Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2021.00458

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 17. November 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Kantonsärztlicher Dienst,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Schliessung eines Verkaufsgeschäfts,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Kantonspolizei Zürich rapportierte am 19. November 2020 unter anderem zuhanden des Kantonsärztlichen Dienstes des Kantons Zürich (KAD), dass in den Räumlichkeiten der A GmbH in C ohne Maske, ohne Erhebung von Kontaktdaten und ohne entsprechendes Schutzkonzept Gäste bewirtet würden. Bei der A GmbH würde es sich um ein Verkaufsgeschäft mit Restaurant (Imbiss) handeln. Daraufhin verfügte der KAD am 26. November 2020 superprovisorisch die sofortige Schliessung der A GmbH.

B. Am 22. Januar 2021 verfügte der KAD, dass die A GmbH geschlossen bleibe, bis Gegenteiliges verfügt werde oder die Massnahmen des Bundesrates gemäss der Covid-19-Verordnung aufgehoben würden. Mit derselben Verfügung setzte der KAD der A GmbH Frist an, um schriftlich zu Dispositiv-Ziffer 1 Stellung zu nehmen und ein wirksames Schutzkonzept einschliesslich Zugeständnis der Einhaltung sämtlicher Schutzmassnahmen vorzulegen. Danach würde über die Wiedereröffnung der A GmbH oder die allfällige Aufrechterhaltung der Schliessung entschieden. Ohne Stellungnahme und Schutzkonzept habe die A GmbH geschlossen zu bleiben, bis die Massnahmen des Bundesrats aufgehoben würden. Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs entzog der KAD die aufschiebende Wirkung.

II.  

Dagegen liess die A GmbH am 11. Februar 2021 Rekurs an die Gesundheitsdirektion erheben und in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragen. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 28. Mai 2021 ab, soweit sie darauf eintrat, und auferlegte die Kosten des Verfahrens der A GmbH.

III.  

A. Am 29. Juni 2021 liess die A GmbH Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Darin beantragte sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Aufhebung der Schliessung der A GmbH.

B. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 20. Juli 2021 die Abweisung der Beschwerde. Der KAD stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 26. August 2021 denselben Antrag. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Die Sache fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG). Inwieweit es sich bei der Ausgangsverfügung des KAD vom 22. Januar 2021 (und damit auch beim angefochtenen Rekursentscheid) um einen End- oder Zwischenentscheid handelt, welcher sich nur unter den in § 19a Abs. 2 VRG erwähnten Voraussetzungen anfechten liesse, kann offenbleiben, weil die Beschwerde in der Sache ohnehin abzuweisen ist. Zufolge offensichtlicher Unbegründetheit ist die Sache auf dem Zirkulationsweg zu erledigen (§ 38 Abs. 2 VRG) und der Entscheid kann gemäss § 65 Abs. 1 Satz 1 VRG summarisch begründet werden.

2.  

2.1 Gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG) erliess der Bundesrat die Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Verordnung sah in der im November 2020 geltenden Fassung vor, dass in öffentlich zugänglichen Innenräumen und Aussenbereichen von Einrichtungen und Betrieben eine Gesichtsmaske zu tragen und ein Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen war, welches bei Restaurationsbetrieben unter anderem die Erhebung der Kontaktdaten der anwesenden Personen vorzusehen hatte (Art. 3b Abs. 1 sowie Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d in Verbindung mit Art. 3b Abs. 2 lit. d der Covid-19-Verordnung besondere Lage in der Fassung vom 2. November 2020).

2.2 Die Verordnung und die für Restaurationsbetriebe geltenden Massnahmen wurden in der Zwischenzeit mehrmals angepasst. In der heutigen Fassung (Stand 25. Oktober 2021) gilt weiterhin zumindest die Pflicht, ein Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen (Art. 10 Abs. 1 der am 23. Juni 2021 totalrevidierten Covid-19-Verordnung besondere Lage). Sodann sind Restaurationsbetriebe seit 13. September 2021 verpflichtet, bei Personen ab 16 Jahren den Zugang zu Innenbereichen auf Personen mit einem Zertifikat zu beschränken (Art. 12 Abs. 1 lit. a der Covid-19-Verordnung besondere Lage).

2.3 Kann ein Schutzkonzept auf Verlangen der zuständigen kantonalen Behörden nicht vorgewiesen werden, können diese die geeigneten Massnahmen treffen. Insbesondere können sie einzelne Einrichtungen und Betriebe schliessen (Art. 24 der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 23. Juni 2021 in der Fassung vom 25. Oktober 2021 bzw. Art. 9 der Verordnung vom 19. Juni 2020 in der Fassung vom 2. November 2020).

3.  

3.1 Die Vorinstanz stellte den Sachverhalt (zusammengefasst) folgendermassen fest: Anlässlich der polizeilichen Kontrolle vom 18. November 2020 habe sich ergeben, dass der Geschäftsführer der Beschwerdeführerin im Restaurant und Verkaufsgeschäft keine Schutzmaske getragen, obwohl sitzende Kundschaft im Lokal gewesen sei, und deren Kontaktdaten nicht erhoben habe. Sodann habe kein Schutzkonzept vorgewiesen werden können. Bei der polizeilichen Nachkontrolle vom 19. November 2020 sei festgestellt worden, dass die Beschwerdeführerin die Vorgaben weiterhin nicht eingehalten habe. In ihrer Verfügung vom 28. Mai 2021 erwog die Vorinstanz, dass die grundsätzliche Maskentragepflicht sowie die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes gemäss der aktuellen Covid-19-Verordnung besondere Lage weiterhin gälten. Würden die Bestimmungen zum Schutzkonzept nicht eingehalten, insbesondere, wenn kein ausreichendes Schutzkonzept vorliege oder dieses nicht oder nicht vollständig umgesetzt werde, könnten Einrichtungen oder Betriebe geschlossen werden (Art. 9 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Bestimmungen der Covid-19-Verordnung besondere Lage würden sich auf Art. 6 Abs. 2 lit. b EpG stützen. Die Vorinstanz stellte fest, dass sich die Beschwerdeführerin nicht an diese Vorgaben gehalten habe und angesichts der Äusserungen des Geschäftsführers auch nicht ansatzweise gewillt zu sein scheine, diesen Anforderungen künftig nachzukommen. Demzufolge und angesichts der auf dem Spiel stehenden hohen Rechtsgüter erweise sich die verfügte Schliessung als verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin bzw. deren Geschäftsführer würden sich weiterhin nicht gewillt zeigen, die vorgesehenen Schutzmassnahmen einzuhalten, ein Schutzkonzept auszuarbeiten und dieses umzusetzen. Damit würde auch die Anordnung milderer Massnahmen als die Schliessung zwecklos bleiben.

3.2 Die Beschwerdeführerin bringt mit ihrer Beschwerde vor, dass die angewendeten Bestimmungen gegen das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsgebot sowie gegen das Gebot der Unabhängigkeitswahrung verstiessen und einer konkreten Normenkontrolle zu unterziehen seien. Da sich die bundesrätliche Verordnung als verfassungswidrig erweise, sei sie nicht anzuwenden. 

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin stellt grundsätzlich nicht in Abrede, dass ihr Geschäftsführer im Verkaufsgeschäft und Restaurant keine Maske getragen und sie kein Schutzkonzept ausgearbeitet bzw. umgesetzt und die Kontaktdaten der Kunden nicht erfasst habe. Damit ist vom Sachverhalt, wie ihn die Vorinstanz darstellt, auszugehen.

4.2 Mit ihrem Einwand, die angewendeten Bestimmungen seien verfassungswidrig, weshalb sie einer konkreten Normenkontrolle zu unterziehen und nicht anzuwenden seien, macht die Beschwerdeführerin geltend, dass für die Schliessung des Betriebs keine genügende gesetzliche Grundlage bestanden habe. Insbesondere rügt die Beschwerdeführerin, die Bestimmungen seien willkürlich und unverhältnismässig, weil der Bundesrat die ausserordentliche Lage bisher unbewiesen gelassen habe.

4.3 Der Bundesrat beschloss am 27. Mai 2020 per 19. Juni 2020 die Rückkehr von der zuvor geltenden ausserordentlichen Lage nach Art. 7 EpG zur besonderen Lage nach Art. 6 EpG. Die weiterhin notwendigen, auf der Grundlage des Epidemiengesetz erlassenen Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie überführte er in die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Verordnung stützt sich auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG, wonach der Bundesrat nach Anhörung der Kantone Massnahmen gegenüber einzelnen Personen und gegenüber der Bevölkerung anordnen kann. In der besonderen Lage kann der Bundesrat Massnahmen zum Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten ergreifen, die im Normalfall in der Kompetenz der Kantone lägen. Zu diesen Massnahmen zählt unter anderem auch die Schliessung von Betrieben (vgl. Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG). Art. 6 Abs. 2 EpG stellt damit die formelle gesetzliche Grundlage dar, die es dem Bundesrat erlaubt, auf dem Verordnungsweg Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zu erlassen (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00015, E. 3.1 f.).

Soweit die Beschwerdeführerin bestreitet, dass derzeit eine ausserordentliche Lage vorliegt, womit sie die besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG meinen dürfte, kann ihr nicht gefolgt werden. Nach Art. 6 Abs. 1 EpG liegt eine besondere Lage unter anderem dann vor, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen und eine erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr oder eine besondere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit besteht. Dies ist derzeit der Fall: Eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit durch Covid-19 besteht weiterhin. Diese Gefährdung erfordert einerseits ein schweizweit koordiniertes Vorgehen und andererseits Massnahmen, die flexibel an die Gefährdungslage angepasst werden können (vgl. BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.2; BGr, 8. Juli 2021, 2C_941/2020, E. 3.2.3 und 3.3.4; VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00016, E. 5.3). Die unsubstanziiert gehaltenen Ausführungen der Beschwerdeführerin sind von vornherein nicht geeignet, diesen Befund infrage zu stellen.

4.4 Sodann rügt die Beschwerdeführerin, dass sich der Bundesrat zu Unrecht auf die in ihren Augen korrupte Weltgesundheitsorganisation (WHO) berufe.

Art. 6 Abs. 1 lit. b EpG sieht die besondere Lage auch im Fall der Feststellung durch die WHO vor, dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite bestehe und durch diese Notlage eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit drohe. Damit bestünde auch eine gesetzliche Grundlage für die Abstützung auf die Einschätzung der WHO. Da aber bereits die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 lit. a EpG erfüllt sind, ist nicht weiter darauf einzugehen (vgl. E. 4.3).

4.5 Im Übrigen rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von verfassungsmässigen Prinzipien, ohne dass sich aus ihren Ausführungen hinreichend ergeben würde, inwiefern die angefochtene Verfügung dagegen verstossen sollte. Damit erfolgt durch die juristisch vertretene Beschwerdeführerin keine Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Erwägungen in der gebotenen Tiefe und die Beschwerde genügt diesbezüglich den Anforderungen an eine hinreichend begründete Beschwerde nicht. Auf die weiteren Rügen ist demgemäss nicht einzugehen. Dass die verfügte Schliessung bezogen auf die konkrete Situation der Beschwerdeführerin unverhältnismässig wäre, wird nicht geltend gemacht.

4.6 Nach dem Gesagten vermögen die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen die angefochtene Verfügung nicht infrage zu stellen und die Beschwerde erweist sich insgesamt als offensichtlich unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung hat sie nicht verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'270.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …