16. April 2016 am E-Ring, an der C-Strasse, der D-Strasse und der B-Strasse Verkehrsbaulinien teilweise auf und setzte sie neu fest. Die mit Verfügung Nr. 04 festgesetzte Baulinie verläuft über weite Strecken in einem Abstand von 3,5 m zur Strasse innerhalb des Grundstücks Kat.-Nr. 01, an der südwestlichen Ecke (E-Ring/B-Strasse) des Grundstücks liegt die Baulinie weiter im Grundstücksinnern und durchschneidet das bestehende Gebäude Assek.-Nr. 02.

II.  

Dagegen erhob A am 19. Juli 2016 Rekurs beim Baurekursgericht und ersuchte um Aufhebung der genannten Verfügungen sowie der damit festgelegten Baulinien auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in F. Nach einer zwischenzeitlichen Sistierung des Verfahrens zog A den Rekurs insoweit zurück, als in den angefochtenen Verfügungen Verkehrsbaulinien mit einem Abstand von 3,5 m ab der Strassengrenze auf ihrem Grundstück vorgesehen seien. Das Baurekursgericht trat mit Entscheid vom 21. Januar 2021 nicht auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die Verfahrenskosten A (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

A. Mit Beschwerde vom 3. März 2021 gelangte A an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021 aufzuheben. Eventuell sei die Sache an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Zudem ersuchte sie um Ausrichtung einer Parteientschädigung. 

B. Das Baurekursgericht beantragte am 15. März 2021 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Volkswirtschaftsdirektion stellte mit Beschwerdeantwort vom 22. April 2021 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A nahm dazu innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 31. Mai 2021 Stellung. Die Volkswirtschaftsdirektion reichte am 14. Juni 2021 die Pläne der Baulinienfestsetzung im Original ein. Der Mitbeteiligte liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG).

1.2 Streitgegenstand bilden nach dem teilweisen Rückzug des Rekurses (oben II.) nur noch die auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 mit Verfügung Nr. 04 vom 16. April 2016 festgelegten Baulinien mit einem grösseren Abstand als 3,5 m zur Strasse. Insoweit die Beschwerdeführerin den Rekurs zurückgezogen hatte, hätte das Baurekursgericht diesen formell abschreiben müssen.

2.  

2.1 Ist ein Nichteintretensentscheid angefochten, ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.1).

2.2 Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a PBG; ebenso § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 49 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15).

2.3 Die Vorinstanz trat nicht auf den Rekurs gegen die Festsetzung der Verkehrsbaulinien ein, weil es der Beschwerdeführerin an einem schutzwürdigen Interesse an der Rechtsmittelerhebung fehle. Sie erwog, dass die Beschwerdeführerin im Erfolgsfall keinen Vorteil erlangen bzw. keinen Nachteil abwenden könne: Würde die angefochtene Baulinienfestsetzung aufgehoben, so hätte das Gebäude Nr. 02 einen Strassenabstand von 6 m einzuhalten und würde in einem erheblich weitergehenden Masse baurechtswidrig, als dies unter Geltung der neuen Baulinie der Fall sei. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, sie sei durch die angefochtene Verfügung in ihren schutzwürdigen Interessen berührt, da die Baulinien die Überbaubarkeit ihres Grundstücks einschränkten, und bestreitet die tatsächliche Annahme der Vorinstanz, dass die festgesetzten Baulinien die künftige Überbaubarkeit ihres Grundstücks nicht weitergehend einschränkten als der gesetzliche Strassenabstand.

2.4 Baulinien begrenzen die Bebauung und dienen insbesondere der Sicherung bestehender und geplanter Anlagen und Flächen sowie der baulichen Gestaltung (§ 96 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen nach § 101 PBG entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert werden (Abs. 1). Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert zu entschädigen hat (Abs. 2).

2.5 Fehlen Verkehrsbaulinien, haben oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs. 1 PBG). Die Gemeinden können in ihren Bau- und Zonenordnungen andere als die in § 265 Abs. 1 PBG vorgesehenen Abstände festlegen (VGr, 29. November 2018, VB.2018.00275, E. 3.4.1). Dabei dürfen sie sowohl grössere wie auch kleinere Abstände vorsehen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1050 f.). Zwar sieht die geltende Bau- und Zonenordnung der Gemeinde F für die Wohnzone W2.5 keine abweichende Regelung des Strassenabstands vor, wie die Vorinstanz zutreffend feststellt. Erwüchsen die angefochtenen Baulinien in Rechtskraft, könnte die Beschwerdeführerin jedoch nicht mehr davon profitieren, wenn die Gemeinde in Ausübung der ihr zustehenden Rechtsetzungskompetenz inskünftig kleinere Abstände vorschreiben würde. Der subsidiär gemäss § 265 Abs. 1 PBG geltende Strassenabstand ändert mithin nichts daran, dass die Baulinienfestsetzung einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümer darstellt (VGr, 13. Juli 2016, VB.2015.00711, E. 6.2; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1033). Dies steht im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach ein Grundeigentümer auch dann legitimiert ist, ein Rechtsmittel gegen eine Baulinienfestsetzung zu ergreifen, wenn zuvor Baulinien rechtskräftig festgesetzt worden sind, deren Verlauf für die betroffenen Grundeigentümer noch ungünstiger war als die streitige Fassung (BGr, 10. Juni 2008, 1C_50/2008, E. 1).

2.6 Die Vorinstanz verneinte das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an ihrem Rekurs demnach zu Unrecht. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen unbestrittenermassen erfüllt waren, hätte sie auf den Rekurs eintreten müssen.

3.  

Der angefochtene Nichteintretensentscheid erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen als fehlerhaft und ist deshalb aufzuheben. Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es ist aus prozessökonomischen Gründen auch bei der Aufhebung eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids befugt, selber den Sachentscheid zu fällen; nicht vorausgesetzt wird dabei, dass der angefochtene Rekursentscheid einen materiellen Eventualstandpunkt enthält (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18). Ein Sachentscheid kann sich insbesondere als angezeigt erweisen, wenn sich die Parteien im Rahmen des Schriftenwechsels vor Verwaltungsgericht auch zum Materiellen äusserten (Donatsch, § 64 N. 7). Da die Parteien im Beschwerdeverfahren auch zur Rechtmässigkeit der angefochtenen Baulinien Stellung genommen haben und eine Behandlung des Antrags auf deren Aufhebung in der Sache ohne weitere Abklärungen in sachverhaltsmässiger Hinsicht möglich ist, drängt sich aus prozessökonomischen Gründen auf, auf eine Rückweisung an die Vor­instanz zu verzichten und im Folgenden die Rechtmässigkeit der angefochtenen Baulinienfestsetzung zu prüfen.

4.  

4.1 Die Festsetzung von Baulinien stellt einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümerschaft dar. Einschränkungen der von Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) gewährleisteten Eigentumsgarantie sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig, d. h. geeignet, erforderlich und zumutbar, sind (vgl. VGr, 6. September 2018, VB.2018.00151, E. 6.1).

4.2 Nachdem § 96 PBG ohne Weiteres eine genügende gesetzliche Grundlage für den Eigentumseingriff durch die geplanten Baulinien darstellt, ist zu prüfen, ob deren Festlegung im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die Beschwerdeführerin macht in dieser Hinsicht geltend, Verkehrsbaulinien in einem Abstand von mehr als 3,5 m ab Strassengrenze und insbesondere das Anschneiden des Gebäudes Nr. 02 lägen nicht im öffentlichen Interesse und seien jedenfalls unverhältnismässig. 

4.2.1 In der Begründung zur Verfügung Nr. 04 hatte die Beschwerdegegnerin erwogen, dass die streitbetroffene Neufestsetzung der Verkehrsbaulinien im Rahmen der vollständigen Erfassung und Bereinigung der Baulinien an Staatsstrassen erfolge. Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren brachte die Beschwerdegegnerin zur Begründung der Festsetzung vor, die angefochtenen Baulinien sicherten die bestehende Anlage samt Fussgängerschutz und Grünflächen und dienten den wohnhygienischen Verhältnissen an der stark befahrenen Kreuzung. Zudem sicherten sie die vorhandenen Fussgängerunterführungen und beliessen Platz für eine allfällige Begrünung auf privatem Grund.

4.2.2 Verkehrsbaulinien stellen in erster Linie die für den Strassenbau benötigten Flächen sicher und schaffen zudem die für die Verkehrssicherheit erforderliche Sichtfreiheit; darüber hinaus gewährleisten sie den an der Strasse liegenden Gebäuden ausreichende Belichtung und Besonnung. Weiter vermindern sie auch die Einwirkungen, welche mit dem Strassenverkehr verbunden sind und sorgen für die Schaffung oder den Erhalt von Grünflächen in Siedlungsgebieten, womit ihnen auch ästhetische Funktionen beizu­messen sind (VGr, 19. Januar 2017, VB.2016.00333, E. 3.2). Überdies dienen Verkehrsbaulinien der Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten in städtischen wie in ländlichen Quartieren entlang der Verkehrsanlagen (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394, E. 5.3; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1032, auch zum Ganzen; siehe auch BGr, 1. Juni 2011, 1C_120/2011, E. 3.3.2 mit Hinweisen).

4.2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulinien nicht erst zu ziehen, wenn eine Strasse erstellt werden muss, weil das Bedürfnis für die Landsicherung bereits aktuell sein kann, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird und die Gefahr besteht, dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren oder verteuern (BGr, 21. Februar 2014, 1C_789/2013, E. 4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Mit Rücksicht auf die Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird jedoch verlangt, dass konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4a). Dieses Erfordernis gilt nicht nur für den Bau von Nationalstrassen, sondern auch im Bereich des zürcherischen Strassengesetzes (VGr, 13. Juli 2016, VB.2015.00711, E. 8.4). Nach der – insoweit unbestrittenen – Darstellung der Beschwerdeführerin ist die Fussgängerunterführung vor wenigen Jahren saniert worden. Ein generelles oder konkretes Projekt zum Ausbau des E-Rings bzw. der B-Strasse liegt nicht vor und die Beschwerdegegnerin macht nicht geltend, dass ein solches angestrebt werde. Ein öffentliches Interesse an der Landsicherung für einen Ausbau oder eine Korrektur der bestehenden Verkehrsflächen ist damit nicht ersichtlich. Auch ist weder ersichtlich noch dargetan, dass im Interesse der Übersichtlichkeit der Kreuzung und damit der Verkehrssicherheit ein Zurückdrängen der bestehenden Bebauung angezeigt wäre.

4.2.4 Verkehrsbaulinien dienen auch dem Schutz der Anwohner vor Verkehrsimmissionen, mithin der Wohnqualität (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 223). Die von der Beschwerdegegnerin zur Begründung der umstrittenen Baulinienfestsetzung angeführte Wohnhygiene erscheint allerdings offenkundig nachgeschoben: Wäre im Interesse der Wohnhygiene tatsächlich der in der Grundstücksecke vorgesehene Abstand erforderlich, so hätte dieser nicht nur dort, sondern allseitig festgelegt werden müssen. Entlang des E-Rings und der B-Strasse liegen die Baulinien jedoch durchgehend nur 3,5 m innerhalb der Grundstücke. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, inwiefern das Rückversetzen der Gebäudeecke um rund einen Meter der Wohnhygiene in relevantem Masse dienlich sein könnte.

4.2.5 Auch ein ortsbaulich-ästhetisches Interesse an der angefochtenen Verkehrsbaulinie, die gemäss Berechnungen der Beschwerdegegnerin eine Fläche von 3 m² des Gebäudes Nr. 02 betrifft, vermag deren Festsetzung nicht zu rechtfertigen. Weder wird mit der angefochtenen Festsetzung eine einheitliche Häuserflucht geschaffen, noch vermöchte das Interesse an einem zusätzlichen Grünraum von dieser geringen Fläche – sofern ein solches an der fraglichen Kreuzung überhaupt zu bejahen ist – das Interesse der Beschwerdeführerin an insoweit durch Baulinien unbelastetem Grundeigentum zu überwiegen, zumal bereits ein Grünstreifen von mehreren Metern Breite besteht.

4.3 Soweit die angefochtene Baulinienfestsetzung nach dem Gesagten überhaupt im öffentlichen Interesse liegt, erweist sie sich jedenfalls als unverhältnismässig. In Gutheissung der Beschwerde ist daher dem nicht zurückgezogenen Rekursantrag in Bezug auf die Verfügung Nr. 04 stattzugeben und diese insoweit aufzuheben, als sie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 Baulinien festlegt, die einen grösseren Abstand als 3,5 m zur Strasse aufweisen. 

5.  

5.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

5.2 Die im Anwaltsregister des Kantons Schwyz eingetragene Beschwerdeführerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Eine solche stünde ihr als obsiegender Partei nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG namentlich zu, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte. Dass eine Partei rechtskundig ist, schliesst einen Entschädigungsanspruch wegen besonderen Aufwands nicht aus, womit auch in eigener Sache prozessierenden Anwältinnen und Anwälten auf dieser Grundlage eine Entschädigung zugesprochen werden kann (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 48). Allerdings muss mehr als ein bloss geringfügiger Aufwand entstehen, etwa weil erheblicher Zeitaufwand erforderlich war, sodass eine in eigener Sache prozessierende Person während längerer Zeit ihrer Berufs- bzw. Erwerbstätigkeit nicht nachgehen konnte (Plüss, N. 49; siehe auch § 8 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]). In Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis wäre eine Parteientschädigung einer rechtskundigen Person dann zuzusprechen, wenn die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der bzw. die Einzelne üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat (BGE 144 V 280 E. 8.2; 125 II 518 E. 5b). Der Beschwerdeführerin entstand durch dieses Verfahren, in dem sich keine komplexen Rechtsfragen stellten, keinen diesen Rahmen übersteigenden Aufwand. Da sich auch der Entschädigungstatbestand des § 17 Abs. 2 lit. b VRG nicht als erfüllt erweist, ist ihr demnach keine Parteientschädigung zuzusprechen. Aus den nämlichen Gründen steht ihr auch keine solche für das Rekursverfahren zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021 aufgehoben. Die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion Nr. 04 vom 15. April 2016 wird insoweit aufgehoben, als darin Baulinien auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, F, mit einem Abstand von mehr als 3,5 m zur Strasse festgesetzt werden.

2.    In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    255.--     Zustellkosten,
Fr. 4'655.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …