Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2021.00589

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 24. Februar 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

Verein A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

1.    Baukommission der Gemeinde D,

 

2.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung
und Wiederherstellungsbefehl,

hat sich ergeben:

I.  

A. Der Verein A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in D. Das Grundstück liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone. Am 27. April 2012 genehmigte die Baudirektion zufolge Standortgebundenheit die Umnutzung des darauf befindlichen Gebäudes Vers.-Nr. 02 als Tierheim sowie die Erstellung von Hundeausläufen. Bereits am 2. November 2011 hatte die Baudirektion die Errichtung eines Gebäudes mit Hundeboxen (Zwingeranlage) im westlichen Teil der Parzelle als standortgebundene Baute bewilligt (eröffnet durch Verfügung der Baukommission vom 8. November 2011). In der Folge wurden dieses Gebäude errichtet und auf dem Grundstück weitere bauliche Änderungen vorgenommen.

B. Mit Entscheid vom 18. August 2020 beurteilte die Baukommission der Gemeinde D nachträglich diverse bereits ausgeführte bauliche Änderungen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 und eröffnete die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 29. Juni 2020, welche die strassen­polizeiliche Bewilligung unter Nebenbestimmungen erteilte und anordnete, dass das Grundstück Kat.-Nr. 01 durch bauliche Massnahmen unüberfahrbar und dauerhaft auf der ganzen Anstosslänge gegen die Parzelle Kat.-Nr. 03 abzugrenzen sei. Eine nachträgliche gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung sowie die raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 22, 24–24e und 37a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) für das Bauvorhaben verweigerte die Baudirektion, gestand allerdings den Volieren mit Gartengestaltung, der Sitzgelegenheit und der Teichanlage eine einfache Besitzstandsgarantie zu. Die Baukommission der Gemeinde D verlangte gestützt auf diese Gesamtverfügung innert Jahresfrist den Rückbau des eingekiesten 57 m langen und 10 m breiten Parkplatzes, des abgestellten Anhängers, der acht Einzel-Container, des Wohnwagens mit Gartengestaltung und der Gehege im 6-m-Uferbereich (Dispositivziffer 1.2). Ein Parkplatz für das Tierambulanzfahrzeug dürfe bestehen bleiben (Dispositivziffer 1.3.1). Die Sitzplatzüberdachung im Zugangsbereich müsse zwar nicht rückgebaut, die vorhandene Nutzung als Barbetrieb aber aufgegeben werden (Dispositivziffer 1.3.2). Die verkehrstechnische Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 habe wie am 8. November 2011 bewilligt direkt ab der C-Strasse zu erfolgen, das Benutzen der Wegparzelle Kat.-Nr. 03 als Zufahrt zum Neubau sei ab sofort nur noch für das Tierambulanzfahrzeug gestattet (Dispositiv-Ziffer 1.3.3).

II.  

Dagegen erhob der Verein A am 9. Oktober 2020 Rekurs an das Baurekursgericht und verlangte die Aufhebung des Entscheids der Baukommission vom 18. August 2020 (mit Ausnahme der Rückbauverpflichtung hinsichtlich des abgestellten Anhängers) sowie eine entsprechende Aufhebung bzw. Anpassung der Gesamtverfügung der Baudirektion. Das Baurekursgericht führte am 24. Februar 2021 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 1. Juli 2021 hiess das Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut, hob die Verfügung der Baudirektion vom 29. Juni 2020 in Bezug auf die nördliche Zufahrt zum Baugrundstück auf und wies die Sache zur Klärung und Festsetzung der Notzufahrt für die Zwingeranlage an die Baukommission D zurück. Im Übrigen wies es den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte es zu 7/8 dem Verein A und zu je 1/16 der Baukommission D und der Baudirektion. Umtriebsentschädigungen sprach das Baurekursgericht nicht zu.

III.  

A. Mit Beschwerde vom 31. August 2021 gelangte der Verein A gegen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die teilweise Aufhebung des Rekursentscheids sowie der angefochtenen Verfügungen, und zwar in ausdrücklicher Beschränkung des Beschwerdegegenstands nur ''bezüglich des Wiederherstellungsbefehls über acht Einzel-Container als Materiallager, die verkehrstechnische Erschliessung, die Auflage zur Nutzung der Sitzplatzüberdachung als Ersatzlagerfläche sowie die Kosten- und Entschädigungsfolgen'' des Rekursentscheids. Eventuell sei die Angelegenheit zur Sachverhaltsergänzung und zum Neuentscheid an die Baubehörden zurückzuweisen. Schliesslich ersuchte er um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Die Gemeinde D beantragte am 23. September 2021 die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 30. September 2021 unter Einreichung von Mitberichten des Tiefbauamts und des Amts für Raumentwicklung die teilweise Gutheissung der Beschwerde, soweit sie die strassenpolizeiliche Bewilligung betreffe und darauf einzutreten sei; hinsichtlich der Container sei sie abzuweisen. Das Baurekursgericht beantragte am 4. Oktober 2021 ohne Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Verein A liess innert erstreckter Frist am 11. November 2021 eine Stellungnahme einreichen. Die Gemeinde D äusserte sich dazu am 22. November 2021. Der Verein A nahm am 4. Januar 2022 erneut Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2 Der Beschwerdeführer ist als Grundeigentümer und Adressat der Rückbauverpflichtung zur Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]).

2.  

2.1 Auf dem streitbetroffenen Grundstück wurden acht Container platziert, denen die Beschwerdegegnerinnen und die Vorinstanz die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit absprachen. Da der Tierheimbetrieb des Beschwerdeführers rechtskräftig als ausserhalb der Bauzone standortgebunden bewilligt worden war, prüfte die Vorinstanz, ob die derzeit als Materiallager genutzten Container als abgeleitet standortgebundene Bauten bewilligt werden könnten. Sie erachtete den betrieblichen Bedarf für die Container jedoch nicht als nachgewiesen und erwog, dass selbst bei eindeutig nachgewiesenem Erweiterungsbedarf die Erstellung von Lagerflächen in verteilten Kleinbauten aufgrund der ausserhalb der Bauzone gebotenen Konzentration von Bauten nicht bewilligungsfähig wäre. Dem Beschwerdeführer stehe frei, den genauen Bedarf nachzuweisen und eine dafür allenfalls notwendige Erweiterung des bestehenden Gebäudes Vers.-Nr. 02 zu beantragen. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, dass die durch die Container geschaffene Lagerfläche in einem gewissen Umfang direkt auf dem Areal benötigt werde und verlangt deshalb die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung.

2.2 Eine Ausnahmebewilligung für nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Eine Anlage ist im Sinn von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt die relative Standortgebundenheit, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Diese beurteilen sich nach objektiven Mass­stäben, weshalb es grundsätzlich weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen kann (BGr, 23. September 2021, 1C_502/2020, E. 4.2; VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00856, E. 4.2 mit Hinweis auf Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 24 N. 11). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (zum Ganzen BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen).

2.3 Wo bereits ein standortgebundenes Gebäude steht, bedeutet dies noch keinen automatischen Freipass für künftige betriebsdienliche Erweiterungen; vielmehr müssen solche Erweiterungen ihrerseits standortgebunden sein. Ausschlaggebend und unumgänglich für die Bejahung einer solchen ''abgeleiteten'' Standortgebundenheit, bei der mit Blick auf den Trennungsgrundsatz Zurückhaltung zu üben ist, ist ein besonderes, aus dem Hauptbetrieb hergeleitetes betriebswirtschaftliches Bedürfnis, diese Bauten am vorgesehenen Ort zu erstellen, und zwar in der geplanten Dimension (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 N. 12 mit Hinweis auf BGE 117 Ib 267).

2.4 Gemäss den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz und dem fotografisch dokumentierten Augenschein werden die acht Container als Materiallager verwendet. Der Beschwerdeführer bringt vor, dieses Material diene dem täglichen Betrieb des Tierheims und könne nicht andernorts gelagert werden. Selbst wenn alle dort gelagerten Gegenstände als betrieblich notwendig zu betrachten wären, führte dies allerdings nicht zur Bewilligungsfähigkeit der Container: Mit dem Trennungsgrundsatz, der Verfassungsrang geniesst (VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00353, E. 3.1), und dem Gebot zur Schonung der Landschaft wäre grundsätzlich nicht zu vereinbaren, auf einer bereits überbauten Parzelle in der Landwirtschaftszone betriebsnotwendige Lagerflächen durch das Aufstellen von einzelnen Containern ohne baulichen Zusammenhang zu bestehenden Gebäuden zu schaffen. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, wäre bei nachgewiesenem Erweiterungsbedarf höchstens eine Erweiterung der bestehenden Gebäude denkbar. Das Versäumnis, im als standortgebunden bewilligten, neuerrichteten Gebäude im westlichen Teil des Grundstücks (ausreichende) Lagerkapazitäten einzuplanen, kann nicht die Errichtung weiterer Kleinbauten auf der ausserhalb der Bauzone liegenden Parzelle ermöglichen. Eine Ausnahmebewilligung der Container als Erweiterung der bestehenden Bauten im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG fällt mangels körperlichen Zusammenhangs zwischen der bestehenden Bausubstanz und der Erweiterung von vornherein ausser Betracht (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2021.00205, E. 4.2). Die Vorinstanz verweigerte den acht Containern demnach zu Recht eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung.

2.5 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin 1 erachteten den gedeckten Sitzplatz als geeignete Lagerfläche für das bislang in den Containern aufbewahrte Material. Die Baukommission verzichtete deshalb auf die Anordnung einer Rückbauverpflichtung hinsichtlich des unbewilligt erstellten Sitzplatzes und verfügte lediglich, dass die derzeitige Nutzung des Sitzplatzes als Barbetrieb aufgegeben werden müsse und der Unterstand neu als Ersatzlagerfläche (anstelle der zu entfernenden Container) zu nutzen sei. Der Beschwerdeführer rügt, dass er nicht zu einer solchen Nutzung verpflichtet werden dürfe. Dabei verkennt er den Gegenstand der angefochtenen Verfügung: Die Baukommission prüfte, ob ein Rückbau des Unterstands anzuordnen sei, wobei sie (wohl) in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips davon absah und den Weiterbestand des Unterstands als Lagerfläche erlaubte. Ob dieser Entscheid der restriktiven Rechtsprechung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei raumplanungsrechtswidrigen Bauten ausserhalb der Bauzone (siehe VGr, 9. Dezember 2021, VB.2021.00205, E. 5.1 mit Hinweis auf BGE 147 II 309 E. 5.4 f.) ausreichend Rechnung trägt, erscheint zwar fraglich, aufgrund des im Beschwerdeverfahren geltenden Verschlechterungsverbotes (§ 63 Abs. 2 VRG) erübrigen sich jedoch diesbezügliche Weiterungen. Die vom Beschwerdeführer angerufene Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit nach Art. 26 und 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) stehen der Anordnung, dass der Unterstand nur als Lagerfläche bestehen bleiben dürfe, jedenfalls nicht entgegen. Im Übrigen steht dem Beschwerdeführer frei, ob er auf dem Sitzplatz, der nach seiner Darstellung keinen geeigneten Ersatz für die wegfallenden Containerflächen bilden könne, tatsächlich dieses Material lagern will; verboten ist gemäss der beschwerdegegnerischen Anordnung lediglich dessen Nutzung als Barbetrieb.

3.  

3.1 Nördlich an das streitbetroffene Grundstück angrenzend verläuft ein Flurweg (Wegparzelle Kat.-Nr. 03). Auf diesem Weg besteht ein Fahrverbot mit Ausnahme für land- und forstwirtschaftliche Fahrzeuge. Nachdem die Vorinstanz die Sache zur Klärung und Festsetzung der Notzufahrt für die Zwingeranlage an die Baukommission zurückgewiesen hat, stellt diese eine Anpassung der Fahrverbotstafel in Aussicht, wonach der Flurweg von Tierambulanz- und Notfallfahrzeugen benutzt werden dürfe. Der Beschwerdeführer nutzte den Flurweg bislang als Zufahrt zum ohne Bewilligung erstellten eingekiesten Parkplatz neben der Zwingeranlage, zu dessen weitgehendem Rückbau er nunmehr verpflichtet worden ist. Die Baukommission hatte die Nutzung des Flurwegs als Baustellenzufahrt zum Zwingergebäude gestattet, in der Schlussabnahme des Neubaus aber beanstandet, dass die Umgebungsgestaltung in keiner Weise dem bewilligten Umgebungsplan entspreche, und auf das Fahrverbot auf dem Flurweg hingewiesen. Im nunmehr streitgegenständlichen Entscheid beschränkte die Baukommission die Rückbauverpflichtung hinsichtlich des 57 m langen und 10 m breiten Parkplatzes und erlaubte den Weiterbestand eines Parkplatzes für ein Tierambulanzfahrzeug; ein solches dürfe über den Flurweg zur Zwingeranlage zufahren. Die Zaunöffnung für die Baustellenzufahrt sei dauerhaft zu schliessen; für den Parkplatzbereich des Ambulanzfahrzeugs dürfe ein neues Tor erstellt werden. Der Beschwerdeführer beanstandet, die Zwingeranlage sei ungenügend erschlossen, wenn nicht über den Flurweg zugefahren werden dürfe, und verlangt, ihm mindestens die wöchentliche Zufahrt zur Zwingeranlage über den Flurweg mit einem LKW zwecks Anlieferungen zu gestatten.

3.2 Die Erschliessung stellt sowohl inner- als auch ausserhalb der Bauzone eine wichtige Bauvoraussetzung dar, die spätestens im Zeitpunkt der Realisierung der Überbauung rechtlich und tatsächlich gewährleistet sein muss (VGr, 29. Juli 2021, VB.2021.00068, E. 5.2 mit Hinweisen). Eine genügende Erschliessung eines Grundstücks im Sinn von Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG erfordert neben anderem, dass es selber und die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend "zugänglich" sind. Von Bundesrechts wegen muss die befahrbare Strasse nicht bis zum Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; es genügt, wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug oder einem öffentlichen Verkehrsmittel in hinreichende Nähe gelangen und von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können (BGE 136 III 130 E. 3.3.2; VGr, 16. September 2021, VB.2021.00090, E. 4.2.3 mit Hinweis auf Eloi Jeannerat in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 19 N. 23). Die Anforderungen an Zugänge richteten sich zum relevanten Zeitpunkt nach den Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (Zugangsnormalien; LS 700.5; aufgehoben mit Beschluss des Regierungsrates vom 17. April 2019 [OS 75, 280; ABl 2019-05-03]). Für ab dem 1. Juni 2020 bei den örtlichen Baubehörden eingereichte Bauvorhaben gilt gemäss ihrer Übergangsbestimmung die Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 (VErV; LS 700.4).

3.3 Die genügende Erschliessung der neuerrichteten Zwingeranlage wurde in den rechtskräftigen Baubewilligungen vom 2. bzw. 8. November 2011 (oben I.A.) bejaht. Die Baudirektion erwog, dass das Baugrundstück im Westen an die C-Strasse grenze und direkt ab dieser Staatsstrasse erschlossen werde; das Bauvorhaben löse keine Änderung der Erschliessung aus. Auch gemäss dem baurechtlichen Entscheid der Gemeinde erfolge die Erschliessung wie bis anhin über die C-Strasse. Eine Zufahrmöglichkeit über den bereits dannzumal mit einem Fahrverbot belegten Flurweg wurde nicht als notwendig erachtet. Für die rechtsgenügliche Erschliessung ist eine direkte Zufahrt auch weiterhin nicht erforderlich, zumal Rettungs- und Löschfahrzeuge nach dem insoweit unangefochten gebliebenen Entscheid der Vorinstanz über den Flurweg in hinreichende Nähe zum Gebäude gelangen können und die Zugänglichkeit der Zwingeranlage zu Fuss rechtlich sowie tatsächlich gewährleistet ist. Daran ändert nichts, dass das Tiefbauamt gegen eine beschränkte Nutzung des Flurwegs durch den Beschwerdeführer nichts einwendet. Die Anlieferung von Verbrauchsmaterial dürfte bei einer direkten Zufahrt zum Zwingergebäude einfacher und bequemer erfolgen, was dieses indes keinesfalls als nicht erschlossen erscheinen lässt. Bei der Projektierung der Zwingeranlage war daneben kein Parkplatz vorgesehen. Daraus erhellt, dass auch der Beschwerdeführer diese ohne direkte Zufahrtsmöglichkeit für Fahrzeuge als bestimmungsgemäss nutzbar erachtete. Die umstrittene Anordnung schafft hinsichtlich der Erschliessung des Zwingergebäudes demnach keinen baurechtswidrigen Zustand. Der angefochtene Entscheid ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und damit nicht Prozessthema des Rechtsmittelverfahrens (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45) bildet das Fahrverbot auf dem Flurweg. Soweit der Beschwerdeführer diesen befahren will, steht ihm frei, eine entsprechende Ausnahme vom Fahrverbot und – soweit damit verbunden – eine Umnutzung des nicht von einer Rückbauverpflichtung betroffenen Ambulanzparkfelds erforderlichenfalls bewilligen zu lassen.

4.  

4.1 Nach den vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Entsprechend sind auch die Kosten- und Entschädigungsfolgen im angefochtenen Entscheid zu bestätigen.

4.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Soweit im Rechtsbegehren der Beschwerdegegnerin 1, ''allfällige Kosten- und Entschädigungsfolgen'' seien vom Beschwerdeführer zu tragen, ein Antrag auf Ausrichtung einer Parteientschädigung zu erblicken sein sollte, wäre dieser abzuweisen: Gemeinwesen steht eine solche nach ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Ausserordentliche Umstände, welche die Zusprechung einer Parteientschädigung an das obsiegende Gemeinwesen zu rechtfertigen vermöchten, liegen nicht vor.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    380.--     Zustellkosten,
Fr. 3'680.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …