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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
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VB.2021.00388
VB.2021.00389
Urteil
der 1. Kammer
vom 19. November 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
1. Stadtrat von Zürich,
vertreten durch RA A,
2. Genossenschaft B,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
und
1. Genossenschaft B,
vertreten durch RA C,
2. Stadtrat von Zürich,
vertreten durch RA A,
Mitbeteiligte,
betreffend
Unterschutzstellung,
hat sich ergeben:
I.
Die bestehende Wohnsiedlung E im F-Quartier der
Stadt Zürich ist als offene Randbebauung im Geviert zwischen der G-Strasse, dem
H-Weg, der I-Strasse und dem J-Weg ausgestaltet. Auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01,
02 und 03 stehen drei parallele Reihen von Wohngebäuden zwischen G-Strasse und I-Strasse
in der Längsausrichtung des Gevierts. Sie setzen sich aus insgesamt sieben
Zeilen von Reiheneinfamilienhäusern (sog. Häuserzeilen) zusammen: eine Reihe
mit drei Häuserzeilen entlang der G-Strasse plus je zwei Häuserzeilen bei den
anderen beiden Reihen. Auf Kat.-Nrn. 04 und 05 ist je eine Häuserzeile
quer dazu am Aussenrand der Schmalseiten des Gevierts angeordnet. Alle neun
Häuserzeilen sind jeweils in 4- bzw. 4,5-Zimmer-Reihenhäuser unterteilt.
Insgesamt umfasst die Siedlung 69 derartige Wohneinheiten. In der Mitte der
Siedlung besteht ein zentraler Freiraum mit Spielplatz.
Der Stadtrat von Zürich genehmigte am 6. November
2019 den Vertrag mit der Genossenschaft B als Eigentümerin der Siedlung E
über die teilweise Unterschutzstellung. Von den neun Häuserzeilen werden gemäss
dem vom Stadtrat genehmigten Vertrag sieben unter Schutz gestellt; weiter wird
auch der Aussenraum der Siedlung geschützt. Bei der Reihe entlang der G-Strasse
(d.h. auf Parzelle Kat.-Nr. 01) werden hingegen gemäss dem genehmigten
Vertrag die zwei Häuserzeilen, die an der Ecke am H-Weg bzw. am J-Weg anstossen
und insgesamt 13 Wohneinheiten umfassen, vom Schutzumfang ausgenommen;
dort wird nur die mittlere Häuserzeile unter Schutz gestellt. Anstelle der
beiden nicht geschützten Häuserzeilen sollen Neubauten möglich sein. Gemäss
Schutzvertrag ist die adäquate Integration der Neubauten unter Mitwirkung des
Amts für Städtebau, Denkmalpflege, sicherzustellen.
II.
Gegen diesen Beschluss rekurrierte der Zürcher
Heimatschutz (ZVH) am 23. Dezember 2019 beim Baurekursgericht des Kantons
Zürich und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter
sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen,
subeventualiter sei die Vorinstanz einzuladen, die Siedlung E umfassend
unter Schutz zu stellen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs am 23. April
2021 gut. Es hob den Beschluss des Stadtrats vom 6. November 2019 auf und
lud den Stadtrat ein, alle Gebäude der Siedlung E unter Schutz zu stellen.
III.
Hiergegen erhoben der Stadtrat von Zürich (Verfahren
VB.2021.00388) und die Genossenschaft B (Verfahren VB.2021.00389) mit
separaten Eingaben vom 25. Mai 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich. Sie beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung des Stadtratsbeschlusses
vom 6. November 2019.
Die Genossenschaft B ersuchte am 31. Mai 2021
als Mitbeteiligte im Verfahren VB.2021.00388 um Gutheissung der Beschwerde und
in prozessualer Hinsicht um Vereinigung der Verfahren. Die entsprechenden
Anträge stellte tags darauf der Stadtrat als Mitbeteiligter im Verfahren
VB.2021.00389. Das Baurekursgericht schloss mit Schreiben vom 3. Juni 2021
ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der beiden Beschwerden. Der ZVH
beantragte am 28. Juni 2021 Erstreckung der Frist zur Einreichung einer
Beschwerdeantwort. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2021 wurden die
beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und das Fristerstreckungsgesuch des ZVH
abgewiesen. Mit Eingabe vom 7. Juli 2021 stellte der ZVH ohne weitere
Bemerkungen Antrag auf Abweisung der beiden Beschwerden. Diese Eingabe wurde
den Beschwerdeführenden am 1. Oktober 2021 zur Kenntnis zugestellt.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Der Beschwerdeführer 1 beruft
sich auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation zur
Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich
besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2
S. 45 mit Hinweisen). Die private Beschwerdeführerin 2 ist als vor
der Vorinstanz unterlegene Grundeigentümerin ohne Weiteres zur Beschwerde
legitimiert.
1.3 Die
Vorinstanz hat die Sache an den Stadtrat zur vollständigen Unterschutzstellung
der Siedlung E zurückgewiesen. In den Erwägungen wurde dabei die Erhaltung
der Substanz bei den umstrittenen beiden Gebäuden bzw. Häuserzeilen verlangt,
soweit diese für das äussere Erscheinungsbild von Bedeutung ist.
1.3.1
Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide. Sie
sind ausnahmsweise dann als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum
mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich
Angeordneten dient (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2; Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 65).
Solches ist vorliegend nicht der Fall, weil der zuständigen Gemeindebehörde
beim Substanzschutz im Gebäudeinnern noch Spielräume verbleiben, soweit die
Schutzmassnahmen nicht für das äussere Erscheinungsbild von Bedeutung sind.
1.3.2
Vielmehr handelt es sich bei der angefochtenen Rückweisung um einen
Zwischenentscheid. Dieser kann in Anwendung von § 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19 a Abs. 2 VRG dann angefochten werden, wenn die
Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) erfüllt sind. Das ist der Fall, wenn der Zwischenentscheid einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
1.3.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
liegt bei einem Rückweisungsentscheid, welcher – wie hier – der Gemeinde
Vorgaben für einen denkmalpflegerischen Schutzentscheid macht, für diese ein
nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG vor. Wehrt sich die Gemeinde dagegen, so ist auch die gleichzeitige
Beschwerde von betroffenen privaten Beschwerdeführenden zulässig (vgl. zum
Ganzen BGr, 16. August 2018, 1C_626/2017 und 1C_628/2017, E. 1.2 mit
Hinweisen). Der Rekursentscheid vom 23. April 2021 ist daher auch unter
diesem Gesichtspunkt anfechtbar.
1.4 Da die übrigen
Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer 1 beantragt einen Augenschein, weil die tatsächlichen
Verhältnisse, insbesondere die Wirkung von Sichtachsen innerhalb der Siedlung,
den Akten nicht hinreichend entnommen werden könnten. Die Vorinstanz hat am 18. März
2021 einen Augenschein im Beisein der Parteien durchgeführt. Auf die bei dieser
Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse darf auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Es ist zulässig,
dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn
sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein
beziehungsweise aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit
ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4; Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 7 N. 81). Das Protokoll des vorinstanzlichen
Augenscheins und die bei den Akten befindlichen Dokumentationen belegen den
Sachverhalt, insbesondere die Sichtachsen innerhalb der Siedlung, in genügendem
Mass. Ausserdem hat die Beschwerdeführerin 2 dem Verwaltungsgericht
weitere Fotografien zu den Sichtachsen eingereicht; diese führen allerdings
nicht zu einem zusätzlichen Abklärungsbedarf. Ein Augenschein durch das
Verwaltungsgericht ist deshalb für eine umfassende Beurteilung der Frage der
Unterschutzstellung nicht erforderlich.
3.
3.1 Die
Beschwerdeführerin 2 liess 1929/1930 die Wohnsiedlung E im
südöstlichen Teil des Quartiers F erstellen. Sie ist nach ihren Angaben
die einzige Siedlung in ihrem Eigentum. Die Grundstücke liegen in der Wohnzone
W2b mit einer zulässigen Ausnützung von 45 %. Die Siedlung ist auf der West-,
der Nord- und teilweise der Ostseite umgeben von Siedlungen der Genossenschaft K.
Im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)
ist die Siedlung E beim Objektblatt L der Stadt Zürich als Teil der
Genossenschaftssiedlungen im Gebiet M mit Gartenstadtcharakter und einem
Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) verzeichnet. Weiter ist diese
Siedlung von der Stadt Zürich in das Spezialinventar der (genossenschaftlichen)
F-Wohnsiedlungen aufgenommen worden. Nach Ansicht der Vorinstanz bildet dieses
Spezialinventar kein kommunales Inventar im Sinne von § 203 Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG und ist die
Siedlung kein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung.
3.2 Im Streit liegt, ob bei der
Siedlung E neben dem Aussenraum alle neun Häuserzeilen erhalten werden
müssen, wie die Vorinstanz es verlangt hat. Die Beschwerdeführenden beantragen,
auf den Schutz der beiden streitbetroffenen Häuserzeilen auf Kat.-Nr. 01
zu verzichten und den entsprechenden kommunalen Entscheid zu bestätigen. Die
Schutzwürdigkeit der ganzen Siedlung bestreiten die Beschwerdeführenden an sich
nicht. Sie wenden sich zur Hauptsache gegen das Ergebnis der vorinstanzlichen
Interessenabwägung zum Umfang der Unterschutzstellung. Dabei erheben die
Beschwerdeführenden auch Sachverhalts- und Gehörsrügen; die Vorinstanz habe
gewisse Elemente der örtlichen Verhältnisse nicht berücksichtigt und sei auf
einzelne Elemente ihrer Argumentation nicht eingegangen. Diese Rügen sind
soweit erforderlich im Sachzusammenhang der nachfolgenden Beurteilung zu
erörtern.
4.
4.1 Die
Unterschutzstellung eines Objekts setzt nach § 203 Abs. 1 lit. c
PBG voraus, dass es sich um einen wichtigen Zeugen einer politischen,
wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche handelt oder dieses
die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägt. In der Praxis werden
diese beiden Eigenschaften als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet.
Während sich der Eigenwert auf die Bedeutung des Bauwerks selbst bezieht,
bezeichnet der Situationswert den Wert eines Objekts, der sich in Bezug auf
seine Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur ergibt (vgl. Walter Engeler,
Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139
und 205). Die Schutzwürdigkeit eines Objekts kann sich dabei nicht nur aus
einem hohen Eigen- oder Situationswert, sondern auch aus deren Zusammenspiel
ergeben (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1 mit weiteren
Hinweisen). Der Schutz erfolgt durch Massnahmen des Planungsrechts, Verordnung,
Verfügung oder Vertrag (§ 205 PBG). Die Schutzmassnahmen verhindern
Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher
und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und
sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG).
4.2 Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als
"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder ob es seine Umgebung
"wesentlich mitprägt", hat die Behörde eine sachliche, auf
wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung vorzunehmen, welche
den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen
Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt (BGE 120 Ia 270 E. 4a; VGr,
5. Oktober 2017, VB.2017.00159, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen). Für
die Klärung dieser denkmalpflegerischen Fragen kann sie ein Fachgutachten
einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit Gebrauch,
kommt einem solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. Januar
2016, VB.2015.00380, E. 4.1 mit Hinweisen).
4.3 Ist ein Objekt schutzwürdig, so bedeutet das noch
nicht zwingend, dass Schutzmassnahmen gemäss § 205 in Verbindung mit § 207
PBG angeordnet werden müssen. Die in Art. 26 BV gewährleistete
Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie nur die rechtmässige Ausübung
des Privateigentums. Die Baufreiheit besteht daher nur innerhalb der
Vorschriften, die der Gesetzgeber über die Nutzung des Grundeigentums erlassen
hat (BGr, 20. Juni 2017, 1C_99/2017, E. 4 mit Hinweis). Eigentumsbeschränkungen
zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im öffentlichen Interesse. Wie
gewichtig dieses Interesse ist und in welchem Ausmass es den
denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der Prüfung der
Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu beurteilen (vgl. BGE 147 II 125 E. 8;
BGr, 9. Juni 2020, 1C_368/2019, E. 11.3). Die Gemeinde hat dabei
insbesondere unterschiedlich weitreichende
Schutzanordnungen (z. B. eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten
sowie allfällige Nutzungskonzepte) vertieft zu prüfen und die erforderliche
Interessenabwägung unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten
Faktoren vorzunehmen (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).
4.4 Eine solche Interessenabwägung ist grundsätzlich eine
vom Verwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und
Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in
verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von der
Gemeinde auszufüllen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Gemeinden im
Bereich des Natur- und Heimatschutzes nach dem Planungs- und Baugesetz eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, die unter dem Schutz der
Gemeindeautonomie steht (BGr, 2. Februar 2006, 1P.504/2005, E. 3.3).
Dies gilt nicht nur bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit eines Objekts im
Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (vgl. BGr, 25. August
2020, 1C_128/2019 und 134/2019, E. 5.2), sondern auch bei der Festlegung
des Schutzumfangs (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 85).
4.5 Trotz der durch die Gemeindeautonomie geschützten
Entscheidungsspielräume ist das Baurekursgericht nicht nur berechtigt, sondern
auch verpflichtet, seine volle Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen (§ 20 Abs. 1
lit. c VRG). Das Verwaltungsgericht verfügt demgegenüber bei der Überprüfung
des Entscheids des Baurekursgerichts über eine Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 2
VRG). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die denkmalpflegerischen
und allfälligen weiteren Erhaltungsinteressen gegen die dagegen gerichteten städtebaulichen,
finanziellen und weiteren Anliegen abzuwägen. Dabei müssen insbesondere die
Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes
berücksichtigt werden. Die Rechtsmittelinstanz verletzt die Gemeindeautonomie
nicht, wenn sie einen kommunalen Entscheid aufhebt, der diesen öffentlichen
Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt. Der bei der Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts von der Gemeindeautonomie
geschützte Spielraum der Gemeinde wird auch überschritten, wenn diese grundlos
von Grundsätzen abweicht, welche Rechtsprechung und Lehre zur Auslegung dieser
Begriffe entwickelt haben (vgl. BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019 und
134/2019, E. 5.3).
5.
5.1 Der Stadtrat hat
erstinstanzlich der Siedlung E einen bedeutenden Zeugenwert für den Wohn-
und Siedlungsbau im F-Quartier zuerkannt, darin würden sich auch relevante
gesellschaftliche Entwicklungen und der soziale Wandel im 20. Jahrhundert manifestieren.
Zum F-Quartier wurde für die Entstehungszeit der Siedlung E (1929-1930)
beigefügt, dass es sich in der Zwischenkriegszeit zu einem Gartenstadt-Quartier
des genossenschaftlichen Wohnungsbaus entwickelt habe. Dabei stützte sich der
Stadtrat auf eine denkmalpflegerische Würdigung des Amts für Städtebau der
Stadt Zürich (AfS) vom September 2016. Diese Würdigung enthält folgende
Aufzählung als konstituierende Elemente der betroffenen Siedlung, die
beibehalten werden sollen:
- die
offene Zeilenbebauung mit der charakteristischen Auflösung der Blockränder;
- die
strenge Symmetrie der Siedlungsanlage;
- das
Erschliessungskonzept mit dem axial angelegten und streng hierarchisch
strukturierten Netz der inneren Wegverbindungen;
- die
strassenbegleitenden Häuserzeilen mit den Rundbogeneingangstoren;
-
die mittige Öffnung der Siedlung gegenüber der I-Strasse (als Kontrast zu den
Eingängen mit den Torbögen);
- der
zentrale Freiraum der Siedlungsanlage als Ort für sozialen Austausch;
- das
Konzept von Vorgarten- und Hausgartenbereichen; die Vorgärten auf der Erschliessungsseite
der Häuserzeilen, die Hausgärten auf der gegenüberliegenden Seite.
In
der Würdigung des AfS wird empfohlen, Projekte im Rahmen einer
Machbarkeitsstudie für bauliche Entwicklungsmöglichkeiten aus dem Bestand und
mit Rücksichtnahme auf die wertvolle Siedlungsanlage zu entwickeln. Projekte
sollten nicht zu einer Überformung oder Umformulierung des Siedlungskonzepts
führen. Sodann wird ein ''provisorischer Schutzumfang'' definiert. Zur
Sicherung der Zeugenschaft müsse das Erscheinungsbild der Fassaden und Dächer
gewahrt bleiben. Das äussere Erscheinungsbild werde bestimmt durch die
Volumetrie der einzelnen Baukörper, deren Gliederungselemente und
Materialisierung sowie durch das Zusammenspiel der Proportionen. Die innen und
aussen zu erhaltenden Bauteile werden einzeln aufgelistet.
5.2 Die Vorinstanz hat die Siedlung E als ein in
hohem Mass schutzwürdiges Ensemble betrachtet. Sie hat die Schutzwürdigkeit der
Siedlung unabhängig von einem Vergleich mit der Gründersiedlung F der K-Genossenschaft
im selben Quartier bekräftigt, deren Schutz Gegenstand von VB.2018.00103 (in
der Sache bestätigt mit BGE 147 II 125) war. Nach Ansicht der Vorinstanz sind
bei der Siedlung E nicht nur die strukturellen Elemente (vgl. oben E. 5.1)
erhaltenswert, wobei sie nochmals die strenge Symmetrie der Anlage angesprochen
hat. Vielmehr hat die Vorinstanz auch dem einheitlichen Erscheinungsbild der
Siedlung einen zentralen Wert zugebilligt; dieser mache deren Eigenart und
Identität aus und darin manifestiere sich die Zusammengehörigkeit der Siedlung.
Sie sei als Ensemble hervorragend erhalten geblieben. Weiter hat die Vorinstanz
das Bebauungskonzept der Siedlungsanlage hervorgehoben. Es sei relativ
kleinräumig und kompakt und werde treffend mit der Wendung ''klosterähnliche
Abgeschlossenheit'' umschrieben. In dieses Bebauungskonzept seien die beiden
umstrittenen Häuserzeilen integriert und namentlich für das innere Siedlungsbild
von Bedeutung.
5.3 Wie erwähnt, ziehen die
Beschwerdeführenden die Schutzwürdigkeit der Siedlung E nicht
grundsätzlich in Zweifel. Der Beschwerdeführer 1 beanstandet aber, dass
die Vorinstanz den Katalog der für den Schutzwert konstituierenden Merkmale der
Siedlung mit einer eigenen Begründung ergänzt habe. Er vertritt die Ansicht,
die denkmalpflegerische Bedeutung dieser Siedlung sei geringer als jene der
vorerwähnten Gründersiedlung der K-Genossenschaft einzustufen. Entgegen der
Vorinstanz handle es sich bei der Siedlung E nicht um ein hochgradig
schutzwürdiges Objekt. Die Beschwerdeführerin 2 kritisiert, dass die
Vorinstanz der Siedlung E einen gleich hohen Stellenwert wie der
Gründersiedlung der K-Genossenschaft einräume. Sie wirft der Vorinstanz auch
vor, das im Bericht des AfS genannte Element der Symmetrie dahingehend
umgedeutet zu haben, dass in der ganzen Siedlung ähnliche Reihenhaustypen
bestünden.
5.4 Bei der Siedlung E als
Ensemble geht es um eine bei der Erstellung gemeinsam geplante Gruppe von
Gebäuden und Aussenräumen, die im Zusammenhang eine besondere städtebauliche
Qualität haben und als Gruppe wahrgenommen werden. Die von der Vorinstanz
betonten schutzwürdigen Elemente des einheitlich wirkenden Erscheinungsbilds
und des besonderen Bebauungskonzepts bei der Siedlung E werden im Bericht
des AfS anerkannt, auch wenn sie dort nicht explizit im zusammenfassenden
Katalog der konstituierenden Elemente erscheinen. Der von der Vorinstanz dabei
verwendete Ausdruck der klosterähnlichen Abgeschlossenheit der Siedlung ist wörtlich
diesem Bericht entnommen. Mit diesen Merkmalen hat die Vorinstanz die ersten
beiden Punkte des Katalogs der konstituierenden Elemente der Siedlung in
zulässiger Weise präzisiert und entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 2
nicht umgedeutet. Dabei konnte sich die Vorinstanz als Fachgericht (vgl. dazu VGr,
21. Januar 2016, VB.2015.00380, E. 4.5.2 mit Hinweisen) nicht nur auf
Aussagen im Bericht des AfS stützen, sondern insbesondere auch auf ihre eigenen
Wahrnehmungen anlässlich des Abteilungsaugenscheins. Ausserdem lässt sich der
Bericht des AfS nicht anders verstehen, als dass er der ganzen Siedlung E
als Ensemble und nicht nur einzelnen Häuserzeilen dieser Siedlung samt
Aussenraum die denkmalpflegerische Schutzwürdigkeit zubilligt. Daran ändert
nichts, dass der erwähnte Katalog im vierten Punkt bloss die
strassenbegleitenden Häuserzeilen mit den Rundbogeneingangstoren nennt und die
umstrittenen Häuserzeilen nicht über solche verfügen. Vielmehr wird auch im
erstinstanzlichen Beschluss auf die bemerkenswerte Einheit und Geschlossenheit
der bestehenden Wohnanlage hingewiesen. Es ist nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz die erstinstanzliche Sachverhaltsabklärung zur Schutzwürdigkeit als
ausreichend erachtet und dennoch die präzisierenden Feststellungen in dieser
Hinsicht getroffen hat. Im Ergebnis hat die Vorinstanz den Eigenwert der
Siedlung E zu Recht auch wegen der besonderen baulichen Ensemblegestaltung
bejaht.
5.5 Die Rügen der Beschwerdeführenden beziehen sich
weiter auf den Grad der Schutzwürdigkeit und somit auf die Frage, ob es sich um
ein Objekt von geringer, mittlerer, hoher oder besonders hoher Schutzwürdigkeit
handelt. Der ISOS-Eintrag rechnet das Gebiet M – und damit auch die
Siedlung E als Teil davon – zu den am besten erhaltenen und
architekturhistorisch wertvollsten Siedlungen im südlichen Hangbereich des F-Quartiers.
Daraus ergibt sich ein hoher Stellenwert dieser Siedlung für das schützenswerte
Ortsbild. Bereits das vom AfS im Jahr 2006 erstellte Spezialinventar der F-Wohnsiedlungen
geht bei der Siedlung E von einer beeindruckenden Anlage aus und empfiehlt
eine Erhaltung der Gesamtanlage in Struktur und Substanz. Zwar äussert sich der
Bericht des AfS vom September 2016 nicht ausdrücklich zum Grad der Schutzwürdigkeit
bei der Siedlung E. Auch aus den darin enthaltenen Aussagen durfte die
Vorinstanz aber dennoch ohne Weiteres auf einen hohen Schutzgrad schliessen. So
wird im Bericht des AfS ein Quervergleich bei dieser Siedlung mit der
Gründersiedlung der K-Genossenschaft angestellt und von einer wertvollen Siedlungsanlage
gesprochen (vgl. oben E. 5.1). Bei der Gründersiedlung der
K-Genossenschaft wurde im Urteil VB.2018.00103 vom 17. Januar 2019 eine
hochrangige Schutzwürdigkeit angenommen (a.a.O., E. 6.6.5). Im Übrigen ist
daran zu erinnern, dass die Stadt Zürich noch im Rechtsmittelverfahren vor
Bundesgericht um die Unterschutzstellung der Gründersiedlung der
K-Genossenschaft eine denkmalpflegerische Vergleichbarkeit der beiden
Schutzobjekte in den Raum gestellt hatte. Das Bundesgericht hat allerdings
erwogen, es wäre nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht der Siedlung E
keinen ähnlich hohen Zeugenwert wie der Gründersiedlung der K-Genossenschaft
zuerkannt habe (BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019 und 1C_134/2019, E. 7.5).
Diese Erwägung ist jedoch damit vereinbar, dass die Vorinstanz bei der Siedlung E
ebenfalls einen hohen Grad der Schutzwürdigkeit angenommen hat. Die
Beschwerdeführenden bringen nicht konkret vor, inwiefern die Qualität des
Ensembles oder der Erhaltungszustand vermindert sein soll. Nachfolgend ist
daher davon auszugehen, dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung E als
Ensemble im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG als hoch
einzustufen ist.
6.
6.1 Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass die
Ausklammerung der umstrittenen zwei Häuserzeilen vom Schutzumfang im kommunalen
Entscheid bzw. im Schutzvertrag gestützt auf das gleichlautende Ergebnis der
privaten Machbarkeitsstudie der Grundeigentümerin erfolgt war. Diese Studie war
von Vertretern der städtischen Denkmalpflege und Gartendenkmalpflege im Rahmen
eines kooperativen Verfahrens mit der Stadt Zürich begleitet worden.
Demgegenüber nahm die Vorinstanz an, mit Ersatzbauten ginge das
charakteristische äussere Erscheinungsbild der Siedlung verloren. Dabei bezog
sich die Vorinstanz namentlich auf die Schutzkriterien der Symmetrie, des
äusseren, einheitlichen Erscheinungsbilds und des besonderen Bebauungskonzepts
mit der Abgeschlossenheit der Siedlung (vgl. dazu oben E. 5). Ersatzbauten
an den umstrittenen Standorten würden auf den Sichtachsen weit in die Siedlung
hinein als Fremdkörper wirken und insbesondere das innere Siedlungsbild stören.
Das Ensemble würde aufgelöst und als augenscheinlich unvollständig und
lückenhaft wahrgenommen. Die Grundeigentümerschaft strebe an, mit Neubauten an
der G-Strasse anstelle der umstrittenen Häuserzeilen alters- und
behindertengerechte Geschosswohnungen, ein Büro für die Verwaltung, einen
Gemeinschaftsraum, eine Tiefgarage und eine zentrale Wärmeerzeugung zu
realisieren; diese Bedürfnisse seien nachvollziehbar. Trotzdem würden die
Entwicklungsbedürfnisse die damit einhergehende Minderung des Schutzwerts nicht
rechtfertigen. Auch überwiegende öffentliche Interessen, die gegen die
vollständige Unterschutzstellung sprechen würden, seien weder geltend gemacht
noch ersichtlich.
6.2 Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe
den Sachverhalt zur Einsehbarkeit der umstrittenen Häuserzeilen im Innenraum
der Siedlung unzutreffend festgestellt, indem sie diese Sichtverbindungen
überbewertet habe (vgl. auch oben E. 2). Dem angefochtenen Entscheid liegt
zugrunde, dass die mittlere der drei Gebäudereihen in der Längsausrichtung der
Siedlung mit den beiden Häuserzeilen im Innenraum teilweise die Sicht von der
Blockrandbebauung auf die jeweils gegenüberliegende Hofseite verdeckt. Das gilt
entsprechend auch für die Sicht von inneren Erschliessungsstrassen bzw. -wegen
auf die umstrittenen Häuserzeilen. Entscheidend für die Sichtverhältnisse im
Innenraum der Siedlung ist der zentrale Freiraum, um den herum die ganze
Siedlung angelegt ist. Von letzterem aus sind die beiden umstrittenen
Häuserzeilen gemäss den bei den Akten liegenden Plänen und Fotografien ohne Weiteres
und auch nicht als blosser Hintergrund einsehbar. Darüber hinaus weitet der
zentrale Freiraum die diagonalen Sichtverbindungen im Innenraum der Siedlung
aus. Aus den erwähnten Fotografien lässt sich auch schliessen, dass der
Zwischenraum zwischen vorhandenen Gehölzen ebenfalls genügende Durchblicke auf
die umstrittenen Häuserzeilen ermöglicht. Insgesamt erweist sich die
vorinstanzliche Würdigung des Sachverhalts, wonach die umstrittenen beiden
Häuserzeilen auf den Sichtachsen weit in die Siedlung hinein wahrnehmbar sind,
nicht als unzutreffend.
6.3 Weiter beanstanden die Beschwerdeführenden, die
Vorinstanz sei auf die privaten Interessen der Beschwerdeführerin 2 an der
baulichen Entwicklungsmöglichkeit bei der Siedlung und auf das öffentliche
Interesse an einer städtebaulichen Aufwertung der G-Strasse mittels Neubauten
anstelle der umstrittenen Häuserzeilen ungenügend eingegangen. Dieser Vorwurf
ist unbegründet. Die vorinstanzlichen Erwägungen zu den damit ins Feld
geführten Interessen sind zwar knapp, aber ausreichend. In der Sache kommt den
fraglichen Interessen durchaus ein gewisses Gewicht zu. Namentlich würden die
von der Beschwerdeführerin 2 geplanten kleineren Geschosswohnungen in
allfälligen Ersatzbauten zu einer Erhöhung der Anzahl Wohneinheiten auf dem
Areal und zu einer Verdichtung des bestehenden Wohnraums führen. Die bauliche
Verdichtung bzw. der haushälterische Umgang mit dem Boden (vgl. Art. 1 Abs. 1
und Abs. 2 lit. abis sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]) sind bei der
Interessenabwägung zu berücksichtigen (BGE 147 II 125 E. 9.3). Auch die
Anliegen an einem verbesserten Lärmschutz und an einem ökologischen
Heizungsersatz im Rahmen der Neubauten an der G-Strasse sind beachtlich. Weiter
ist zutreffend, dass entlang dieser Strasse bei der Siedlung E
Lärmschutzwände angeordnet sind, welche für die Tordurchfahrt in die Siedlung
hinein unterbrochen werden. Die Lärmschutzwände sind indessen mit Glastüren
jeweils auf Höhe der Hauseingänge ausgestattet und teilweise begrünt. Diese
Situation wurde beim vorinstanzlichen Augenschein fotografisch dokumentiert.
Entgegen den Beschwerdeführenden verliert die Siedlung E wegen dieser
Lärmschutzwände nicht in erheblicher Weise den visuellen Bezug zum öffentlichen
Raum. Dennoch sind die städtebaulichen Interessen an einer Aufwertung des
Strassenraums als kommunale Interessen ebenfalls in die Interessenabwägung
einzubeziehen.
6.4 Grundsätzlich verstösst es weder gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip noch gegen die Gemeindeautonomie, wenn eine
Rechtsmittelinstanz entgegen der Gemeinde eine vollumfängliche
Unterschutzstellung verlangt, sofern keine mildere Massnahme die Schutzziele
genügend sicherzustellen vermag (vgl. oben E. 4.5). Vorliegend hat die
kommunale Behörde beim Verzicht auf die Unterschutzstellung der umstrittenen
Häuserzeilen die relevanten Schutzziele bei der Siedlung E unzulänglich
berücksichtigt und sich insoweit von unsachlichen Überlegungen leiten lassen.
Für die Bewahrung der Ensemblewirkung reicht es entgegen den
Beschwerdeführenden nicht aus, bei den Häuserzeilen an der G-Strasse nur die
mittlere mit der Tordurchfahrt unter Schutz zu stellen. Zwar wurde bei der Gründersiedlung
der K-Genossenschaft trotz der hohen Schutzwürdigkeit die Möglichkeit offen
belassen, nicht jedes Gebäude integral unter Schutz zu stellen (vgl. BGE 147 II
125 E. 10.4). Jene Siedlung weist aber verschiedene Haustypen und kein
vergleichbar geschlossenes Bebauungskonzept auf wie die Siedlung E. Auch
der Umstand, dass beide Siedlungen unter Schutz gestellt werden, eröffnet der
Gemeinde angesichts der Schutzziele für die Siedlung E und des hohen Grads
der Schutzwürdigkeit keinen Spielraum, um bei dieser nur eine Auswahl der
Häuserzeilen unter Schutz zu stellen. Die Interessen an einer baulichen
Verdichtung und an einer städtebaulichen Aufwertung des Strassenraums vermögen
am betroffenen Standort ebenfalls keine bloss teilweise Unterschutzstellung der
Häuserzeilen zu rechtfertigen. Die Vorinstanz hatte damit keinen Anlass zu
prüfen, ob ergänzende Vorgaben für Ersatzbauten allenfalls eine ausreichende
mildere Massnahme bilden würden. Im Übrigen lässt die vollständige
Unterschutzstellung dieser Siedlung die bisherige Wohnnutzung und bauliche
Veränderungen im Gebäudeinnern, welche die Schutzziele nicht tangieren, zu. Der
angefochtene Entscheid ist für die Beschwerdeführerin 2 zumutbar, selbst
wenn ihre Umbau-Anliegen nur mit erheblichen Abstrichen im baulichen Bestand
realisierbar sein sollten. Insgesamt ist das öffentliche Interesse an der
Unterschutzstellung auch der umstrittenen beiden Häuserzeilen höher zu
gewichten als die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen. Der
angefochtene Entscheid erweist sich als rechtskonform.
7.
Demnach sind die Beschwerden abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die
Verfahrenskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei diesem Ergebnis
steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch dem
Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, zumal er eine
solche nicht beantragt hat und ihm kein besonderer Aufwand im Verfahren vor
Verwaltungsgericht entstanden ist (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Da der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt
(vgl. oben E. 1.3), ist der vorliegende Rechtsmittelentscheid seinerseits
ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 90 ff. BGG (vgl. Bertschi, Kommentar
VRG, § 19a N. 32). Er lässt sich also bloss gemäss den
Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG direkt beim Bundesgericht anfechten.
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 310.-- Zustellkosten,
Fr. 7'310.-- Total der Kosten.
3. Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je
zur Hälfte auferlegt.
4. Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an …
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