Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00542

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 11. November 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Einbürgerung,

 

hat sich ergeben:

I.  

Am 9. Oktober 2020 reichte A beim Gemeindeamt des Kantons Zürich ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Mit Verfügung vom 20. April 2021 wies das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch ab, da aus dem Strafregisterauszug von A eine widerrufene bedingte Geldstrafe von 10 Tagessätzen hervorgehe, und erhob eine Bearbeitungsgebühr von Fr. 200.-.

II.  

Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 22. Juli 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Kosten von Fr. 710.- A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihm keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. II.2).

III.  

Mit Beschwerde vom 11. August 2021 beantragte A dem Verwaltungsgericht, unter Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und das Gemeindeamt anzuweisen, das Einbürgerungsgesuch an die Hand zu nehmen und zwecks Erteilung des kommunalen Bürgerrechts der Wohngemeinde weiterzuleiten.

Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern beantragten mit Beschwerdeantwort vom 18. August 2021 bzw. Vernehmlassung vom 26. August 2021 die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes etwa betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Für den Erwerb des Schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), das kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 (KBüG, LS 141.1) und die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV, LS 141.11) zu beachten.

3.  

3.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 4. Mai 2016 und am 11. Oktober 2017 wegen einer groben Verletzung der Verkehrsregeln im Sinn von Art. 90 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SR 741.01) jeweils mit einer bedingten Geldstrafe von 10 Tagessätzen bestraft wurde. Umstritten und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers aufgrund der Strafregistereinträge zu Recht abwies.

3.2 Der Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs damit, dass die Einbürgerungsvoraussetzung von Art. 11 lit. a BüG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV nicht erfüllt sei, weil sich der Beschwerdeführer während der am 4. Mai 2016 festgesetzten Probezeit von zwei Jahren nicht bewährt habe, da er am 7. April 2017 erneut die Verkehrsregeln grob verletzt habe, weshalb die bedingte Geldstrafe vom 4. Mai 2016 widerrufen worden sei.

3.3 Nach § 11 Abs. 1 KBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das Schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Nach der Einreichung des Gesuchs prüft das Gemeindeamt, ob die Bewerberin oder der Bewerber die Niederlassungsbewilligung besitzt (§ 14 Abs. 1 lit. a KBüV), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den Aufenthalt erfüllt (lit. b), gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen nicht erheblich oder wiederholt missachtet (lit. c), die Strafrechtsordnung beachtet (lit. d) und die Unterlagen vollständig eingereicht hat (lit. e). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, überweist das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 14 Abs. 3 KBüV).

3.4 Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die bewerbende Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5, E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1 – 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2014, S. 275).

Den Gesetzgebungsmaterialien zum neuen Bürgerrechtsgesetz sind keine Hinweise zu entnehmen, dass diese für Einbürgerungen nach dem Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 (AS 1991 1034 ff.) entwickelte Rechtsprechung nicht auf die Beurteilung der erfolgreichen Integration im Sinn von Art. 12 BüG bzw. Art. 2 ff. BüV übernommen werden kann (BBl 2011 2825 ff., 2831 ff., 2850 f., AB 2013 N 225 ff., insb. 245 ff., AB 2013 S 733 ff., insb. 750 ff.; so bereits implizit VGr, 12. April 2021, VB.2020.00781, E. 3.4; vgl. Campisi, S. 275; Peter Uebersax et al., Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2021, S. 353).

3.5 Das Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG wird in Art. 4 BüV konkretisiert. Unter anderem gilt eine Person nach Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV nicht als erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die Einbürgerungsbehörden eine bedingte Geldstrafe von höchstens 90 Tagessätzen als Hauptsanktion ersichtlich ist, sofern sich die betroffene Person in der Probezeit nicht bewährt hat.

Der Bundesrat erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (Art. 182 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Nach Art. 182 Abs. 2 BV ist der Bundesrat befugt, die für den Vollzug des Bürgerrechtsgesetzes erforderlichen (Detail-)Vorschriften zu erlassen (vgl. Art. 48 BüG). Das Bürgerrechtsgesetz überträgt dem Bundesrat jedoch zumindest in materieller Hinsicht keine Rechtsetzungsbefugnisse. Damit stellt die Bürgerrechtsverordnung, jedenfalls soweit sie hier relevant ist, eine reine Vollziehungsverordnung dar, die sich an den gesetzlichen Rahmen halten muss und deren Funktion darauf beschränkt ist, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit es für den Vollzug des Gesetzes erforderlich ist (BGE 126 II 283 E. 3.b, auch zum Folgenden). Ob der Bundesrat beim Erlass der Bürgerrechtsverordnung den gesetzlichen Rahmen respektierte, kann das Verwaltungsgericht vorfrageweise überprüfen (zum Ganzen BGE 139 II 460 E. 2.1 ff., 136 II 337 E. 5.1).

Die Beurteilung, ob eine sich um das Bürgerrecht bewerbende Person im Sinn von Art. 11 lit. a BüG erfolgreich integriert ist, hat, wie dargelegt, unter Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte zu erfolgen, wobei nur dann auf ein einziges Kriterium abgestellt werden darf, wenn es – wie eine erhebliche Straffälligkeit – bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht fällt. Wenn in Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV apodiktisch festgelegt wird, dass Personen, die – wie der Beschwerdeführer – nur in geringem Mass straffällig geworden sind, während zehn Jahren als nicht erfolgreich integriert gelten (vgl. Art. 369 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 6 lit. a des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [SR 311.0]), wird bei diesen Personen die gesetzlich vorgeschriebene, umfassende Prüfung der Integration verhindert. Damit verletzt Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV den von Art. 11 lit. a und Art. 12 BüG vorgegebenen Rahmen und ist daher gesetzeswidrig.

3.6 Nach dem Gesagten schliesst der Umstand, dass aus dem Strafregisterauszug des Beschwerdeführers eine widerrufene bedingte Geldstrafe von 10 Tagessätzen hervorgeht, eine erfolgreiche Integration des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 11 lit. a und Art. 12 Abs. 1 BüG nicht grundsätzlich aus. Da der Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen von § 14 Abs. 1 KBüV erfüllt, wäre der Beschwerdegegner gehalten gewesen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers an dessen Wohnsitzgemeinde zu überweisen und die Straffälligkeit des Beschwerdeführers im Erhebungsbericht festzuhalten (vgl. Art. 34 Abs. 1 BüG in Verbindung mit Art. 17 BüV), damit diese bei der umfassenden Integrationsprüfung durch die Wohnsitzgemeinde berücksichtigt werden kann.

4.  

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der vorinstanzlichen Verfügung vom 22. Juli 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 20. April 2021 sind aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist einzuladen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers an dessen Wohnsitzgemeinde zu überweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 teilweise in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der vorinstanzlichen Verfügung vom 22. Juli 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 20. April 2021 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers an dessen Wohnsitzgemeinde zu überweisen.

       In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der vorinstanzlichen Verfügung vom 22. Juli 2021 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …