Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00040

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 2. März 2023

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA I,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    Gemeinderat Herrliberg,

 

2.    Gemeinderat Meilen, 

 

beide vertreten durch RA J,

 

3.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

Der Bünisbach bzw. Rossbach an der Grenze zwischen den politischen Gemeinden Herrliberg und Meilen entspringt am Rücken des Pfannenstiels und mündet nahe beim Bahnhof Herrliberg-Feldmeilen in den Zürichsee. Die Gemeinden Herrliberg und Meilen planen gemeinsam für den Bereich von der Verzweigung Humrigenflurstrasse/Rietliweg bachaufwärts hinauf zur Schmitteneichstrasse einen neuen Fuss- und Wanderweg als Tobelweg mit Verästelungen. Sie liessen dafür das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg Bünisbach" ausarbeiten; es ist in mehrere Wegabschnitte (sogenannte Teilstücke) gegliedert. Dieses Strassenprojekt setzte der Gemeinderat Herrliberg am 4. März 2021 und der Gemeinderat Meilen am 16. März 2021 fest. Dabei wiesen sie die Einsprache von A ab und nahmen Vormerk vom Rückzug der übrigen Einsprachen. Ausserdem eröffneten sie die Gesamtverfügung BVV-Nr. 19-2792 der kantonalen Baudirektion vom 12. März 2020, mit der die kantonalen Bewilligungen erteilt wurden.

II.  

A zog diese Entscheide an das Baurekursgericht des Kantons Zürich weiter. Zur Hauptsache beantragte sie, es sei von einer Festsetzung dieses Strassenprojekts abzusehen. Eventuell sei auf dessen Teilstück H zu verzichten. Nachdem das Baurekursgericht am 23. September 2021 einen Augenschein durchgeführt hatte, wies es das Rechtsmittel mit Entscheid vom 7. Dezember 2021 ab.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhob A mit Eingabe vom 24. Januar 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte im Wesentlichen den Verzicht auf das Strassenprojekt, eventualiter auf das Teilstück H; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Das Baurekursgericht stellte mit Schreiben vom 24. Februar 2022 ohne weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 24. Februar 2022, unter Beilage von Mitberichten des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) und des kantonalen Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die gemeinsam anwaltlich vertretenen Gemeinderäte von Herrliberg und Meilen beantragten am 25. Februar 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom 4. April 2022 und in der Duplik vom 28. April 2022 hielten A und die Gemeindebehörden an ihren Begehren fest. Beide Seiten nahmen am 17. Mai 2022 und am 9. Juni 2022 nochmals zur Sache Stellung. Daraufhin reichte A am 4. Juli 2022 wiederum Gegenbemerkungen ein. 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Die Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2 Wie das Baurekursgericht zutreffend festgehalten hat, ist die Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) als Eigentümerin eines Grundstücks in der Nachbarschaft zum Teilstück H des geplanten Fuss- und Wanderwegs gegeben. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins. Die vom Baurekursgericht am Augenschein getroffenen Feststellungen, die in einem ausführlichen und mit zahlreichen Fotografien versehenen Protokoll dokumentiert sind, können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 81). Auch die weiteren Verfahrensakten geben hinreichend Auskunft über die massgebenden Umstände des betroffenen Strassenprojekts. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden.

3.  

3.1 Am Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens steht ein Strassenprojekt. Nach § 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) gelten als Strassen auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege. Beim betroffenen Fuss- und Wanderweg, der nicht in einem kantonalen bzw. regionalen Verkehrsplan festgelegt ist, handelt es sich um eine Gemeindestrasse (§ 5 StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeindevorstand festgesetzt. Sein Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats, wenn die Erteilung der Enteignung erforderlich ist, sowie der Genehmigung der Baudirektion betreffend Einmündungen von Gemeindestrassen in Staatsstrassen (vgl. § 15 Abs. 2 und 3 StrG).

3.2 Die Gemeinden Herrliberg und Meilen haben die kommunalen Verkehrsrichtpläne im Dezember 2017 angepasst, sodass die beiden Richtpläne Fusswegverbindungen im Bünisbachtobel zwischen dem Rietliweg und der Schmitteneichstrasse vorsehen. Im Übrigen ist unbestritten, dass es im Regionalen Richtplan Pfannenstil seit der Gesamtüberarbeitung 2018 keinen Eintrag mehr für einen Fuss- und Wanderweg im fraglichen Bereich des Bünisbachtobels gibt. Dabei hatte es die Meinung, dass Abschnitte des Wanderwegnetzes ohne verbleibende kantonale Bedeutung in den kommunalen Verkehrsrichtplan aufgenommen werden könnten. Der Beschwerdeführerin steht es zu, die Festlegungen im Richtplan im vorliegenden Verfahren akzessorisch infrage zu stellen (vgl. BGE 119 Ib 285 E. 3b).

3.3  

3.3.1 Das Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00178 vom 16. November 2001 ein kommunales Strassenprojekt zu beurteilen, bei dem die geplante Strasse ausserhalb der Bauzone verlief. Es hielt unter Bezugnahme auf BGE 117 Ib 35 E. 2 fest, beim Strassenprojektierungsverfahren nach StrG handle es sich um ein Nutzungsplanverfahren im Sinn von Art. 14 ff. RPG. Weiter wies es darauf hin, dass das Projektfestsetzungsverfahren für kommunale Strassen angesichts der fehlenden Regelung zur kantonalen Genehmigung im Sinn von Art. 26 RPG nicht vollständig auf die Anforderungen des RPG abgestimmt sei (a. a. O., E. 2b). Art. 26 Abs. 1 RPG verlangt, dass eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen genehmigt.

3.3.2 Der Kantonsrat Zürich hat am 12. April 2021 einer Änderung von § 15 StrG zugestimmt, wonach die Festsetzung des Strassenprojekts durch die Gemeinde der Genehmigung durch die zuständige kantonale Direktion bedarf (ABl 2021-04-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000099). Diese Gesetzesrevision fochten die Städte Winterthur und Zürich beim Bundesgericht an. Es hob die fragliche Änderung von § 15 StrG, in Gutheissung der Beschwerden, mit Urteil 1C_477/2021 und 1C_479/2021 vom 3. November 2022 auf und wies die Sache an den Kantonsrat zurück. In der Urteilsbegründung führte das Bundesgericht aus, es habe in der bisherigen Rechtsprechung – nebst dem Strassenprojektpläne für Staatsstrassen betreffenden BGE 117 Ib 35 – auch zwei konkrete Projekte für Gemeindestrassen als Sondernutzungspläne qualifiziert. Soweit Strassenprojekte nach dem StrG im Sinn der Rechtsprechung des Bundesgerichts Nutzungspläne gemäss dem RPG darstellten, seien diese von Bundesrechts wegen der Genehmigung einer kantonalen Behörde zu unterstellen (Art. 26 RPG), ohne dass dem kantonalen Gesetzgeber insoweit ein Spielraum bleibe. Der Mindestumfang, den die kantonale Behörde gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG zwingend zu prüfen habe, umfasse die Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen sowie mit dem massgebenden Bundesrecht (a. a. O., E. 4.3.2). Im Hinblick auf die umstrittene Revision von § 15 StrG hielt das Bundesgericht fest, die dort vorgesehene Prüfungsbefugnis der zuständigen kantonalen Behörde beim Genehmigungsentscheid (auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit) gehe über das hinaus, was das Bundesrecht als Mindestvoraussetzung vorsehe. Dadurch würden die Gemeinden über das von Art. 26 RPG zwingend geforderte Mass hinaus eingeschränkt, sodass diese gemäss Art. 85 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) im Gesetzgebungsprozess obligatorisch rechtzeitig dazu angehört werden müssten (E. 4.3.3). Die von Art. 85 Abs. 3 KV verlangte Anhörung der Gemeinden habe nicht stattgefunden (E. 4.4). Deshalb wurde die Sache an den Kantonsrat zurückgewiesen, damit dieser diese Anhörung durchführe (E. 5).

3.4 Strassenprojekte weisen die Besonderheit auf, dass gemäss § 309 Abs. 2 PBG mit der Projektfestsetzung die Baubewilligung als erteilt gilt (vgl. dazu VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Die Projektfestsetzung hat somit eine Doppelnatur als Sondernutzungsplan und Baubewilligung. Darüber hinaus lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen von der Genehmigungspflicht gemäss Art. 26 RPG für einen Sondernutzungsplan zu, wenn darin nicht Fragen der Grundnutzung geregelt werden, sondern lediglich die raumplanerisch festgelegte Nutzung konkretisiert wird (vgl. BGE 146 II 80 E. 4.3 mit Hinweisen). Mit Blick auf den Ausgang des Verfahrens kann offenbleiben, ob das betroffene Strassenprojekt einer Genehmigung nach Art. 26 RPG bedarf. Die Kernbereiche der vorgesehenen Wegführung verlaufen im Wald. Der Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 lässt sich genügend entnehmen, dass darin eine raumplanerische Beurteilung des Strassenprojekts erfolgt ist; in diesem Rahmen wurden auch die waldrechtliche und die weiteren erforderlichen, kantonalen Spezialbewilligungen erteilt. Der Umstand, dass lediglich diese kantonale Verfügung und nicht eine Genehmigung nach Art. 26 RPG vorliegt, steht vorliegend nicht entgegen, das Projekt materiell zu beurteilen.

4.  

4.1 Soweit der Fuss- und Wanderweg im Wald projektiert ist, wurde er in der Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 als nachteilige Nutzung gemäss Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR 921.0) bewilligt. Art. 16 WaG sieht vor, dass Nutzungen, welche keine Rodung im Sinn von Art. 4 WaG darstellen, jedoch die Funktionen oder die Bewirtschaftung des Waldes gefährden oder beeinträchtigen, unzulässig sind (Abs. 1). Aus wichtigen Gründen können die zuständigen Behörden solche Nutzungen unter Auflagen und Bedingungen bewilligen (Abs. 2). Nach der Rechtsprechung benötigen für den Wald nachteilige Nutzungen eine mit der waldrechtlichen Bewilligung koordinierte Baubewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 139 II 134 E. 6.2; BGr, 7. Dezember 2011, 1C_551/2010, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Bezüglich der Koordination zwischen der waldrechtlichen Bewilligung und einer Sondernutzungsplanung kann es sich nicht anders verhalten (vgl. Julien Borlat in: Thomas Abt et al. [Hrsg.], Kommentar Waldgesetz, Zürich/Genf 2022 [Kommentar Waldgesetz], Art. 16 N. 52 ff.). Das Baurekursgericht hat die waldrechtliche Bewilligung – nach näherer Prüfung für das Teilstück H – nicht beanstandet. Die Beschwerdeführerin stellt die Qualifikation des Strassenprojekts als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG nicht konkret infrage.

4.2  

4.2.1 Das Teilstück H des geplanten Wegs (vgl. dazu auch unten E. 5.1) ist ca. 205 m lang. Im Technischen Bericht wurde ausgeführt, ein Abschnitt dieses Teilstücks von rund 65 m Länge ab dem Rietliweg sei bestehend, im Übrigen sei das Teilstück H neu. Das Baurekursgericht hat den betroffenen Teilabschnitt als bloss inoffiziellen Pfad bzw. als vorbestehenden Trampelpfad gewürdigt. Das Amt für Landschaft und Natur (ALN) hatte in der Vernehmlassung im Rekursverfahren dargelegt, der zu erstellende Weg verlaufe zum Teil auf bestehenden forstlichen Rückegassen bzw. Holzerwegen. Soweit es sich bei dem als Sackgasse im Wald endenden Anfangsabschnitt um einen insoweit rechtmässig bestehenden Weg handeln sollte, so würde die Verlängerung bzw. Umgestaltung zum Teilstück H die für eine teilweise Änderung nach Art. 24c RPG verlangte Wahrung der Identität insbesondere hinsichtlich Umfang und Zweckbestimmung sprengen (vgl. dazu BGE 132 II 21 E. 7.1.2; BGr, 13. Oktober 2015, 1C_350/2014, E. 4.1). Dasselbe würde für vorbestehende, einzelne Wegabschnitte bei anderen Teilstücken gelten. Gesamthaft wäre deshalb von einer neuen Weganlage im Sinn von Art. 24 RPG auszugehen.

4.2.2 Sofern der erstinstanzliche Entscheid über das betroffene Strassenprojekt nicht als blosse Baubewilligung, sondern als Sondernutzungsplan zu qualifizieren sein sollte (vgl. oben E. 3.4), so ist zu beachten, dass Art. 24 RPG im Rahmen der Sondernutzungsplanung für eine Strasse keine Anwendung findet (vgl. BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5.3). Ein Sondernutzungsplan, der abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft, ist nicht nur dann zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Lässt sich ein Bauvorhaben nur ausserhalb der bestehenden Bauzonen realisieren, so ist zu prüfen, ob die diesbezügliche Planungsmassnahme aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung gerechtfertigt erscheint und den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung entspricht (vgl. BGE 136 II 204 E. 7.2; 132 II 408 E. 4.2).

4.3 Als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG gelten punktuelle oder unbedeutende Beanspruchungen von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten und Anlagen, wie bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade, erdverlegte Leitungen und Kleinantennenanlagen, die das Bestandesgefüge des Waldes nicht beeinträchtigen (vgl. BGE 139 II 134 E. 6.2 unter Hinweis auf die Materialien). Es trifft zu, dass der betroffene Fuss- und Wanderweg trotz seiner Länge den Waldboden nur unbedeutend für eine nichtforstliche Anlage beansprucht. So fallen die Fundamente für die Bachstege bescheiden aus, ansonsten handelt es sich um einfache, unbefestigte Wege mit Treppenelementen. Ein Vertreter der Baudirektion legte am vorinstanzlichen Augenschein dar, es würden keine Bäume für den Bau des Fuss- und Wanderwegs gefällt. Davon ist auch das Baurekursgericht ausgegangen. Daher ist es mit Art. 16 WaG vereinbar, das Strassenprojekt als für den Wald nachteilige Nutzung zu behandeln.

4.4 Damit wichtige Gründe im Sinn von Art. 16 Abs. 2 WaG vorliegen, muss ein überwiegendes Interesse zur Bewilligung der für den Wald nachteiligen Nutzung bestehen (vgl. Borlat, Art. 16 N. 47). Gemäss § 9 Abs. 2 des Kantonalen Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 (KWaG; LS 921.1) setzt die Bewilligung einer nichtforstlichen Kleinbaute und -anlage die Standortgebundenheit voraus. Wanderwegnetze dienen vorwiegend der Erholung und liegen in der Regel ausserhalb des Siedlungsgebiets (Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege [FWG; SR 704]). Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Wanderwege. Andere Wege, Teile von Fusswegnetzen und schwach befahrene Strassen können als Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 3 Abs. 2 FWG). Teile von Fusswegnetzen als Verbindungsstücke liegen in der Regel im Siedlungsgebiet (Art. 2 Abs. 1 FWG). Bei Fusswegen können Trottoirs und Fussgängerstreifen als Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 2 Abs. 2 FWG). Folglich sind Wanderwege grundsätzlich auf Standorte ausserhalb des Baugebiets angewiesen, aber nicht jeder Standort im Wald oder Kulturland kann für einen Wanderweg beansprucht werden. Wesentlich ist, ob die Gründe für die Standortwahl entgegenstehende Interessen überwiegen. In diesem Rahmen sind ernsthaft in Betracht fallende Alternativen und Varianten zu prüfen (vgl. BGE 136 II 214 E. 2.1 f.). Insbesondere ist zu prüfen, ob andere, für Landschaft bzw. Wald und Umwelt schonendere Streckenführungen vorhanden sind (vgl. BGr, 4. Februar 2014, 1C_648/2013, E. 4.1). Bei der Abwägung der berührten Interessen im Zusammenhang mit dem Projekt für einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des Siedlungsgebiets ist deshalb eine Auseinandersetzung mit möglichen anderen Lösungen erforderlich, und zwar nicht nur mit Varianten ausserhalb des Siedlungsgebiets, sondern auch mit Alternativen im Siedlungsgebiet. Es müssen objektiv überwiegende Gründe für den vorgesehenen Standort im Vergleich zu anderen Standorten innerhalb des Baugebiets vorliegen.

4.5 Der Wald soll als naturnahe Lebensgemeinschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 1 lit. b WaG). Bei dem damit geregelten Zweck des Walds als naturnahe Lebensgemeinschaft geht es um ökologische Aspekte des Walds (vgl. Roland Norer, Kommentar Waldgesetz, Art. 1 N. 19 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c WaG soll der Wald namentlich seine Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzfunktion erfüllen. Zur Wohlfahrtsfunktion des Walds gehört nicht nur seine Funktion als Erholungsraum für die Menschen, sondern auch diejenige als Lebensraum für Fauna und Flora (vgl. BGE 124 II 85 E. 3d/bb). Insoweit überschneiden sich die Waldfunktionen gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. b und lit. c WaG (vgl. Norer, Art. 1 N. 32). Nach Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Art. 18 Abs. 1^bis NHG enthält eine Umschreibung, welche Gebiete als Biotope Schutz verdienen. Technische Eingriffe in Biotope sind nach Art. 18 Abs. 1^ter NHG zu gestatten, wenn sie sich unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden lassen; diesfalls hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen. Auch Art. 1 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) sieht vor, dass die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen und ziehenden wildlebenden Säugetiere und Vögel erhalten bleiben sollen. Die Kantone haben für einen ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vor Störung zu sorgen (Art. 7 Abs. 4 JSG). Art. 14 Abs. 3 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV; SR 451.1) enthält Kriterien und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger Biotope. Art. 14 Abs. 6 NHV verlangt für die Zulässigkeit eines technischen Eingriffs in ein schützenswertes Biotop, dass er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Allerdings ist die als Wald festgestellte Fläche – unabhängig vom Vorliegen eines Biotops gemäss Art. 18 ff. NHG – als solche bereits von Bundesrechts wegen geschützt (vgl. BGE 133 II 220 E. 2.3 mit Hinweisen). Technische Eingriffe in einen schutzwürdigen Lebensraum im Wald, wie bei einem Bauvorhaben, sind auch ohne Bezeichnung eines Biotops nur unter den Voraussetzungen von Art. 18 Abs. 1^ter NHG zulässig (vgl. BGr, 26. April 2002, 1A.173/2001, E. 4.6; Karl-Ludwig Fahrländer in: Peter M. Keller et al. [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A, Zürich etc. 2019 [Kommentar NHG], Art. 18 N. 24; Nina Dajcar, Kommentar NHG, Art. 18b N. 23). Falls dieser Eingriff gemäss Art. 18 Abs. 1^ter NHG auch eine nachteilige Nutzung nach Art. 16 WaG bildet, ist eine Gesamtbeurteilung unter Einbezug der Vorgaben des Raumplanungsrechts anzustellen. Sofern beim Strassenprojekt eine Sondernutzungsplanung anzunehmen sein sollte (vgl. oben E. 3.4), ist eine umfassende Interessenabwägung gestützt auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (SR 700.1) vorzunehmen (vgl. BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen).

5.  

5.1 Der neue Fuss- und Wanderweg bezweckt zur Hauptsache, das Tobel des Bünisbachs als Erholungsraum erlebbar zu machen, und schafft eine Verbindung zwischen angrenzenden Wohnquartieren von Herrliberg und Meilen. Als Nebenzweck dient er auch dazu, die Cafeteria und den Verkaufsladen des Werkheims Stöckenweid über diesen Weg zu Fuss zu erschliessen. Das Strassenprojekt umfasst die sieben Teilstücke B bis H. Die Aufteilung eines Bauvorhabens in verschiedene Teilschritte bzw. eine Etappierung kann unter Umständen gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a RPG) und der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne Aspekte oder Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern eine Gesamtschau verlangen (vgl. BGr, 8. Juni 2021, 1C_217/2020, E. 5.3 mit Hinweisen). Die Teilstücke H und B zusammen lassen sich insoweit sinnvoll isoliert beurteilen, als sie eine Verbindung zu Fuss von der Kreuzung Humrigenflurstrasse/Rietliweg in Herrliberg durch den unteren Abschnitt des Bachtobels mit dem umgebenden Wald über einen neuen Bachsteg zur Bünishoferstrasse in Meilen ermöglichen. Diese Teilstrecke könnte wegtechnisch für sich allein, das heisst unabhängig von den übrigen Teilstücken, Bestand haben. Gleichzeitig dient das Teilstück B auch als Anfangsabschnitt für die zusätzliche Fusswegverbindung über die Teilstücke C, D, E, F und G im oberen Tobelabschnitt. Letztere führt vom Schnittpunkt der Teilstücke H, B und C aus nach Osten entlang der Geländekante des Tobels mehrheitlich im Wald und praktisch um das Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid herum zu dieser Institution mit Cafeteria und Verkaufsladen (Teilstück C). Von dort durchquert sie im Rahmen des Teilstücks D das obere Bünisbachtobel im Wald mit einem neuen Bachsteg, führt zum Schweisstobelweiher auf der Herrliberger Seite (Teilstück E) und daraufhin zum bestehenden Weg zur Strasse Buchenrain wie auch zur Schmitteneichstrasse (Teilstücke F und G).

5.2 Untersucht wurden die naturschutzrelevanten Gegebenheiten im Bünisbachtobel. Als Grundlage dafür holten die beschwerdegegnerischen Gemeinden ein biologisches Gutachten bei der K GmbH ein. Dieses sollte insbesondere detaillierte Informationen zum Vorkommen von geschützten und seltenen Arten sowie von schützenswerten Lebensräumen aufzeigen. Das Gutachten datiert vom Juni 2019. Das Baurekursgericht hat dieses Gutachten für inhaltlich genügend aussagekräftig und vollständig befunden. Eine Notwendigkeit für ergänzende gutachterliche Abklärungen hat es verneint. Das Baurekursgericht hat die dort vorhandene Flora und Fauna entsprechend dem Gutachten bewertet.

Nach den Feststellungen des Baurekursgerichts greift der geplante Fuss- und Wanderweg in einem relativ kurzen Abschnitt in den gemäss Anhang 1 NHV zu schützenden Waldtyp des Eiben-Buchenwalds ein. Dabei verweist der angefochtene Entscheid auf das Gutachten; aus Letzterem geht hervor, dass durch die entsprechend rot umrandete Waldfläche das Teilstück C führt. In Übereinstimmung mit dem Gutachten hielt die Vorinstanz fest, dieser Waldtyp erfahre durch den geringen baulichen Eingriff keine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung. Bei der gutachterlichen Untersuchung des Bachtobels wurden sodann seltene Vogelarten beobachtet, die gemäss der Vorinstanz in der vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) herausgegebenen Publikation "Rote Liste der Brutvögel – Gefährdete Arten der Schweiz" (Stand 2010) aufgeführt sind. Nach den Erwägungen im angefochtenen Entscheid verbleibt den Vögeln auch mit dem Projekt ein ausreichendes Rückzugsgebiet im Tobel. Bezüglich Reptilien, Amphibien und Insekten wurde gemäss Vorinstanz im Gutachten zu Recht von weitergehenden Untersuchungen abgesehen.

Zudem hielt die Vorinstanz dafür, im Gutachten sei die Besonderheit, dass das Projekt eines der wenigen weitgehend unberührten Tobel in der Pfannenstilregion betreffe, ausreichend erkannt worden. Die Ausführungen im Gutachten würden auch den Rückschluss erlauben, dass die Vernetzungsfunktion des Bachtobels zwischen dem Zürichsee und den wertvollen Lebensräumen am oberen Pfannenstil bei der Realisierung des Projekts erhalten bleibe, selbst wenn dieser Themenbereich nicht eigens abgehandelt worden sei. Unter Einbezug der Auflagen des AWEL an das Strassenprojekt sah die Vorinstanz keinen Bedarf für zusätzliche Abklärungen bezüglich Ökomorphologie der Gewässer.

5.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Bachtobel stelle ein wichtiges Rückzugsgebiet für zahlreiche geschützte Säugetiere und Brutvögel dar. Neben den gutachterlich beobachteten Vogelarten und Fledermäusen kämen unter anderem Arten wie Siebenschläfer, Haselmaus und Iltis gemäss der Datenbank Infofauna hier vor. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Vorwürfen fest, wonach das Gutachten nicht hinreichend auf die Seltenheit der Unberührtheit des Bachtobels, die Vernetzungsfunktion für gewässer- und gehölzgebundene Tierarten, die Ökomorphologie der Gewässer sowie die Auswirkungen des Projekts auf die ermittelten Lebensräume eingegangen sei. Sie beantragte vor der Vorinstanz die Einholung eines zusätzlichen Gutachtens zur Bedeutung des Bachtobels für den Biotopschutz, den Landschaftsschutz, die Ökomorphologie, den Artenschutz und den Waldschutz. Vor Verwaltungsgericht kritisiert sie nicht nur die Ablehnung dieses Antrags, sondern verlangt auch die Einholung eines solchen Gutachtens durch das Verwaltungsgericht. Zusätzlich legt sie vor Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Geschäftsstelle von Pro Natura Zürich vom 20. Januar 2022 vor, wonach das Bünisbachtobel einen der wenigen ruhigen Rückzugsräume für Tiere in einer äusserst intensiv durch Menschen genutzten Landschaft darstelle. Eine Erschliessung durch den Fuss- und Wanderweg bringe eine starke Störung für die Fauna mit sich. Da in diesem Raum mannigfaltige Möglichkeiten für Naherholung beständen, solle die Interessenabwägung zugunsten des ruhigen Rückzugsraums ausfallen und auf den Wegbau verzichtet werden.

5.4 Entgegen der Auffassung der beschwerdegegnerischen Gemeinden handelt es sich bei der fraglichen Stellungnahme vom 20. Januar 2022 nicht um eine gemäss § 52 Abs. 2 VRG vor Verwaltungsgericht unzulässige neue Tatsache. Vielmehr betreffen die darin enthaltenen Aussagen zur Störung der Fauna Tatsachen, welche die Beschwerdeführerin bereits unterinstanzlich vorgebracht hatte. Diese Stellungnahme bildet ein Beweismittel in diesem Zusammenhang. Entscheidet das Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind in diesem Rahmen neue Beweismittel zulässig, soweit sie sich auf bereits behauptete Tatsachen beziehen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 13).

5.5 Wie im Gutachten der K GmbH vermerkt, wurden in den Jahren 2018 und 2019 jeweils im Frühjahr mehrere Begehungen zur Kartierung der Vogelarten durchgeführt. Die Untersuchungen konzentrierten sich auf einen Streifen von 50 m beidseits des Wegs, der als für Brutvögel relevant erachtet wurde. Vorgefunden wurden insgesamt 33 potenzielle Brutvogelarten innerhalb dieses Perimeters. Darunter befanden sich acht Arten, die einen kantonalen Artwert aufweisen (Baumfalke, Distelfink, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper, Grünspecht, Kolkrabe, Rotmilan, Waldkauz). Bei sechs dieser acht Arten wurde ein Brüten im Perimeter als wahrscheinlich oder sicher bezeichnet; einzig bei Kolkrabe und Rotmilan wurde ein Brüten nur als möglich angenommen. Weitere Vorkommen mit kantonalem Artwert (Wasseramsel, Waldohreule, Schwarzmilan) wurden in maximal 1 km Distanz ausserhalb des Perimeters beobachtet. Im Gutachten wurde erläutert, dass die kantonal festgelegten Artwerte Auskunft über die naturschutzfachliche Bedeutung einer Tierart im Kanton Zürich geben. Zudem seien von diesen Vögeln Baumfalke und Waldohreule in der Roten Liste Brutvögel des BAFU (2010) verzeichnet, und zwar als potenziell gefährdet. Zur Ausgangslage wurde im Gutachten dargelegt, dass der weitgehend ungestörte Wald insbesondere östlich der Einmündung des Stöckenweidbachs einen wertvollen Lebensraum für viele Vogelarten biete. Auch die Waldränder ohne Siedlungsanschluss würden von verschiedenen Arten genutzt. Das Gutachten hielt zu den Auswirkungen des Fuss- und Wanderwegs auf die vorgefundenen Vögel Folgendes fest: Zwar würde eine Offizialisierung von Trampelpfaden durch das Strassenprojekt für Wildtiere eine Situation herstellen, an die sie sich besser gewöhnen könnten als an unregelmässige Störungen auf wechselnden Routen. Aufgrund einer Studie von Bötsch/Tablado/Jenni, Experimental evidence of human recreational disturbance effects on bird-territory establishment, 2017, sei aber nachgewiesen, dass Spaziergänger körperlichen Stress bei Vögeln auslösen könnten, der negative Folgen für die Tiere habe. In Gebieten mit Spaziertätigkeit sei die Anzahl der Reviere um rund 15 % reduziert und die Zahl der Arten liege um rund 15 % tiefer als bei angrenzenden Gebieten ohne Spaziertätigkeit. Das Experiment habe gezeigt, dass auch Freizeitaktivitäten, die Menschen als wenig störend bezeichnen würden, Vögel bereits negativ beeinflussen könnten. Im Gutachten wurden Anpassungen bei der Wegführung für den oberen Tobelabschnitt vorgeschlagen. Dies wurde damit begründet, dass insbesondere Waldkauz, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper, Baumfalke und Waldohreule negativ auf Störungen durch Erholungssuchende reagieren würden. Aus diesem Grund solle der Weg auf möglichst kurzer Strecke durchs Tobel geführt werden. Weiter wurden sinngemäss flankierende Massnahmen, wie ein Verzicht auf Beleuchtung für den Weg und eine Verhinderung der Befahrbarkeit des Wegs mit Mountainbikes, empfohlen.

5.6 Für die Beurteilung im vorliegenden Verfahren kann das Gutachten der K GmbH als genügend aussagekräftig und nachvollziehbar betrachtet werden. Insbesondere zeigt es detailliert auf, dass die betroffene Waldfläche besonders günstige Voraussetzungen für zahlreiche Vogelarten bietet und bei sechs Vogelarten mit kantonalem Artwert ein Brüten im Gebiet mindestens wahrscheinlich ist. Keine der beobachteten Vogelarten gehört zu den Rote-Liste-Arten gemäss Art. 14 Abs. 3 NHV. Dieses Ergebnis gilt unabhängig davon, ob auf die Fassung der Roten Liste der Brutvögel des BAFU von 2010 oder die Neuherausgabe von 2021 abgestellt wird. Zu den Rote-Liste-Arten zählen nur solche, die als "ausgestorben", "vom Aussterben bedroht", "stark gefährdet" oder "verletzlich" eingestuft sind. Hingegen steht die Kategorie "potenziell gefährdet" zwischen den Rote-Liste-Arten und den nicht gefährdeten Arten (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Immerhin hat das BAFU ergänzend eine Vollzugshilfe zu den National Prioritären Arten und Lebensräumen mit digitalen Listen (Vollzugshilfe NPA) erstellt. Darin werden diejenigen Arten definiert, deren nationale Erhaltung bzw. Förderung vordringlich ist. Die Abstufung der nationalen Priorität (NP) reicht von sehr hoch (1), hoch (2), mittel (3), mässig (4) bis keine nationale Priorität (0). Da die Kriterien des Art. 14 Abs. 3 NHV nicht abschliessend sind, kann auch das Vorkommen von national prioritären Arten in einem Lebensraum für dessen Schutzwürdigkeit bestimmend sein (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Bei den national prioritären Arten steht vorliegend die Vogelart Baumfalke im Vordergrund, die in der digitalen Liste der Vollzugshilfe NPA den Wert 2 (hohe NP) erreicht (BAFU, Digitale Liste der National Prioritären Arten, Stand 2017; www.bafu.admin.ch) und wahrscheinlich im Bereich der dreiecksförmigen Waldfläche beim Zusammenfluss von Stöckenweid- und Bünisbach brütet. Ein balzendes Baumfalkenpaar wurde bei der Bünishoferstrasse (in der Nähe des Teilstücks B) gesichtet. Gemäss dem Gutachten nutzt dieses Baumfalkenpaar den Wald wahrscheinlich als Brutstandort, um im umliegenden Kulturland auf die Jagd zu gehen. Das ALN hielt in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020 fest, dass das Bachtobel aus Sicht des Naturschutzes einen wertvollen Lebensraum insbesondere für Baumfalken darstelle und das Teilstück H diesen Lebensraum betreffe.

5.7 In allgemeiner Weise ging das ALN in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020 davon aus, die Eingriffe im Tobel müssten, wie im Gutachten der K GmbH dargelegt, wegen der bestehenden Naturwerte auf das Minimum beschränkt werden. Bei der Bewertung der Vereinbarkeit des Projekts mit dem Vogelschutz nahmen allerdings weder dieses Gutachten noch das ALN konkreten Bezug auf den gebotenen Raumumfang für ungestörte Rückzugsgebiete der Brutvögel wie Baumfalken. Das ALN vertrat in der Vernehmlassung an das Baurekursgericht die Ansicht, eine nachhaltige Störung von Wildtieren durch die Anlage eines Wanderwegs sei für das konkrete Projekt nicht zu erwarten. Orientierungswerte über die planerisch zu berücksichtigende Fluchtdistanz von Vögeln gegenüber Freizeitaktivitäten, wie sie mit einem Fuss- und Wanderweg verbunden sind, hat das deutsche Bundesamt für Naturschutz, das zum Geschäftsbereich des deutschen Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz gehört, auf seiner Website veröffentlicht. Die aufgeschalteten Informationen (FFH-VP-Info: Fachinformationssystem zur FFH-Verträglichkeitsprüfung, www.ffh-vp-info.de, Baumfalke - 5.2 Optische Reizauslöser / Bewegung [ohne Licht], Ziff. 4.61 und 3.73) verweisen bei Baumfalken auf die Publikation von Gassner/Winkelbrandt/Bernotat (UVP und Strategische Umweltprüfung, 5. A., Heidelberg 2010). In der Letzteren wird die Fluchtdistanz als Orientierungswert bei dieser Vogelart mit über 50 m bis 200 m gegenüber solchen anthropogenen Störungen beziffert und wird ein planerischer Abstand von 200 m befürwortet (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, S. 193). Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung der Störwirkung eines neuen Wanderwegs in einem Auenschutzgebiet mit Bezug auf die Vogelart Flussuferläufer ebenfalls diese Quellen beigezogen (vgl. BGr, 24. März 2020, 1C_595/2018, E. 7.6). Gemäss den genannten Autoren gelten im Allgemeinen wald- oder gebüschbewohnende Kleinvögel als relativ unempfindlich gegenüber derartigen anthropogenen Störungen, während Greifvögel insbesondere beim Brutgeschäft oder der Ansitzjagd leicht und noch auf grosse Entfernungen gestört werden (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, S. 192). Beim Grünspecht betragen die entsprechenden Werte gemäss diesen Autoren höchstens 60 m sowie bei Waldkauz und Waldohreule höchstens 20 m (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, S. 194).

5.8 Baumfalken nisten auf Bäumen, allenfalls auch auf Hochspannungsmasten, und zwar in verlassenen Nestern von Krähen- und Greifvögeln, vorzugsweise in Waldstücken (vgl. Balzari/Gygax, Vogelarten der Schweiz, 2. A., Bern 2019, S. 259; Peter Knaus et al. [Hrsg.], Schweizer Brutvogelatlas 2013–2016, Sempach 2018, S. 304). Auch wenn sie nicht in Bodennähe brüten, reagieren Baumfalken negativ auf die regelmässige Störung, die mit der Benutzung des Fuss- und Wanderwegs verbunden ist. Der Ort bei der Bünishoferstrasse, wo die balzenden Baumfalken gesichtet wurden (vgl. oben E. 5.6) spricht somit nicht dagegen, bei dieser Vogelart vorliegend die allgemeine, ausgeprägte Empfindlichkeit gegenüber anthropogener Störung zugrunde zu legen. Auch das vom Baurekursgericht am Augenschein festgestellte Vorhandensein zahlreicher zivilisatorischer Spuren im Wald (wie Feuerstelle beim Zufluss des Stöckenweidbachs und zahlreiche Trampelpfade) mindert die Störungsanfälligkeit der Vögel gegenüber einem neuen Fuss- und Wanderweg im Vergleich mit vorherigen sporadischen Freizeitaktivitäten im Wald nicht. Von den oben in E. 5.7 angeführten Orientierungswerten der betroffenen Vogelarten sind jene für Baumfalken am höchsten; insoweit wurde ein Rahmen von 50 m bis 200 m angegeben. Bei den besonderen örtlichen Verhältnissen im konkreten Fall genügt es für das vorliegende Verfahren, gestützt auf Art. 18 NHG in Verbindung mit Art. 16 WaG auf den unteren Rand dieser Orientierungswerte abzustellen. Es kann ohne Weiteres angenommen werden, dass die bestimmungsgemässe Nutzung eines geplanten Fuss- und Wanderwegs, der Baumfalken in einem für sie wertvollen Lebensraum nur noch Rückzugsgebiete mit einer Breite von 50 m oder weniger belässt, diese derart "vergrämt", dass sie aus diesem Lebensraum verdrängt werden. Dadurch könnte der Wald nicht mehr seine ökologische Bedeutung als Lebensraum insbesondere für diese Vogelart erfüllen. In einem solchen Fall ist davon auszugehen, dass auch Nutzungsauflagen zum Weg – wie der Beleuchtungsverzicht, das Velofahrverbot und die Hundeleinenpflicht, die im Strassenprojekt vorgesehen sind – nicht zu verhindern vermögen, dass Baumfalken einen derart gestörten Lebensraum aufgeben. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Ausdehnung bzw. Breite die Rückzugsgebiete im Wald neben dem geplanten Weg aufweisen (vgl. unten E. 6.3).

6.  

6.1 Bezüglich der Streckenführung gemäss den Teilstücken H und B hat das Baurekursgericht als ernsthaft in Betracht fallende Alternativroute die im Verkehrsrichtplan von Meilen ebenfalls eingetragene Wegverbindung entlang der Bünishoferstrasse zum Werkheim Stöckenweid überprüft. Diese Alternativroute vom Anfangspunkt des Teilstücks H zum Schnittpunkt von Teilstück B und Bünishoferstrasse verläuft im Siedlungsgebiet. Die Bünishoferstrasse verfügt gemäss den aktenkundigen Planunterlagen über ein Trottoir. Die Länge dieser Alternative bewegt sich in der Grössenordnung von 400 m und beträgt nur unwesentlich mehr als die etwa 365 m lange Strecke über die Teilstücke H und B. Das Baurekursgericht hat diese Alternativroute als viel weniger vorteilhaft erachtet, weil sie ein nicht annähernd vergleichbares Erholungserlebnis biete wie die geplante Streckenführung im Tobel; entsprechend hat es die Standortgebundenheit beim Projekt bejaht.

6.2 Beim Eintritt des Teilstücks H von Herrliberg aus in den Wald ist Letzterer entlang dem Bünisbach insgesamt knapp 30 m breit, und zwar für beide Bachseiten zusammen. Wie sich aus dem Geografischen Informationssystem ergibt, ist der Bünisbach etwas unterhalb bzw. westlich des Rietliwegs ungefähr während 200 m überhaupt nicht von Wald umgeben, sondern von Siedlungsgebiet (Wohnzonen). Hinzu kommt, dass der Rietliweg vom Anfang des Teilstücks H in Richtung Nordosten etwa 200 m lang dem Waldrand in unmittelbarer Nähe folgt. In diesem Abschnitt weist der den Bünisbach umgebende Wald auf der Herrliberger Seite eine mehr oder weniger konstante Breite auf. Der Stöckenweidbach ist bei der Bünishoferstrasse (südöstlicher Abschnitt des Teilstücks B) ebenfalls von einer relativ schmalen Waldfläche umgeben. Beim Zusammenfluss der beiden Bäche ist die Waldfläche hingegen nördlich des Stöckenweidbachs und südöstlich des Bünisbachs sehr viel weiter ausgedehnt. Dieser dreiecksförmige Waldbereich ist von besonderer Bedeutung als bisheriges Rückzugsgebiet bzw. wertvoller Lebensraum für die betroffenen Brutvögel, insbesondere für Baumfalken (vgl. oben E. 5). Das Teilstück H führt im Bereich des geplanten neuen Bachstegs und des Treppenwegs auf der Meilener Seite mitten durch diese dreiecksförmige Waldfläche hindurch. Ebenso verläuft der anschliessende nordwestliche Abschnitt des Teilstücks B noch in einem zentralen Bereich dieses Dreiecks.

6.3 Das Baurekursgericht hat bei einer Realisierung der Teilstücke H und B den Waldbereich im Tobel nordöstlich des Bachstegs von Teilstück H als genügendes, ungestörtes Rückzugsgebiet angesehen. Nördlich des Teilstücks H verbleibt eine Breite im Wald von höchstens 50 m bis zum Waldrand auf der Herrliberger Seite entlang dem Rietliweg. Beizufügen ist, dass vom Schnittpunkt der Teilstücke H, B und C aus nach Osten (das heisst im westlichen Abschnitt des Teilstücks C) der geplante Weg sich ebenfalls noch in dieser dreiecksförmigen Waldfläche befindet; dort ist das bewaldete Bünisbachtobel auch nicht breiter als beim Teilstück H. Das vom Baurekursgericht als relevant erachtete Rückzugsgebiet im Wald ist somit viel zu schmal im Vergleich zur Störungsanfälligkeit von Baumfalken. Auch auf der südlichen Seite der Teilstücke H und B verbleiben für diese Vögel keine ungestörten Bereiche im Wald nach Abzug eines Abstands von 50 m. Da die Teilstücke H und B nur Restflächen mit einer Breite von 50 m oder weniger im Wald belassen, ist zu erwarten, dass Brutvögel wie Baumfalken dadurch im fraglichen Lebensraum stark gestört würden und diesen deswegen aufgeben würden. Der abweichenden Meinung des ALN (vgl. oben E. 5.7) kann nicht zugestimmt werden. Um einen derartigen Eingriff in den wertvollen Lebensraum zu rechtfertigen, müssten überwiegende verkehrs- bzw. raumplanerische Interessen gegeben sein.

6.4 Der Erholungszweck des Wanderwegs spricht dafür, die Strecke ausserhalb des Siedlungsgebiets und damit durch Tobel und Wald beim Bünisbach zu führen. Die Alternativroute im Siedlungsgebiet entlang der Bünishoferstrasse ist jedoch wie dargelegt nur unwesentlich länger als eine Verbindung über die Teilstücke H und B (vgl. oben E. 6.1). Die Alternativroute kann mit dem Trottoir immerhin einen Zweck als Verbindungsstück im Sinn von Art. 3 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 FWG erfüllen, auch wenn dies keinen Idealfall eines Fuss- und Wanderwegs bildet (vgl. dazu Mathias Kaufmann/Alain Griffel, Das Trottoir – Eine «Hybridverkehrsfläche» zwischen Strasse und Fussweg, SJZ 116/2020 S. 755 ff., 757). Bei einer umfassenden Interessenabwägung unter Einbezug der ökologischen Funktion der betroffenen Waldfläche im unteren Tobelabschnitt als Lebensraum für Brutvögel wie Baumfalken lässt sich die Anlage eines Fuss- und Wanderwegs mit den Teilstücken H und B nicht rechtfertigen. Die Alternativroute entlang der Bünishoferstrasse vermag in ausreichender Weise die Funktion einer Fusswegverbindung zu erfüllen. Die dargelegten natur- und waldschutzrechtlichen Interessen wiegen schwerer als das verkehrsplanerische Interesse, gemäss der Richtplanung eine Wegverbindung im unteren Tobelabschnitt im Bereich der Teilstücke H und B zu realisieren. Demzufolge erweisen sich die Teilstücke H und B als bundesrechtswidrig. Da die Wegführung namentlich im Bereich des Teilstücks H nicht darum herumkommt, durch den genannten wertvollen Lebensraum im Wald zu führen, ist nicht ersichtlich, dass mit einer blossen Weganpassung im unteren Tobelabschnitt ein rechtskonformes Strassenprojekt festgelegt werden könnte. Deshalb ist festzuhalten, dass die kommunalen Verkehrsrichtpläne in diesem Umfang einer akzessorischen Überprüfung nicht standhalten.

7.  

Zu der im Strassenprojekt vorgesehenen zusätzlichen Wegverbindung im oberen Tobelabschnitt über die Teilstücke B, C, D, E, F und G ist Folgendes beizufügen.

7.1 In paralleler Weise wie aus den vorstehend dargelegten Gründen (vgl. oben E. 6) geht der Schutz ausreichender Rückzugsgebiete für die Fauna, namentlich Baumfalken, bei der genannten dreiecksförmigen Waldfläche vor im Verhältnis zum Interesse an einer Realisierung zumindest des westlichen Abschnitts von Teilstück C. Beim Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid ist es vielmehr auf der westlichen Seite (Teilstück B) und der nördlichen Seite (Teilstück C) bundesrechtlich geboten, einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des Waldgebiets anzulegen. Vor diesem Hintergrund muss nicht die naturschutzrechtliche Tragweite des Eingriffs in den Waldtyp Eiben-Buchenwald beim Teilstück C (vgl. oben E. 5.2) erörtert werden. Eine Beurteilung im vorliegenden Verfahren kann sich aber nicht damit begnügen, eine Nebenbestimmung zur Verlegung der Teilstücke B und C aus dem Wald heraus zu formulieren. Dort sind auch die privaten Nutzungsinteressen des Werkheims Stöckenweid zu berücksichtigen (vgl. oben E. 5.1). Es wird zu evaluieren sein, ob eine Wegführung von der Bünishoferstrasse zum Teilstück D westlich der Gebäude dieses Werkheims oder doch weiter östlich verlaufen soll; möglicherweise kann dies sogar zu Anpassungen beim Teilstück D im Tobel führen. Bezüglich einer solchen Weganpassung sind daher mehrere Varianten denkbar.

7.2 Bachaufwärts nimmt mit zunehmender Entfernung von der Kreuzung Rietliweg/Bünis­hoferstrasse der verkehrsplanerische Bedarf an einer neuen Fusswegverbindung durch das Tobel als Abkürzung zwischen Meilen und Herrliberg zu. Indessen wird vertieft abzuklären und darzulegen sein, inwiefern sich beim geplanten Weg im oberen Tobelabschnitt mit tierartspezifischen Minimalabständen für Rückzugsgebiete im Wald ein Eingriff in wertvolle Lebensräume der betroffenen Fauna ganz vermeiden oder doch auf ein hinnehmbares Mass reduzieren lässt; gegebenenfalls wären Wiederherstellungs- bzw. Ersatzmassnahmen notwendig. Da die Teilstücke des geplanten Wegs im oberen Tobelabschnitt wegen ihres inneren Sachzusammenhangs gemeinsam festgelegt und beurteilt werden müssen (vgl. dazu oben E. 5.1), ist eine Neuplanung des Strassenprojekts unumgänglich. Bei diesem Ergebnis erübrigen sich die von der Beschwerdeführerin beantragten gutachterlichen Abklärungen im vorliegenden Verfahren.

8.  

8.1 Zusammengefasst sind die Teilstücke H und B im unteren Tobelabschnitt bundesrechtswidrig (oben E. 6.4). Eine Neuplanung des Strassenprojekts ist für den oberen Tobelabschnitt im Sinn der vorstehenden Erwägungen erforderlich (vgl. oben E. 7.2). Aus diesen Gründen ist in der Sache, in Gutheissung der Beschwerde, nicht nur der angefochtene Entscheid, sondern auch das Strassenprojekt aufzuheben. Entsprechend sind Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 sowie der Beschluss des Gemeinderats Herrliberg vom 4. März 2021, der Beschluss des Gemeinderats Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 betreffend das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg Bünisbach" aufzuheben. Es wird Sache der Gemeinden Herrliberg und Meilen sowie der kantonalen Amtsstellen sein, das weitere Vorgehen zu beschliessen; einer formellen Rückweisung bedarf es hierfür nicht.

8.2 Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht den Beschwerdegegnern 1 und 2 je zu einem Viertel sowie der Beschwerdegegnerin 3 zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mit analoger Aufteilung haben die Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückgeht (vgl. Plüss, § 13 N. 59). Ausserdem sind die Kosten des Rekursverfahrens entsprechend dem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens neu zu verlegen und ist ebenfalls die Entschädigungsfrage für das Rekursverfahren neu zu regeln.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 sowie der Beschluss des Gemeinderats Herrliberg vom 4. März 2021, der Beschluss des Gemeinderats Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 betreffend das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg Bünisbach" werden aufgehoben.

2.    In Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 werden die Rekurskosten von Fr. 7'180.-- zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.

3.    In Abänderung von Dispositivziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 werden die Beschwerdegegner 1 und 2 verpflichtet, der Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und wird die Beschwerdegegnerin 3 verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) für das Rekursverfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 6'330.--     Total der Kosten.

5.    Die Gerichtskosten werden zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.

6.    Die Beschwerdegegner 1 und 2 werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und die Beschwerdegegnerin 3 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) für das verwaltungsgerichtliche Verfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

7.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an:     
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;         
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);      
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);        
e)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).