Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2021.00762

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 8. Juni 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde D, vertreten durch Schulpflege D, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Abgeltung Ferien und Auszahlung Arbeitszeitsaldo,

hat sich ergeben:

I.  

A war seit dem 1. Mai 2016 bei der Schule D tätig. Am 23. April 2019 löste sie das Anstellungsverhältnis auf Ende Juli 2019 auf. Mit Beschluss vom 14. Mai 2019 nahm die Schulpflege D Kenntnis von der Kündigung und hielt gleichzeitig fest, dass das Ende des Anstellungsverhältnisses mit A aufgrund deren "hohen Ferien- und Überzeitguthabens […] in Absprache mit der Schulpräsidentin […] auf Ende August 2019 festgelegt" worden sei.

Am 31. August 2019 teilte die vom 23. April bis 4. Juni 2019 zu 50 %, ab da vollständig und ab 17. August 2019 wiederum zu 50 % krankgeschriebene A der Präsidentin der Schulpflege D, E, mit, dass sie die Auszahlung ihres Ferien- und Arbeitszeitguthabens unter Berücksichtigung ihrer Krankschreibung im August erwarte; sollte die Schule D daran festhalten wollen, ihr das Guthaben nicht zu vergüten, verlange sie eine entsprechende rekursfähige Verfügung bis zum 13. September 2019. Mit Schreiben vom 9. September 2019 liess die Schulpflege D A unter Bezugnahme auf deren Schreiben vom 31. August 2019 wissen, "an den sowohl mündlich, wie auch schriftlich vereinbarten Abmachungen" festzuhalten. Dem Schreiben beigelegt war die Austrittsverfügung sowie ein Beleg über die Auszahlung von Ferien und Mehrstunden im Umfang von Fr. 2'144.40.

Am 16. September 2019 gelangte A – inzwischen anwaltlich vertreten – mit verschiedenen Fragen betreffend ihre weiteren nichtbezogenen Ferien und geleisteten Mehrstunden an die Schulpflege D. Diese Fragen beantwortete E mit Schreiben vom 27. September 2019. Am 22. September 2020 wandte sich die Rechtsvertretung von A abermals an die Schulpflege D und bat um Beantwortung von Fragen zur Entschädigungsforderung ihrer Mandantin. Hierauf gab ihr E am 8. Oktober 2020 schriftlich Auskunft. Mit E-Mail vom 10. November 2020 fragte die Rechtsvertretung von A E an, ob dieses Schreiben als Verfügung zu betrachten sei, und fügte an: "Sollte dies nicht der Fall sein, ersuchen wir Sie um entsprechende Mitteilung sowie um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung in dieser Sache".

II.  

Einen Tag später, am 11. November 2020, liess A Rekurs gegen "die Verfügung vom 8. Oktober 2020" erheben und die Auszahlung des ihr per 31. August 2019 verbleibenden Ferienguthabens im Umfang von 176,24 Stunden sowie des verbleibenden Arbeitszeitsaldos von 29,37 Stunden (je à Fr. 64.30 pro Stunde) unter Entschädigungsfolge verlangen. Mit Beschluss vom 29. September 2021 trat der Bezirksrat Meilen auf das Rechtsmittel nicht ein.

III.  

Dagegen liess A am 4. November 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 29. September 2021 aufzuheben und das Verfahren zur materiellen Beurteilung an diesen zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 16. November 2021 auf Vernehmlassung. Die Gemeinde D schloss mit Beschwerdeantwort vom 10. Dezember 2021 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen vom 31. Januar bzw. 14. Februar 2022 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. Am 21. März 2022 liess A erklären, auf eine weitere Stellungnahme zu verzichten.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; ferner § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1]).

Nimmt die Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; ferner BGE 135 II 145 E. 3.2 mit Hinweisen). Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist daher zu bejahen.

Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Streitwert der vorliegenden Angelegenheit beläuft sich auf rund Fr. 13'300.-. Weil sich keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, fällt die Angelegenheit damit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil bereits das Schreiben der Schulpflegepräsidentin vom 27. September 2019 Verfügungscharakter gehabt habe und der vom 11. November 2020 datierende Rekurs somit offensichtlich verspätet erhoben worden sei.

2.2 Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist der Rekurs in Fällen wie dem vorliegenden innert 30 Tagen bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes (§ 22 Abs. 2 VRG). Angefochten werden können dabei – mit hier nicht interessierenden Ausnahmen – lediglich Anordnungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG). Die Anordnung kann im Wesentlichen mit der Verfügung gleichgesetzt werden. Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021]; BGE 141 II 233 E. 3.1, 139 V 143 E. 1.2, 133 V 50 E. 4.1.2 [je mit Hinweisen]). Der Verfügungsbegriff ist materieller Natur (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00543, E. 2.2, und 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2). Das heisst, die äussere Form des Verwaltungshandelns ist nicht entscheidend. Vielmehr ist für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt als Verfügung einzustufen ist, einzig darauf abzustellen, ob materiell die vorgenannten Kriterien einer Verfügung erfüllt sind; auch die formell mangelhafte Verfügung, so etwa die ohne entsprechende Bezeichnung und Rechtsmittelbelehrung ergangene, ist – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung (zum Ganzen Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18 und N. 24; Peter Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 204 f.; vgl. auch BGE 143 III 162 E. 2.2.1).

Das Verhalten der Adressatinnen und Adressaten einer Verfügung, die formell mangelhaft eröffnet bzw. nicht als solche bezeichnet wird, ist nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) zu beurteilen. Wenn etwa eine Person ein behördliches Schreiben empfängt, das erkennbar Verfügungsqualität haben könnte, ist sie gehalten, sich innerhalb angemessener Frist nach der Bedeutung des Schreibens zu erkundigen oder eine anfechtbare Verfügung anzufordern, wenn sie den Rechtsweg offenhalten will. Sie kann das Schreiben nicht einfach ignorieren (zum Ganzen Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24; ferner statt vieler BGr, 16. September 2020, 9C_71/2020, E. 4.2.2, und 10. Oktober 2007, 2C_244/2007, E. 2.5 mit Hinweis namentlich auf BGE 129 II 125 E. 3.3). Fehlt einer Anordnung nicht nur die Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt deren Verfügungscharakter erkennbar war, vermag allerdings nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei die Unklarheit eines formal nicht als Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (BGr, 15. Februar 2021, 8C_595/2020, E. 2.3; BGE 129 II 125 E. 3.3 f.; VGr, 12. September 2005, PB.2005.00032, E. 4.5).

2.3 Entgegen der Vorinstanz kommt weder dem Schreiben der Schulpflegepräsidentin vom 8. Oktober 2020 noch jenem vom 27. September 2019 Verfügungscharakter zu. (Dabei kann der Vorinstanz immerhin insoweit gefolgt werden, als das Schreiben vom 8. Oktober 2020 im Vergleich zu jenem vom 27. September 2019 keinerlei zusätzliche Elemente aufweist, die auf eine Verfügung hindeuten.) Nicht nur wäre die Schulpflegepräsidentin – wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt – gar nicht zuständig gewesen, über die strittige Forderung zu verfügen, E äussert sich dazu in den betreffenden Schreiben auch gar nicht konkret. Sie geht darin lediglich auf die von der Beschwerdeführerin gestellten Fragen ein und erläutert ihr "die Situation", um abschliessend die Hoffnung zum Ausdruck zu bringen, der Beschwerdeführerin "mit diesen Antworten gedient" bzw. "mit diesen weiteren Angaben einen Beitrag zur Nachvollziehbarkeit der Sache geleistet zu haben". Dass sie nicht umgehend auf die E-Mail der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin vom 10. November 2020 reagierte, worin diese sinngemäss mitteilte, ohne Gegenbericht fasse sie das Schreiben vom 8. Oktober 2020 als Verfügung auf, macht dieses selbstredend nicht zur Verfügung. Weil der Rekurs bereits am Folgetag eingereicht wurde – also ohne E genügend Zeit für eine Antwort einzuräumen –, kann offenbleiben, wie das Stillschweigen über eine angemessene Reaktionszeit hinaus nach Treu und Glauben zu bewerten wäre.

2.4 Die (unbegründete) Austrittsverfügung vom 9. September 2019 äussert sich ebenfalls nicht zur Frage der Ausrichtung einer Entschädigung für die von der Beschwerdeführerin nicht bezogenen Ferien und von ihr geleisteten Mehrstunden. Aus dem Begleitschreiben dazu vom gleichen Tag geht jedoch unmissverständlich die von der Behörde in diesem Zusammenhang eingenommene Haltung hervor. So nimmt die Schulpflege darin ausdrücklich Bezug auf das vorangegangene Schreiben der Beschwerdeführerin vom 31. August 2019, womit diese die Auszahlung ihres vollständigen Ferien- und Arbeitszeitguthabens "per Austritt" oder aber den Erlass einer anfechtbaren Verfügung zur Sache verlangt hatte. Dem Schreiben der (zuständigen) Schulpflege ist sodann nebst der Austrittsverfügung auch ein Beleg angefügt über die Auszahlung von Fr. 2'144.40 an die Beschwerdeführerin (via Lohnkonto) für insgesamt 33,35 Stunden nicht bezogene Ferien und geleistete Mehrstunden. Dass die Beschwerdegegnerin eine Forderung der Beschwerdeführerin in diesem (aber eben nicht einem darüber hinaus gehenden) Umfang anerkenne, war der Letztgenannten bereits am 17. August 2019 per E-Mail durch die Schulpflegepräsidentin mitgeteilt worden. Von weiteren Abklärungen war in keinem der Schreiben die Rede, und es war auch keine Vergleichs- bzw. Kompromissbereitschaft signalisiert worden.

2.5 Das Schreiben vom 9. September 2019 ist als Verfügung zu qualifizieren. Zwar erscheint zweifelhaft, ob es als solche erkennbar ist, nachdem es bloss knapp begründet und – im Gegensatz zur beiliegenden Austrittsverfügung – weder als solche bezeichnet noch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist. Doch gebot der Grundsatz von Treu und Glauben vor diesem Hintergrund als Reaktion darauf ein Tätigwerden der Beschwerdeführerin. Dies gilt namentlich aus folgenden Gründen: Erstens hatte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 31. August 2019 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung bis 13. September 2019 verlangt; zweitens sagte das Schreiben klar aus, "dass wir an den sowohl mündlich, wie auch schriftlich vereinbarten Abmachungen festhalten", womit die Forderungen der Beschwerdeführerin, soweit sie über den ausbezahlten Betrag hinausgingen, sinngemäss abgewiesen wurden; drittens war das Schreiben von den zuständigen Personen unterzeichnet (denselben, die auch die Austrittsverfügung unterschrieben hatten); viertens wurden das Schreiben und der Auszahlungsbeleg zusammen mit der formell korrekten, mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Austrittsverfügung versandt, sodass die Beschwerdeführerin in Betracht ziehen musste, dass die Beschwerdegegnerin die verschiedenen Dokumente als Bestandteile der Austrittsverfügung betrachtete. Deshalb hätte sie – inzwischen anwaltlich vertreten – die Beschwerdegegnerin zumindest nochmals an ihr zuvor mit Schreiben vom 31. August 2019 geäussertes Verlangen um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bis 13. September 2019 erinnern müssen, wenn sie der Auffassung gewesen sein sollte, dass das Schreiben der Schulpflege vom 9. September 2019 nicht als Verfügung einzustufen sei.

Mit Schreiben vom 16. September 2019 wandte sich die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin in der Folge zwar – innert der in der Austrittsverfügung genannten zehntätigen Frist zur Anforderung einer Begründung – an die Schulpflege, sie machte jedoch nichts dergleichen geltend, sondern stellte bloss fest, dass ihre "weiteren […] Ansprüche" von der Behörde "offenbar nicht anerkannt" worden seien, und bat um Beantwortung dreier Fragen betreffend den Bezug allfälliger Krankentaggeldleistungen durch die Schule D, den Grund für die Kürzung ihres Anspruchs und den für die ausgerichtete Entschädigung gewählten Ansatz von Fr. 64.30 pro Stunde. Auf das ihr in Reaktion auf dieses Schreiben zugestellte Antwortschreiben vom 27. September 2019 äusserte sich die Beschwerdeführerin dann monatelang nicht. Erst am 22. September 2020, das heisst ein knappes Jahr später, meldete sie sich wieder bei der Schulpflege und erklärte dieser gegenüber, dass das Schreiben vom 27. September 2019 ihre Fragen "leider nicht beantwortet" habe. Der Erlass einer anfechtbaren Verfügung wurde auch bei dieser Gelegenheit nicht gefordert. Entsprechend antwortete ihr die angeschriebene Präsidentin der Schulpflege auch lediglich mit einfachem Schreiben vom 8. Oktober 2020. Dagegen gelangte die Beschwerdeführerin schliesslich mit Rekurs an die Vorinstanz.

2.6 Ebenso wie bei der Umschreibung der Rechtsfolgen einer formell mangelhaften Verfügung rechtfertigt es sich auch im hier zu beurteilenden Kontext nicht, den Interessen der Beschwerdeführerin uneingeschränkt den Vorrang gegenüber dem Interesse der Beschwerdegegnerin an der Rechtssicherheit einzuräumen. Vielmehr ist der Anspruch der Beschwerdeführerin, einen formell korrekten Entscheid über die ihr aus dem gekündigten Arbeitsverhältnis zustehenden Entschädigungsforderungen zu erhalten, insbesondere mit Blick auf den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben, aber auch das Gebot der Rechtssicherheit zeitlich zu beschränken.

Die erst am 11. November 2020 – und damit nach mehr als einem Jahr seit der Anerkennung (ausdrücklich) bloss eines Teils der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Forderung durch die Beschwerdegegnerin – erfolgte Rekurserhebung erweist sich dabei klar als verspätet, zumal die Beschwerdegegnerin das monatelange Schweigen der Beschwerdeführerin auf die im September 2019 in Anerkennung eines Teils ihrer Forderung geleistete Zahlung und die eine weitere Forderung verneinenden Schreiben vom 9. und 27. September 2019 als konkludentes Einverständnis werten durfte. Dass die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin sich erst rund ein Jahr nach Ablauf der Zeitspanne, innerhalb derer sie auf diese Schreiben hätte reagieren müssen, an die Beschwerdegegnerin wandte (um schliesslich einen schlichten Brief anzufechten), ist nicht nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr, als sie ihr langes Zuwarten nur vage und ungenügend – mit dem Hinweis auf die "Folge eines Auslandaufenthalts" – begründet. Daran ändert auch nichts, dass E in ihrem Antwortschreiben vom 27. September 2019 nicht darauf hinwies, dass über die Sache bereits verfügt worden sei, und auch keine Rückfrage stellte, ob das Schreiben der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin vom 16. September 2019 als Begehren um Begründung der Verfügung aufzufassen sei: Einen Vertrauenstatbestand schuf sie damit gegenüber der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin angesichts der in E. 2.5 erwähnten Umstände nicht. Infolgedessen kommt das Vorgehen der Beschwerdeführerin grober prozessualer Unsorgfalt gleich, womit sie den Anspruch auf Überprüfung der strittigen Forderung auf dem Rechtsweg verwirkt hat (vgl. auch BGr, 15. Februar 2021, 8C_595/2020, E. 4.3).

Wenn die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eintrat, ist dies deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Weil der Streitwert Fr. 30'000.- nicht übersteigt, sind die reduzierten Gerichtskosten auf die Gerichtkasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG).

Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine solche. Wie schon die Vorinstanz zu Recht erwogen hat, besitzt das Gemeinwesen jedoch in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Prozessführung verursachte sodann keinen besonderen Aufwand, der vorliegend ein Abweichen von diesem Grundsatz rechtfertigte. Der Beschwerdegegnerin ist folglich keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. statt vieler VGr, 22. Juli 2021, VB.2020.00607, E. 5).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt (oben 1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr.    620.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

5.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  der Bezirksrat Meilen;
c)  den Regierungsrat.