Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00473

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 22. Juli 2021

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrechtsbeschwerde,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 1. Juli 2020 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion', Zürich-Escher Wyss, Kreis 5" auf den 27. September 2020 an (Stadtratsbeschluss Nr. 616/2020, einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch/strb). Mit Beschluss vom 8. Juli 2020 genehmigte der Stadtrat die Abstimmungspublikation für die kommunalen Abstimmungen vom 27. September 2020 (Stadtratsbeschluss Nr. 667/2020). Die Abstimmungszeitung wurde am 19. August 2020 von der Stadtkanzlei online zugänglich gemacht.

B. A erhob am 23. August 2020 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion'" auszusetzen und der Stadtrat von Zürich anzuweisen, "die Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw. ergänzen". Mit Beschluss vom 24. September 2020 wies der Bezirksrat Zürich den Stimmrechtsrekurs ab und auferlegte A die Rekurskosten von Fr. 863.60.

Am 27. September 2020 wurde die Abstimmungsvorlage vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 59,1 % angenommen (82'083 Ja-Stimmen gegenüber 56'744 Nein-Stimmen).

C. Eine gegen den Beschluss vom 24. September 2020 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 3. Dezember 2020 (VB.2020.00676) teilweise gut und nahm die Rekurskosten auf die Staatskasse; im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Am 26. März 2021 (1C_7/2021) hiess das Bundesgericht eine Beschwerde von A gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur neuen Beurteilung in verfassungskonformer Besetzung an den Bezirksrat Zürich zurück.

II.  

Mit Beschluss vom 24. Juni 2021 wies der Bezirksrat Zürich den Stimmrechtsrekurs ab (Dispositiv-Ziff. I), erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.

III.  

Am 3. Juli 2021 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1.)    Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage 2 (Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion') sei für ungültig zu erklären und der Stadtrat anzuweisen, im Hinblick auf eine allfällige Wiederholung der Abstimmung die Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw. ergänzen.

          Eventualiter: Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage 2 (Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion') sei für ungültig zu erklären.

 2.)    Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."

Des Weiteren stellte A folgenden "Verfahrensantrag": "Der Stadtrat sei zu verpflichten, allfällige Amtsberichte und/oder Analysen und/oder Gutachten über voraussichtliche Sicherheitsrisiken und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu Fuss, per Velo, im öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im und um das geplante Hardturm-Areal zu edieren, insbesondere die Unterlagen über die Darlegungen des Kommandanten der Stadtpolizei vor jeglichen gemeinderätlichen Spezialkommissionen, möglichst in Form des vollständigen Vortragsmanuskripts bzw. Vortragsprotokolls samt Abbildung von allenfalls eingeblendeten Graphiken".

Die Akten des ersten Rechtsgangs wurden beigezogen; es wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Wie sich im Folgenden zeigen wird, ist der rechtserhebliche Sachverhalt hinlänglich erstellt. Demnach kann auf die Edition "allfällige[r] Amtsberichte und/oder Analysen und/oder Gutachten über voraussichtliche Sicherheitsrisiken und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu Fuss, per Velo, im öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im und um das geplante Hardturm-Areal" verzichtet werden. Ohnehin führte die Beschwerdegegnerin diesbezüglich aus, dass neben dem bereits in den Akten vorhandenen "Sicherheitskonzept Aussenraum" keine weiteren Unterlagen bestünden, welche die Sicherheit von Personen im und um das Gestaltungsplangebiet betreffen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Grund, an diesen Ausführungen zu zweifeln. Sodann kann auch auf die Edition der "Unterlagen über die Darlegungen des Kommandanten der Stadtpolizei vor jeglichen gemeinderätlichen Spezialkommissionen, möglichst in Form des vollständigen Vortragsmanuskripts bzw. Vortragsprotokolls samt Abbildung von allenfalls eingeblendeten Graphiken" verzichtet werden.

2.2 Soweit der Beschwerdeführer an seinem "Gesuch um Informationszugang" festhält, ist er darauf hinzuweisen, dass ein solches an die Beschwerdegegnerin und nicht an das Verwaltungsgericht zu richten ist (§ 20 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG, LS 170.4]). Wie aus den Akten hervorgeht, hat er denn auch bereits ein entsprechendes Gesuch eingereicht.

3.  

3.1 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen und möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress mit Hinweisen).

3.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erörtert wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafürsprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2).

3.3 Gemäss § 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein) verfasst, wobei darin unter anderem die Begründung der Mehrheit und von wesentlichen Minderheiten des Parlamentes sowie, falls inhaltlich abweichend, jene des Exekutivorgans (lit. a), die Erläuterung der Vorlage und des (allfälligen) Gegenvorschlags (lit. b) sowie das Ergebnis der Schlussabstimmung des Parlaments, eine allfällige Abstimmungsempfehlung des Parlaments und die Abstimmungsempfehlung des Exekutivorgans (lit. d) aufzunehmen sind. Bei einem Referendum ist zudem eine Stellungnahme des Referendumskomitees aufzunehmen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Die Abstimmungszeitung gestaltet sich demnach kontradiktorisch: Der Abstimmungsempfehlung von Exekutive und Parlament steht die Meinung des Referendumskomitees gegenüber. Entsprechend sind die Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme herabzusetzen. Die Behörde braucht die für das Referendum sprechenden Argumente nicht ebenfalls aufzulisten; dies geschieht in der Stellungnahme des Referendumskomitees. Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende Bericht weder falsche Informationen enthalten noch irreführend sein darf (VGr, 6. August 2010, VB.2010.00205, E. 5.2 – 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 3.2 f.; vgl. VGr, 8. September 2010, VB.2010.00237, E. 5.3 Abs. 2).

4.  

4.1 Am 25. November 2018 fand die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" statt; diese wurde vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 53,8 % angenommen (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, Sachverhalt I. und II.). Im Rahmen des damaligen Abstimmungskampfs wurde unter anderem die Sicherheit bei der Durchführung von Fussballspielen im neu zu erstellenden Stadion thematisiert; das Sicherheitskonzept des Stadions wurde in der Abstimmungszeitung vom 26. September 2018 ausdrücklich erwähnt, und es wurde darauf hingewiesen, dass Letzteres den Vorgaben der Swiss Football League entspreche (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 4.8.2). Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich konnten sich demnach bereits vor rund zweieinhalb Jahren im Vorfeld der damaligen Abstimmung kritisch mit den Sicherheitsaspekten des geplanten Fussballstadions auseinandersetzen. Dass das Thema damals diskutiert wurde, unterstreichen auch die vom Beschwerdeführer eingereichten Medienartikel.

Für die Umsetzung des Bauprojekts musste ein privater Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung erarbeitet werden; diesem stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 2019 zu (Geschäft Nr. 2019/235). Dagegen wurde das Referendum ergriffen, weshalb über das Projekt am 27. September 2020 abgestimmt wurde. Das Referendumskomitee erwähnte in seiner Stellungnahme in der Abstimmungszeitung auch das Thema Sicherheit; es führte aus, dass "[f]ür vierzigmal zwei Stunden Fussballbetrieb im Jahr und den dafür nötigen Sicherheitsvorkehrungen ein Grossteil der 55 000 Quadratmeter zubetoniert [wird]". Ausserdem heisst es dort, die "Freiflächen sind asphaltierte Plätze, die auf randalierende Fussballfans und Polizeieinsätze bei Hochrisikospielen ausgerichtet sind".

4.2 Es ist nicht ersichtlich, weshalb (zusätzliche) Ausführungen zu den Sicherheitsvorkehrungen und insbesondere zum Anspruch des Menschen auf Schutz seiner Unversehrtheit und Bewegungsfreiheit in die streitgegenständliche Abstimmungszeitung hätten aufgenommen werden müssen bzw. inwiefern entsprechende Hinweise in die Erläuterungen der Vorlage – verfasst durch die Beschwerdegegnerin – hätten einfliessen sollen. Wie aufgezeigt, ist Letztere nicht gehalten, von sich aus auf (alle) gegen die Vorlage sprechenden Argumente einzugehen. Da sich das Referendumskomitee kritisch zu den notwendigen Sicherheitsvorkehrungen äusserte und überdies ausdrücklich auch die Thematik der "Hochrisikospiele" ansprach, wurde das Thema in der Abstimmungszeitung hinlänglich thematisiert. Entgegen dem Beschwerdeführer kann somit nicht gesagt werden, der Beleuchtende Bericht enthalte "absolut keine" Hinweise auf (allfällige) Nachteile der Vorlage. Des Weiteren ist nicht ersichtlich, weshalb die vom Beschwerdeführer hervorgehobene "Problematik des Hooliganismus" in der Abstimmungszeitung stärker hätte ins Zentrum gerückt werden müssen; eine "Irreführung" der Stimmbevölkerung liegt nicht vor. Schliesslich kann der Beschwerdeführer vorliegend auch aus seinem Verweis auf Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) nichts zu seinen Gunsten ableiten.

Die hier strittige Abstimmungszeitung vermittelt ein umfassendes Bild der Vorlage, indem sie die planungsrechtlichen Grundlagen, den Gestaltungsplan sowie die Umweltverträglichkeitsprüfung erläutert und auch auf im Nachgang zu Einwänden gegen den Entwurf des Gestaltungsplans vorgenommene Änderungen desselben eingeht. Es ist nicht ersichtlich, dass darin falsche oder irreführende Informationen enthalten wären. Da sich die Beschwerdegegnerin nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen muss, kann ihr vorliegend kein Vorwurf gemacht werden, wenn sie nicht (erneut) auf Sicherheitsbedenken mit Blick auf Fussballspiele hinwies. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, stehen Sicherheitsüberlegungen bei Gestaltungsplanvorlagen nicht im Vordergrund (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hinzu kommt, dass interessierte Stimmberechtigte im Vorfeld der Abstimmung Einsicht in das "Sicherheitskonzept Aussenraum" nehmen konnten; auf dieses Dokument wurde im Planungsbericht verwiesen, der auf der Webseite der Beschwerdegegnerin verfügbar war bzw. noch immer ist. Dass dieses Dokument damit "faktisch dem Zugriff durch die Stimmberechtigten entzogen und dadurch ihnen vorenthalten" wurde, kann nicht gesagt werden. Weder aus der Bundesverfassung noch aus dem kantonalen Recht ergibt sich eine Verpflichtung der Beschwerdegegnerin, alle Dokumente im Zusammenhang mit einer Abstimmungsvorlage online zur Verfügung zu stellen.

Soweit der Beschwerdeführer im Weiteren auf die Abstimmung über die Vorlage "Gesetz über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen" und die zugehörige (kantonale) Abstimmungszeitung verweist, gehen seine Vorbringen an der Sache vorbei. Dass im Rahmen dieser politischen Vorlage über Hooliganismus diskutiert wurde, ist selbstverständlich. Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Beschwerdegegnerin diese Thematik in die (kommunale) Abstimmungszeitung zum hier interessierenden privaten Gestaltungsplan hätte aufnehmen müssen.

Nach dem Gesagten wurden entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers in der Abstimmungszeitung zu den Abstimmungen vom 27. September 2020 keine wichtigen Elemente für die Meinungsbildung unterdrückt.

4.3 Schliesslich ist mit Blick auf die vom Beschwerdeführer verlangte Aufhebung der Abstimmung Folgendes festzuhalten: Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Dabei muss nicht nachgewiesen werden, dass sich der Mangel entscheidend auf das Ergebnis der Abstimmung ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2 mit zahlreichen Hinweisen).

Auch wenn hier davon auszugehen wäre, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Elemente (Unversehrtheit, Bewegungsfreiheit des Menschen etc.) in der Abstimmungszeitung ausdrücklich hätten erwähnt werden müssen, läge darin – insbesondere in Anbetracht der Grösse des Stimmenunterschieds – keine erhebliche Unregelmässigkeit, welche eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen liesse (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.7.2 mit Hinweisen). Auch aus diesem Grund wäre die Abstimmung vom 27. September 2020 nicht aufzuheben.

4.4 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es hätte ein öffentlicher statt ein privater Gestaltungsplan erlassen werden müssen (vgl. zu den beiden Arten von Gestaltungsplänen §§ 83 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]), ist nicht ersichtlich, inwiefern er dadurch in der Ausübung seines Stimmrechts eingeschränkt worden sein soll. In beiden Fällen kann der Beschwerdeführer – als Stimmberechtigter – den Gestaltungsplan in der Volksabstimmung lediglich annehmen oder ablehnen. Dass der Gemeinderat am öffentlichen Gestaltungsplan Änderungen hätte anbringen können, während er den privaten Gestaltungsplan nur genehmigen konnte, hat keinen Einfluss auf das Stimmrecht des Beschwerdeführers. Es kann damit offenbleiben, ob dieser (behauptete) Mangel verspätet gerügt wurde (vgl. auch BGr, 26. März 2021, 1C_7/2021, E. 2).

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

6.1 In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen Fall ist hier nicht auszugehen, weshalb die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

6.2 Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 1'570.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …