Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00619

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 19. Mai 2022

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

In Sachen

 

 

 

A vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Spitalverband Limmattal vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Schadenersatz,

hat sich ergeben:

I.  

A schloss im Dezember 2016/Januar 2017 einen Vertrag über die Ausbildung zur diplomierten Pflegefachfrau HF mit der Careum AG Bildungszentrum für Gesundheitsberufe (Careum AG) ab. Danach sollte die Ausbildung vom 20. März 2017 bis zum 17. März 2019 dauern und war die Careum AG in erster Linie für die Vermittlung des theoretischen Wissens zuständig. Hinsichtlich des praktischen Teils der Ausbildung war geplant, dass A vom 18. September 2017 bis am 18. März 2018 und vom 17. September 2018 bis am 17. März 2019 ein Praktikum im Spital Limmattal absolvieren sollte; am 13. März 2017 ging sie ein entsprechendes Anstellungsverhältnis mit dem Spitalverband Limmattal ein.

Anlässlich eines Gesprächs am 22. November 2017 eröffnete eine Mitarbeiterin der Personalabteilung des Spitals Limmattal A, dass sie vom Dienst freigestellt werde, und legte ihr eine Aufhebungsvereinbarung mit dem 30. November 2017 als Termin für die Beendigung des Anstellungs- bzw. Praktikumsverhältnisses vor. Nach Intervention der Rechtsschutzversicherung von A unterbreitete der Spitalverband Limmattal dieser am 30. November 2017 eine zweite Aufhebungsvereinbarung, worin insbesondere festgehalten wurde, dass ihr trotz Freistellung bis am 18. März 2018 der vertraglich vereinbarte Lohn bezahlt werde.

Am 12. März 2018 teilte die Rechtsschutzversicherung von A dem Spitalverband Limmattal mit, dass diese zwar einen neuen Praktikumsplatz ab April 2018 gefunden, jedoch gleichzeitig "infolge Verzögerung des rechtzeitigen Ausbildungsabschlusses" einen finanziellen Schaden erlitten habe. Rund zweieinhalb Jahre später, Anfang September 2020, bezifferte die aktuelle Rechtsvertreterin von A den Schaden gegenüber dem Spitalverband Limmattal auf Fr. 22'463.- und forderte den Letztgenannten auf, die Summe zu begleichen oder das Begehren um Ausrichtung des Schadenersatzes in Form einer anfechtbaren Verfügung zu beantworten. Mit Schreiben vom 15. September 2020 wies der Spitalverband Limmattal die Schadenersatzforderung als unbegründet zurück. Diesen Entscheid bestätigte der Verwaltungsrat des Spitals Limmattal mit Beschluss vom 16. Dezember 2020.

II.  

Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Dietikon mit Beschluss vom 12. August 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und verpflichtete A in Dispositiv-Ziff. III, dem Spitalverband Limmattal eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

III.  

Am 9. September 2021 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Dietikon vom 12. August 2021 aufzuheben und der Spitalverband Limmattal zu verpflichten, ihr "Schadenersatz in der Höhe von CHF 22'463.00 zu bezahlen, zuzüglich 5% Zins seit 3.9.2020"; darüber hinaus ersuchte sie darum, "auch im Falle des Unterliegens weder für das vorinstanzliche noch für das vorliegende Verfahren zu einer Parteientschädigung" verpflichtet zu werden.

Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 17. September 2021 unter Verweis auf die Rekursbegründung auf Vernehmlassung. Der Spitalverband Limmattal schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. Oktober 2021 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz betreffend Schadenersatzbegehren von Angestellten zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] und § 19 Abs. 3 lit. a des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 [HaftungsG, LS 170.1]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Nachdem sich der Streitwert auf über Fr. 20'000.- beläuft, fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.  

2.1 Grundlage für eine allfällige Zahlung des Beschwerdegegners an die Beschwerdeführerin bzw. für die streitige Schadenersatzforderung bildet das Haftungsgesetz (vgl. §§ 1 und 19 Abs. 3 HaftungsG). Nach § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 HaftungsG haftet der Beschwerdegegner als Zweckverband mit eigener Rechtspersönlichkeit für den Schaden, den Angestellte in Ausübung amtlicher Verrichtungen einem Dritten widerrechtlich zufügen. Als Dritte kommen alle vom Subjekt der Haftung verschiedenen Personen infrage, also auch andere Behördenmitglieder oder Angestellte der haftpflichtigen Körperschaft (vgl. § 19 Abs. 3 HaftungsG).

Die Voraussetzungen der Staatshaftung sind – wie sich aus dem Wortlaut von § 6 Abs. 1 HaftungsG ergibt – der tatsächliche Eintritt eines Schadens, dessen Verursachung durch Personen, die öffentliche Aufgaben erfüllen, die Widerrechtlichkeit der Schädigung sowie ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen der hoheitlichen Handlung oder Unterlassung und dem eingetretenen Schaden (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich 2019, Rz. 3112 ff.).

2.2 Zu beachten ist, dass die Gesetzmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen, Entscheide und Urteile im Verantwortlichkeitsprozess nicht überprüft werden darf (§ 21 Abs. 1 HaftungsG). Dies bedeutet, dass eine Schädigung durch eine rechtskräftige Verfügung oder einen rechtskräftigen Entscheid keine Schadenersatzpflicht des Gemeinwesens auslöst; für solche Verfügungen und Entscheide gilt die unwiderlegbare Vermutung (Fiktion) der Rechtmässigkeit. Der sogenannte Grundsatz der "Einmaligkeit des Rechtsschutzes" oder der "Einmaligkeit des Instanzenzugs" dient vor allem der Rechtssicherheit. Zweck der Regelung ist, zu verhindern, dass eine Person eine ihr unbequeme, aber rechtskräftig gewordene Verfügung oder Entscheidung auf dem Umweg über das Staatshaftungsverfahren erneut angreifen kann. Wer eine Verfügung erfolglos angefochten oder die für die Anfechtung der schädigenden Verfügung offenstehenden Rechtsmittel gar nicht genutzt hat, soll die Rechtmässigkeit dieser Verfügung nicht (nochmals) in einem Verantwortlichkeitsprozess bestreiten bzw. überprüfen lassen können (vgl. BGr, 25. Oktober 2019, 2E_1/2018, E. 4.1 f. – 17. Mai 2017, 8C_398/2016, E. 4.2.2 – 28. Oktober 2014, 2C_960/2013, E. 3.3.2 mit Hinweisen).

Fällt somit als Ursache eines im Staatshaftungsverfahren geltend gemachten Schadens einzig eine formell rechtskräftige Verfügung in Betracht, ist das Begehren ohne weitere Untersuchung der Frage der Widerrechtlichkeit des staatlichen Verhaltens bereits gestützt auf § 21 Abs. 1 HaftungsG abzuweisen.

Der betreffende Grundsatz greift (einzig) in jenen Fällen nicht, in welchen gegen eine Anordnung – aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen – kein Rechtsschutz besteht und daher vor dem Staatshaftungsverfahren keine Überprüfung durch eine Rechtsmittelinstanz stattfinden konnte. Das Rechtsmittel muss bzw. müsste zudem geeignet gewesen sein, zu einer Korrektur des umstrittenen Aktes zu führen, nicht bloss zur Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit (zum Ganzen BGr, 25. Oktober 2019, 2E_1/2018, E. 4.3, und 1. März 2018, 8C_596/2017, E. 5.3.4 mit Hinweisen).

2.3 Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass ihre Freistellung Ende November 2017 nicht nur formell mangelhaft, sondern auch materiell nicht korrekt gewesen sei, und erblickt darin "das schadensverursachende Verhalten des Beschwerdegegners". Vor dem Hintergrund des vorn Ausgeführten muss sich die Beschwerdeführerin jedoch entgegenhalten lassen, diese Beanstandungen nicht eher vorgebracht zu haben:

2.3.1 Der Beschwerdeführerin wurde am 22. November 2017 erstmals (mündlich) mitgeteilt, dass sie bis auf Weiteres von ihrer Tätigkeit an Spital Limmattal freigestellt werde, und ihr ein Aufhebungsvertrag zur Unterzeichnung vorgelegt. Mit Schreiben vom 27. November 2017 liess sie dem Beschwerdegegner daraufhin über ihre Rechtsschutzversicherung mitteilen, "[m]it der unterbreiteten Auflösungsvereinbarung […] nicht einverstanden" zu sein; sie bot zudem ihre Arbeitsleistung "umgehend wieder an". Am 30. November 2017 unterbreitete der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin daraufhin einen angepassten Aufhebungsvertrag, worin sich unter anderem festgehalten findet, dass die Beschwerdeführerin per sofort bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (am 18. März 2018) gegen volle Lohnzahlung freigestellt werde. Auch diese Vereinbarung unterzeichnete die Beschwerdeführerin nicht. Die Freistellung als solche blieb im Folgenden allerdings unbeanstandet.

Statt den Erlass einer anfechtbaren (Freistellungs-)Verfügung durch den Beschwerdegegner zu verlangen (vgl. dazu VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.1 ff.; BVGr, 25. Mai 2012, A-372/2012, E. 1.2) und/oder diesem ihre Arbeitsleistung nochmals anzubieten, arbeitete die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin von Dezember 2017 bis März 2018 (Teilzeit) für das Spital D und nahm gleichzeitig bis am 18. März 2018 (anstandslos) den Praktikumslohn des Beschwerdegegners entgegen. Am 7. Februar 2018 teilte der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin aus diesem Grund und weil er "bis heute keine Rückmeldung" ihrer Rechtsschutzversicherung erhalten habe, mit, dass ihr Praktikum per 18. März 2018 beendet sei. Hierauf antwortete Letztere dem Beschwerdegegner am 12. März 2018, die Aufhebungsvereinbarung vom 30. November 2017 müsse noch dem Umstand Rechnung tragen, dass sich die Ausbildung ihrer Mandantin, welche (erst) Anfang April 2018 eine neue Praktikumsstelle werde antreten können, um mindestens sechs Monate verlängere und ihr dadurch ein Schaden entstehe. Als ausgelernte Pflegefachfrau werde sie (die Beschwerdeführerin) hypothetisch nach der Ausbildung ein Einkommen von mindestens Fr. 5'500.- erzielen; in Anbetracht des ausbezahlten Praktikantenlohns von Fr. 1'300.- pro Monat belaufe sich ihr Schaden deshalb auf rund Fr. 25'000.-. Am 22. März 2018 wies der Beschwerdegegner die Schadenersatzforderung der Beschwerdeführerin zurück, auf welches Schreiben Letztere erst knapp zweieinhalb Jahre später reagierte. Am 3. September 2020 informierte sie den Beschwerdegegner unter Bezugnahme auf seine frühere abschlägige Antwort darüber, ihre Ausbildung mit einer halbjährigen Verzögerung per 15. September 2019 abgeschlossen zu haben und bezifferte ihren Schaden auf Fr. 22'463.-.

2.3.2 Zwar wurde die Freistellung der Beschwerdeführerin nicht schriftlich verfügt; in dem an die Besprechung vom 30. November 2017 anschliessenden Verhalten der Beschwerdeführerin ist jedoch – jedenfalls in diesem Punkt – eine konkludente Annahme des ihr bei dieser Gelegenheit unterbreiteten (angepassten) schriftlichen Angebots des Beschwerdegegners zu erblicken. Das massgebliche Personalreglement des Beschwerdegegners lässt den Abschluss einer solchen Vereinbarung über die Freistellung einer Mitarbeiterin bzw. eines Mitarbeiters denn auch ausdrücklich zu (Ziff. 6 des Praktikumsvertrags vom 13. März 2017 in Verbindung mit Ziff. 1.3.3 des ab 1. Juli 2015 gültigen Personalreglements), und obschon verwaltungsrechtliche Verträge dieser Art zu ihrer Rechtswirksamkeit grundsätzlich der Schriftform bedürfen, bejaht das Verwaltungsgericht praxisgemäss die Gültigkeit von Vereinbarungen, die durch die konkludente Annahme eines schriftlich vorliegenden Angebots des Gemeinwesens durch eine Privatperson zustande gekommen sind (VGr, 27. Mai 2015, VB.2014.00359, E. 7.4, und 20. September 2001, VR.2001.00001, E. 3b; zum Ganzen VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 4.2 Abs. 3).

Stimmte die Beschwerdeführerin ihrer Freistellung aber letztlich (konkludent) zu, kann sie deren Rechtmässigkeit nicht (Jahre später) infrage stellen, um eine Haftung auf der Grundlage des Haftungsgesetzes zu begründen (vgl. BGr, 17. Mai 2017, 8C_398/2016, E. 4.2.2; BVGr, 4. August 2017, A-4147/2016, E. 6.3).

2.4 Dies führt dazu, dass die Rechtmässigkeit der im November 2017 erfolgten Freistellung der Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner im vorliegenden Staatshaftungsverfahren nicht mehr überprüft werden kann und die Beschwerdeführerin mit ihren diesbezüglichen Vorbringen nicht zu hören ist (§ 21 Abs. 1 HaftungsG).

Bleibt anzumerken, dass ein allfälliger Schadenersatzanspruch der Beschwerdeführerin aus besagter Freistellung ohnehin längst verwirkt wäre. Nach § 24 Abs. 1 HaftungsG erlischt die Haftung der öffentlichen Hand, wenn die geschädigte Person ihr Begehren auf Feststellung, Schadenersatz oder Genugtuung nicht innert zweier Jahre seit Kenntnis der haftungsbegründenden Tatsachen bei der zuständigen Behörde einreicht. Diese relative Verwirkungsfrist findet – im Gegensatz zur Klagefrist gemäss § 24 Abs. 2 HaftungsG – auch bei Begehren von Angestellten Anwendung (vgl. VGr, 8. September 2020, VB.2019.00546, E. 2.2.1 [auch zum Folgenden], und 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 3.1 Abs. 2). Das Haftungsgesetz bestimmt den Zeitpunkt nicht näher, in welchem Kenntnis der haftungsbegründenden Tatsachen – namentlich des Schadens – besteht. Diesbezüglich sind die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) bzw. die Rechtsprechung hierzu ergänzend hinzuzuziehen (§ 29 HaftungsG). Insoweit übereinstimmend mit Art. 60 OR darf deshalb mit der Geltendmachung eines Schadenersatzanspruchs nicht zugewartet werden, bis der genaue Schadensbetrag bekannt ist, sondern beginnt die Frist nach § 24 Abs. 1 HaftungsG zu laufen, wenn die geschädigte Person Kenntnis von den wesentlichen Elementen des Schadens hat, die es ihr erlauben, den gesamten Schaden grob zu überblicken und ihr Staatshaftungsbegehren in den Grundzügen zu begründen (vgl. BGr, 21. November 2018, 2C_245/2018, E. 2.1 mit Hinweisen; ferner BGr, 27. September 2019, 2C_1098/2018, E. 2.3, wonach die geschädigte Person nicht zu wissen braucht, wie hoch der Schaden ziffernmässig ist). Dies war vorliegend spätestens im Frühjahr 2018 der Fall. Wohl machte die Beschwerdeführerin bereits mit Schreiben vom 12. März 2018 gegenüber dem Beschwerdegegner geltend, einen Schaden erlitten zu haben. Ein eigentliches Schadenersatzbegehren stellte sie aber erst zweieinhalb Jahre später am 3. September 2020 und damit offenkundig verspätet.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert schliesslich, dass sie mit dem Rekursentscheid zur Leistung einer Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'500.- (zuzüglich MWST) an den Beschwerdegegner verpflichtet wird (Dispositiv-Ziff. III).

3.2 Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im Rekursverfahren zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a), oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).

Auch wenn diese Bestimmung die Entschädigungsberechtigung des mehrheitlich obsiegenden Gemeinwesens grundsätzlich zulässt, kommt eine solche praxisgemäss nur unter besonderen Umständen infrage. So steht dem Gemeinwesen in der Regel keine Parteientschädigung gegenüber unterliegenden Privaten zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51; ferner VGr, 18. März 2021, VB.2020.00662, E. 8.2, und 5. Dezember 2018, VB.2018.00293, E. 4.3).

3.3 Die Vorinstanz begründet die – wie sie selbst betont – ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner damit, dass "[d]as vorliegende Verfahren […] eine rechtliche Komplexität [aufweise], welche Fachwissen erforderte und den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigte".

Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet, ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern sich bei diesem Verfahren besondere, komplexe rechtliche Fragen stellen würden. Rekursantwort und Duplik des Beschwerdegegners enthalten denn auch praktisch ausschliesslich Angaben zum Sachverhalt. Der Aufwand, der dem Beschwerdegegner im Rechtsmittelverfahren (namentlich) im Zusammenhang mit der Schilderung des vergleichsweise überschaubaren Sachverhalts entstanden ist, übertrifft jenen zudem nicht wesentlich, den er im vorangegangenen nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbringen musste.

Der angefochtene Beschluss ist daher in diesem Punkt aufzuheben.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids vom 12. August 2021 ist insofern abzuändern, als für das Rekursverfahren keine Parteientschädigungen zuzusprechen sind.

5.  

5.1 Weil die Streitigkeit einen Streitwert von unter Fr. 30'000.- aufweist, sind die Gerichtsgebühren auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).

Ausgangsgemäss kann die (überwiegend) unterliegende Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung erhalten (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist nach dem Vorgesagten ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (vorn 3).

6.  

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses der Vorinstanz vom 12. August 2021 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'595.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …