Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00362

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 17. Februar 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch lic. iur. B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

 

hat sich ergeben:

I.  

A. A, ein 1976 geborener kosovarischer Staatsangehöriger, reiste am 3. Januar 1999 in die Schweiz ein, wo er erfolglos um Asyl ersuchte. Am 4. Februar 2000 heiratete A die in der Schweiz aufenthaltsberechtigte französische Staatsbürgerin C, worauf er eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Bern erhielt. Im Juli 2007 zog A in den Kanton Zürich, wo ihm am 16. August 2007 die Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Die Ehe zwischen A und C wurde 2018 geschieden. Im Kanton Zürich lebte A bis zur Trennung im September 2019 zusammen mit seiner Schweizer Lebenspartnerin D (geb. 1988) und den zwei gemeinsamen Kindern E (geb. 2011) und F (geb. 2015), welche beide über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügen.

B. Aus dem Betreibungsregisterauszug von A des Betreibungsamts G vom 8. Mai 2018 gehen 55 offene Verlustscheine im Betrag von knapp Fr. 140'000.- hervor. Mit Verfügung vom 4. März 2019 wurde A aufgrund der Nichterfüllung seiner öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Verpflichtungen ausländerrechtlich verwarnt. Im April 2020 lagen Betreibungen und offene Verlustscheine von insgesamt knapp Fr. 180'000.- gegen A vor.

C. A bezog im Zeitraum vom 1. Oktober 2011 bis am 30. April 2018 mit Unterbrüchen zusammen mit seiner damaligen Partnerin und den gemeinsamen Kindern Fürsorgegelder in der Höhe von Fr. 79'653.40. Zwischen 2011 und 2019 wurde er mehrfach strafrechtlich belangt.

D. Mit Verfügung vom 26. November 2020 widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A (Ziff. 1) und wies ihn aus der Schweiz weg (Ziff. 2).

II.  

Mit Entscheid vom 12. April 2021 wies die Sicherheitsdirektion einen dagegen erhobenen Rekurs teilweise gut, hob Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung auf und wies das Migrationsamt an, A nach Eintritt der Rechtskraft ihres Entscheids unter Vorbehalt der Zustimmung des SEM eine Aufenthaltsbewilligung, befristet auf ein Jahr, zu erteilen. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziff. I). Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden Bedingungen geknüpft: lückenlose Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen und strafrechtlich einwandfreies Verhalten (Dispositiv-Ziff. II). Die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 1'380.- wurden zu einem Drittel A auferlegt und im Übrigen auf die Kantonskasse genommen (Dispositiv-Ziff. III). A wurde zulasten des Migrationsamts eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zugesprochen, welche mit den von ihm zu tragenden Verfahrenskosten von Fr. 460.- verrechnet wurde (Dispositiv-Ziff. IV).

III.  

Am 17. Mai 2021 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und ihm die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Eventualiter sei "der Rekursentscheid zu weiteren Abklärungen zurückzuweisen". Subeventualiter sei seine Niederlassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete ausdrücklich auf Vernehmlassung, das Migrationsamt stillschweigend auf Beantwortung der Beschwerde. Am 25. August 2021 reichte das Migrationsamt diverse Dokumente ein. Mit Präsidialverfügung vom 18. November 2021 forderte das Verwaltungsgericht A auf, aktuelle detaillierte Betreibungsregisterauszüge einzureichen. Am 13. Dezember 2021 kam A dieser Aufforderung nach. Das Migrationsamt reichte am 15. Dezember 2021 weitere Unterlagen ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Vorliegend ist umstritten, ob der Beschwerdeführer wegen der Nichterfüllung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Verpflichtungen zu Recht von der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung rückgestuft wurde.

2.2 Die Niederlassungsbewilligung kann nach Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn eine ausländische Person die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr) erfüllt. Es handelt sich dabei um eine Rückstufung von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung. Als Integrationskriterien nach Art. 58a AIG gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenz (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). Die Rückstufung kann gemäss Art. 62a der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung der Bedingungen für den Aufenthalt hat (Abs. 2; vgl. zum Ganzen BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.1).

Die Rückstufung ist bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG besteht. Es ist nicht erforderlich, dass auch ein Widerrufsgrund vorliegt (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 2.1 f. [zur Publikation vorgesehen] – 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.2 mit Hinweis; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00305, E. 3.2). Die Rückstufung einer altrechtlich (sprich: vor dem 1. Januar 2019) erteilten Niederlassungsbewilligung unter dem neuen Recht muss im Hinblick auf deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein genügendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit 1. Januar 2019 gültigen Recht (BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.2 mit Hinweisen). Dabei dürfen die vor dem 1. Januar 2019 eingetretenen Sachverhaltselemente mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Licht der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 5 [zur Publikation vorgesehen]).

2.3 Die Rückstufung verlangt nach einer sorgfältigen Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; vgl. Art. 58a Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE). Die Rückstufung kommt nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 2.6 [zur Publikation vorgesehen]; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00132, E. 2.2 und E. 3.2 f. [beide auch zum Folgenden]). Anders als die Verwarnung verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum Ganzen ausführlich VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5 mit Hinweisen). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist auch der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände (vgl. Art. 77f VZAE) nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a Abs. 2 AIG).

3.  

3.1 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, dass der Beschwerdeführer wegen seiner über Jahre hinweg andauernden Schuldenwirtschaft das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht erfüllt (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG).

3.2 Eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt unter anderem dann vor, wenn die betroffene Person öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE). Eine Verschuldung ist mutwillig, wenn sie selbst verschuldet und qualifiziert vorwerfbar ist (BGr, 31. Januar 2020, 2C_58/2019, E. 3.1 mit Hinweisen; Marc Spescha, in: derselbe et al., Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 62 AIG N. 11). Dabei ist ein Integrationsdefizit bereits bei einer geringeren Schuldenhöhe anzunehmen als der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG oder jener von Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG (so auch Lara Bensegger, Die Rückstufung im Ausländer- und Integrationsgesetz, Jusletter, 2. August 2021, Rz. 10).

3.3 Der Beschwerdeführer musste seit 2008 wiederholt betrieben werden. Daran änderte auch seine ausländerrechtliche Verwarnung vom 4. März 2019 nichts. Vielmehr musste er seither und damit unter dem neuen Recht weiterhin regelmässig betrieben werden. Ende 2021 bestanden gegen ihn 91 Verlustscheine über rund Fr. 180'000-. Der Beschwerdeführer bringt vor, bei den aufgeführten Betreibungen und Pfändungen handle es sich teilweise um Wiederholungen bzw. erneute Einleitungen von Betreibungsverfahren, weshalb seine Schulden effektiv rund Fr. 70'000.- tiefer seien. Ob dies zutrifft, kann offenbleiben, da die Rückstufung des Beschwerdeführers auch bei einer Verschuldung von rund Fr. 110'000.- in Betracht käme.

Die Verschuldung des Beschwerdeführers bis zu seiner ausländerrechtlichen Verwarnung im Jahr 2019 ist zu einem grossen Teil auf seine nicht einträgliche berufliche Selbständigkeit zurückzuführen, welcher er eigenen Angaben zufolge seit 2012 oder 2013 nachging und welche im Konkurs seines Unternehmens endete. Die beiden Strafverfahren wegen Misswirtschaft, Unterlassen der Buchführung sowie Gläubigerschädigung durch Vermögensminderung gegen den Beschwerdeführer, welche sein inzwischen Konkurs gegangenes Bauunternehmen betrafen und in Geldstrafen von insgesamt 140 Tagessätzen und Bussen von insgesamt Fr. 1'750.- endeten, zeigen, dass es dem Beschwerdeführer an den zwingend notwendigen (buchhalterischen) Fähigkeiten mangelte, um ein eigenes Unternehmen gewinnbringend betreiben zu können, weshalb dem Beschwerdeführer die Verschuldung bis zu diesem Zeitpunkt qualifiziert vorzuwerfen ist.

Seit Oktober 2018 ist der Beschwerdeführer Inhaber eines neuen Bauunternehmens. Im Februar 2020 brachte der Beschwerdeführer gegenüber dem Beschwerdegegner vor, als Geschäftsführer seines Unternehmens verdiene er ungefähr Fr. 6'000.- pro Monat, zudem habe er zwei Mitarbeiter angestellt. Vier Monate später äusserte er sich gegenüber der Kantonspolizei Zürich dahingehend, dass er aktuell "angegeben" habe, dass er im Moment ungefähr Fr. 6'000.- pro Monat erhalte; in Wirklichkeit habe sein Unternehmen jedoch nicht so viel Kapital, zudem habe er auch in sein Unternehmen investieren müssen. Im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren reichte der Beschwerdeführer sodann verschiedene Dokumente ein, welche belegen sollen, dass er sich als Geschäftsführer seines Unternehmens im Jahr 2020 regelmässig einen monatlichen Lohn von Fr. 5'000.- ausbezahlen konnte. Er reichte auch die Buchhaltung seines Unternehmens für das Jahr 2019 und eine E-Mail seines Buchhalters ein, mit welcher Letzterer dem Beschwerdeführer bestätigte, dass die "Buchhaltung 2018/2019 " ordnungsgemäss geführt und vom Steueramt abgenommen worden sei. Diese Vorbringen und Unterlagen des Beschwerdeführers belegen jedoch nicht, dass sein Unternehmen nicht nur auf Papier besteht und dass es ihm gelingt, mit seinem Bauunternehmen nachhaltig zu wirtschaften und so seine Lebenshaltungskosten zu decken. Angesichts des Umstands, dass der Beschwerdeführer jahrelang erfolglos selbständig erwerbstätig war und sich aufgrund der mangelhaften Buchhaltung seines Unternehmens auch strafbar machte, wäre er aufgrund seiner ausländerrechtlichen Mitwirkungspflicht (Art. 90 lit. a AIG) gehalten gewesen, aussagekräftige Dokumente wie z. B. Auftragsbestätigungen, Rechnungen, Geschäftskorrespondenz oder eine detaillierte Buchführung einzureichen, um seine Geschäftstätigkeit zu belegen. Dies hat er jedoch unterlassen, obwohl ihm dazu im Verlauf des Verfahrens mehrmals die Gelegenheit geboten wurde. Auch seine beiden Auslandsaufenthalte im zweiten Halbjahr 2021 von insgesamt zwei Monaten wecken Zweifel daran, dass der Beschwerdeführer tatsächlich in einer geschäftsführenden Position erwerbstätig ist. Dazu kommt, dass der Beschwerdeführer sich erst unter dem Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens bei einer Schuldenberatung angemeldet hat, was ihm ebenfalls vorzuwerfen ist. Da grosse Zweifel an der Nachhaltigkeit bzw. an der Wirtschaftlichkeit der Erwerbstätigkeit des Beschwerdeführers bestehen, fallen auch seine Sanierungsbemühungen im Jahr 2021 vorliegend nicht entscheidend ins Gewicht.

Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, er leide an einer Spielsucht, welche er inzwischen jedoch therapiere. Aufgrund der Spielsucht liege bei ihm ein kognitives bzw. individuelles Unvermögen "betreffend die Finanzen vor". Zudem habe er bedingt durch die Spielsucht und eine Depression jeweils Mühe gehabt, sämtliche Unterlagen rasch zu organisieren und im ausländerrechtlichen Verfahren mitzuwirken. Aus diesem Grund sei ihm seine Verschuldung nicht vorwerfbar. Auch diesen Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Der Beschwerdeführer bringt zu wenig substanziiert vor, dass seine Spielsucht einen direkten Zusammenhang zu seiner ungenügenden und teilweise strafrechtlich relevanten Buchhaltung hatte bzw. dass er in finanzieller Hinsicht unverschuldet über seinen Verhältnissen lebte und er sich folglich seit 2019 trotz seinem angeblich regelmässigen Einkommen unverschuldet weiter verschuldete. Dies ist aufgrund der Akten auch nicht ersichtlich. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände ist dem Beschwerdeführer folglich auch der Verschuldungsanstieg seit seiner Verwarnung qualifiziert vorzuwerfen. Dementsprechend hat der Beschwerdeführer auch unter dem neuen Recht im Sinn von Art. 77a Abs. 1 lit. b AIG öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt, weshalb die Voraussetzung für die Rückstufung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung erfüllt sind.

3.4 Die Rückstufung des Beschwerdeführers ist sodann auch verhältnismässig: Die ausländerrechtliche Verwarnung des Beschwerdeführers zeitigte keine nennenswerten Auswirkungen auf das Verhalten des Beschwerdeführers, weshalb eine weitere Verwarnung nicht in Betracht kommt. Die mit der Rückstufung verbundenen Auswirkungen sollten den Beschwerdeführer motivieren, sich in der Schweiz besser zu integrieren und insbesondere seine finanzielle Situation nachhaltig zu verbessern. Damit erscheint die Verschlechterung der Rechtsstellung geeignet und erforderlich, um dem Beschwerdeführer zur Verbesserung seines Integrationsdefizits anzuhalten. Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, dass er seine Integrationsdefizite bereinigt und insbesondere keine weiteren Schulden anhäuft, zumal er trotz der Rückstufung im Land verbleiben und hier sein Familienleben weiter pflegen kann.

3.5 Die Vorinstanz knüpfte die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers an die Bedingungen, dass der Beschwerdeführer sich in strafrechtlicher Hinsicht einwandfrei verhalte und seine finanziellen Verpflichtungen lückenlos erfülle. Erstere Bedingung erscheint verhältnismässig, da es eine allgemeine Rechtspflicht ist, nicht straffällig zu werden. Soweit mit der zweiten Bedingung vom Beschwerdeführer verlangt wird, dass er in Zukunft keine neuen Schulden macht, wobei die erneute Betreibung früherer Verlustscheinforderungen grundsätzlich nicht zu berücksichtigen ist, erscheint auch diese Bedingung als sinnvoll und verhältnismässig.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ihm ist sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.    Mitteilung an …