Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00060

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. April 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

 

1.    Gemeinde Hinwil Abteilung Bau und Planung, vertreten durch RA D,

 

2.    Zürcher Heimatschutz ZVH,

 

3.    Pro Natura Zürich,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

A und B sind Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in der kantonalen Landwirtschaftszone und im Perimeter der Verordnung zum Schutz des Bachtels und des Allmens vom 2. März 2015 (Landschaftsschutzzone III B) auf dem Gebiet der Gemeinde Hinwil. Darauf steht das nichtlandwirtschaftliche Wohngebäude Vers.-Nr. 02. Die Grundeigentümer stellten im Februar 2019 ein Baugesuch für den Abbruch und Neubau des Wohnhauses (mit Ausbau der Erschliessung). Nach verschiedenen Überarbeitungen wurde das Baugesuch am 3. Juli 2020 erneut öffentlich ausgeschrieben. Die Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte mit Gesamtverfügung vom 25. März 2021 (BVV Nr. 19-0389) die raumplanungsrechtliche Bewilligung für das Baugesuch in der revidierten Fassung vom 27. November 2020. Die kommunale Baubehörde eröffnete den Beteiligten am 29. März 2021 formell die Gesamtverfügung.

II.  

Hiergegen rekurrierten A und B an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses lud den Zürcher Heimatschutz ZVH und Pro Natura Zürich dem Verfahren bei und führte am 19. August 2021 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 15. Dezember 2021 wies das Baurekursgericht das Rechtsmittel ab.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhoben A und B am 1. Februar 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, die Baudirektion sei unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids einzuladen, die raumplanungsrechtliche Bewilligung zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Das Baurekursgericht stellte am 23. Februar 2022 ohne weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 3. März 2022, unter Beilage eines Mitberichts des (kantonalen) Amts für Raumentwicklung vom 2. März 2022, um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Hinwil beantragte am 3. März 2022 die Gutheissung der Beschwerde. Der ZVH verlangte am 7. März 2022, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Pro Natura Zürich hat sich nicht vernehmen lassen.

Die Gemeinde und die Beschwerdeführenden hielten in der Replik vom 21. bzw. 22. März 2022 an ihren Begehren fest. Dabei reichten die Beschwerdeführenden eine Kurz-Beurteilung zur Substanz und Struktur des Gebäudes vom 19. März 2022 ein. Der ZVH hielt in der Duplik vom 8. April 2022 ebenfalls an seinem Begehren fest. Die Gemeinde erklärte in der Folge, auf eine Stellungnahme zu verzichten. Die Beschwerdeführenden und der ZVH äusserten sich je zwei weitere Male wechselseitig zur Angelegenheit.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführenden sind als vor der Vorinstanz unterlegene Bauherrschaft zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihre Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Das Baurekursgericht hielt fest, das Bauvorhaben sei in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform, und prüfte die Vereinbarkeit des geplanten Abbruchs und Wiederaufbaus (verbunden mit einer Erweiterung) des Wohnhauses mit Art. 24c des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700). Dabei erachtete das Baurekursgericht den geplanten Anbau im Untergeschoss mit externem Zugang als nicht bewilligungsfähig, weil insoweit die Anforderungen gemäss Art. 24c Abs. 4 RPG für eine Veränderung am äusseren Erscheinungsbild nicht gegeben seien. Zudem sei nur einer der beiden geplanten Aussenabstellplätze – der südliche – bewilligungsfähig, wobei es auch festhielt, dass grundsätzlich eine Parkierungsmöglichkeit zweier Fahrzeuge aufgrund der abgelegenen Lage praxisgemäss zu einer zeitgemässen Wohnnutzung gehören würde. Es befand, eine Überarbeitung des Projekts in Bezug auf die Situation der Untergeschosse sei erforderlich. Der Anbau sei unter das gewachsene Terrain zu verlegen und so zu planen, dass er äusserlich nicht in Erscheinung trete. Bemerkungsweise fügte das Baurekursgericht bei, eine unterirdische Erweiterung (welche die Masse des erlaubten Erweiterungskontingents einhalte) müsse – entgegen der Ansicht der Baudirektion – nicht auf den bestehenden Fussabdruck des Gebäudes beschränkt werden, denn sie habe keinen Einfluss auf das äussere Erscheinungsbild. Weiter nahm es an, die beiden Fusswege zum Haus sowie die Flächen um das Haus würden sich im Rahmen der Projektänderung noch verändern, weshalb es diese im vorliegenden Verfahren nicht beurteilte. Der Umgebungsgestaltung könne bei einer hohen Wesensgleichheit der Ersatzbaute und ohne sichtbare äussere Erweiterungen ein gewisser Spielraum (innerhalb des praxisgemässen 7-m-Radius) zugestanden werden. Insgesamt kam das Baurekursgericht zum Schluss, die von ihm festgestellten Mängel des Bauprojekts seien nicht nebenbestimmungsweise heilbar; die Baudirektion habe mit der ausgesprochenen Verweigerung des Bauprojekts ihr diesbezügliches Ermessen nicht überschritten.

2.2 Die Beschwerdeführenden entgegnen, im angefochtenen Entscheid werde mangelhaft begründet, weshalb die Mängel des Bauprojekts nicht nebenbestimmungsweise heilbar seien. Dadurch sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) verletzt worden. Weiter verstosse es gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 und Art. 36 BV) sowie gegen § 321 Abs. 1 PBG, wenn die umstrittene Baubewilligung nicht unter einer Nebenbestimmung erteilt werde. Als Nebenbestimmung müsse die Verpflichtung zu einer derartigen Anpassung der Baupläne genügen, dass der Anbau bzw. die Untergeschosse äusserlich nicht in Erscheinung träten. Wenn dieser Anbau, wie von der Vorinstanz verlangt, äusserlich nicht mehr in Erscheinung trete, so lasse dies das Bauprojekt im Übrigen unberührt und ziehe keine baurechtlichen, konzeptionellen oder gestalterischen Auswirkungen nach sich. Ebenso wenig würden sich die Führung und Ausgestaltung der Fusswege und Flächen um das Haus herum verändern. Dies werde durch die vor Verwaltungsgericht eingereichten, angepassten Projektpläne bestätigt.

2.3 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 146 II 335 E. 5.1, 142 II 49 E. 9.2). Beim fraglichen Anbau folgt aus den Bauplänen, dass dieser sich im Verhältnis zum Erdgeschoss gleichsam auf der Höhe eines im Hang vorgelagerten, zweiten Untergeschosses befindet. Er ist gebäudeintern durch eine aus dem (ersten) Untergeschoss hinabführende Treppe erschlossen und weist einen externen Zugang auf. Der Anbau soll als Veloraum sowie für die Lagerung von Gartengeräten und Brennholz dienen. Das Baurekursgericht hat unter Bezugnahme auf diese Sachumstände dargelegt, weshalb es den Anbau als bundesrechtswidrig erachtet und inwiefern es eine Neuplanung der Untergeschosse für nötig gehalten hat (vgl. oben E. 2.1). Wenn das Bauprojekt bereits wegen der geplanten Ausgestaltung der Untergeschosse nicht mit Art. 24c RPG vereinbar ist, so war im angefochtenen Entscheid keine Überprüfung der Bundesrechtskonformität bei der geplanten Umgebungsgestaltung mehr erforderlich (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00809, E. 3.7). Der angefochtene Entscheid setzt sich entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden in genügender Weise mit ihren Rügen auseinander. Der Vorwurf einer Gehörsverletzung geht fehl.

2.4 Inhaltliche oder formale Mängel eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1 PBG unter bestimmten Voraussetzungen mittels Statuierung entsprechender Nebenbestimmungen in der Baubewilligung behoben werden. Dieses Vorgehen ist Ausfluss des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips, welches verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sein müssen, wobei Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen darf (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Das Interesse der Bauherrschaft am Fortbestand der Baubewilligung ist als gewichtig einzustufen. Solange die Mängel untergeordneter Natur sind und ohne besondere Schwierigkeiten durch ausreichend konkrete Nebenbestimmungen behoben werden können, steht der Grundsatz der Einheit der Baubewilligung nicht infrage. Ziehen die Mängel aber wesentliche Projektänderungen nach sich, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00830, E. 5.1, 26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5). Ausserdem können nach der Rechtsprechung auch bei Vorliegen verschiedener, für sich allein betrachtet kleinerer Mängel unter Umständen viele verschiedene Möglichkeiten der Mängelbehebung gegeben sein, sodass nicht klar ist, welche konkreten baulichen Änderungen die nebenbestimmungsweise Behebung der Mängel zur Folge haben wird. Auch in diesen Fällen fällt eine auflageweise Behebung der Mängel ausser Betracht (VGr, 27. März 2020, VB.2018.00696, E. 9.2, 16. Juli 2015, VB.2015.00120, E. 3.3 ff. = BEZ 2015 Nr. 46).

2.5 Bei der Beantwortung der Frage, ob Mängel eines Bauvorhabens mit einer Nebenbestimmung geheilt werden können oder ob eine Bauverweigerung auszusprechen ist, kommt der Vorinstanz als Fachgericht ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (VGr, 11. Februar 2021, VB.2020.00759, E. 3.4.2). Gemäss Art. 24c Abs. 4 RPG müssen Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild der Baute für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern. Das in Art. 24c Abs. 2 RPG und Art. 42 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) verankerte Erfordernis der Wahrung der Identität bzw. Wesensgleichheit und die in Art. 24c Abs. 4 RPG aufgezählten drei Tatbestände, die eine Veränderung am äusseren Erscheinungsbild erlauben, stellen eigenständige, unabhängig voneinander zu erfüllende Voraussetzungen dar (BGr, 3. April 2017, 1C_312/2016, E. 3.1). Art. 24c Abs. 4 RPG bildet dabei regelmässig den strengeren Massstab (BGr, 16. Juli 2020, 1C_480/2019, E. 3.3 mit Hinweisen). Zu Recht stellen die Beschwerdeführenden nicht in Abrede, dass der fragliche Anbau in der geplanten Ausgestaltung die Anforderungen von Art. 24c Abs. 4 RPG nicht erfüllt und daher nicht bewilligungsfähig ist. Selbst bei einem ersatzlosen Verzicht auf den Anbau müsste die Inneneinteilung des Gebäudes umgestaltet werden, weil diesfalls die Treppe zwischen dem Anbau und dem (ersten) Untergeschoss entfiele. Ausserdem ist es nicht zu beanstanden, wenn das Baurekursgericht in jedem Fall eine Projektüberarbeitung bei der Umgebungsgestaltung, insbesondere bei den Fusswegen, erwartet hat. Die abweichende Behauptung der Beschwerdeführenden ist nicht stichhaltig, zumal in den neu eingereichten Plänen im Vergleich zu den Bauplänen des umstrittenen Baugesuchs Änderungen namentlich bei den Fusswegen erfolgt sind. Sodann wird bei einem Ersatzneubau ausserhalb der Bauzonen die Identität der Baute durch die Umgebung in massgeblicher Weise mitgeprägt; deshalb sind Baute und Umgebung für die Beurteilung der Wesensgleichheit in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen (vgl. BGr, 28. September 2018, 1C_128/2018, E. 6.1). Projekte für Abbruch und Wiederaufbau von Gebäuden ausserhalb der Bauzonen unterscheiden sich insofern vom Regelfall der Bauprojekte innerhalb der Bauzonen, bei denen die Umgebungsgestaltung in ein nachgelagertes Bewilligungsverfahren verwiesen werden kann. Auch wenn die Anpassungen in den Untergeschossen und bei der Umgebungsgestaltung für sich allein betrachtet kleinere Punkte betreffen, ist angesichts der Hanglage des Baugrundstücks nicht klar, welche konkreten Änderungen die Behebung der festgestellten baurechtlichen Mängel zur Folge haben wird, weil dafür verschiedene Möglichkeiten bestehen. Demzufolge ist es nicht rechtsverletzend, dass das Baurekursgericht die erstinstanzliche Ablehnung einer auflageweisen Behebung der Mängel und damit die Verweigerung des Baugesuchs bestätigt hat.

3.  

3.1 Der Mitbeteiligte 2 machte im vorinstanzlichen Verfahren unter anderem geltend, das Wohnhaus Vers.-Nr. 02 sei zu Unrecht nicht im kommunalen Inventar der schutzwürdigen Bauten aufgeführt. (Auch) mit dieser Begründung stellte er die Zulässigkeit eines Abbruchs und Wiederaufbaus in Frage. In den Erwägungen des angefochtenen Entscheids wurde vorfrageweise verneint, dass ein Säumnis der Gemeinde bei der Inventarerstellung im Hinblick auf dieses Gebäude vorliege. Namentlich ergäben sich weder aus den Akten noch aus der Besichtigung am Augenschein Hinweise darauf, dass das Objekt historisch aussergewöhnlich wertvoll und eine Nichtinventarisierung willkürlich wären. Im Ergebnis wurde dem Mitbeteiligten 2 die Legitimation für denkmalschutzrechtliche Einwände gegen das Bauprojekt nicht zugebilligt.

3.2 Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a PBG können gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, Rekurs gegen Anordnungen und Erlasse erheben, soweit sie sich auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203–217) oder § 238 Abs. 2 (besondere Rücksichtnahme auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes bei der Gestaltung von Bauten) stützen. Das Rekurs- oder Beschwerderecht steht den Verbänden dabei nur für Rügen zu, die mit den Interessen des Natur- und Heimatschutzes in unmittelbarem Zusammenhang stehen (§ 338b Abs. 2 PBG).

Die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar kann als blosse Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden, weshalb weder Verbände noch Private Anspruch auf Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren haben (VGr, 17. April 2014, VB.2013.00411, E. 2.1; RB 1992 Nr. 8). Gegen die Nichtinventarisierung steht daher in der Regel einzig der Weg der Aufsichtsbeschwerde offen (VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.00759, E. 2.5, 18. Mai 2011, VB.2010.00496, E. 1.4). Nach der Rechtsprechung hängt die Legitimation der Verbände in der Regel davon ab, ob das betreffende Objekt in ein gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG erstelltes Inventar Aufnahme gefunden hat (VGr, 22. Juni 2017, VB.2016.00565, E. 1.2, 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 2.1 = BEZ 2009 Nr. 4 mit weiteren Hinweisen). Zu diesen Grundsätzen bestehen Ausnahmen (vgl. dazu Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 166). So können die Verbände gegen die Erteilung der Baubewilligung für einen Ersatzneubau bei einem nicht inventarisierten Objekt die Legitimation beanspruchen, falls dieses offensichtlich zu Unrecht bzw. willkürlich nicht inventarisiert wurde; die Erfüllung dieser Voraussetzung ist dabei vorfrageweise zu prüfen (vgl. BGr, 7. Juni 2021, 1C_92/2021, E. 6; dazu auch die Urteilsbesprechung von Daniela Thurnherr in: ZBl 123/2022 S. 438 ff.). Wird jedoch die Baubewilligung unabhängig von der Frage der Schutzfähigkeit des Objekts verweigert, so fehlt zum vornherein ein Anfechtungsobjekt für die Verbandsbeschwerde (vgl. VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.0759, E. 2.5). Immerhin sind die Verbände gleich wie Nachbarn einem Rekursverfahren gegen die Bauverweigerung beizuladen, wenn sie rechtzeitig das Zustellbegehren gemäss § 315 PBG gestellt haben (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 36). Eine solche Beiladung ist im vorinstanzlichen Verfahren im Hinblick auf die Mitbeteiligten 2 und 3 erfolgt.

3.3 Wenn das Baurekursgericht die angefochtene Bauverweigerung bestätigt und dabei vorfrageweise die Legitimation des beigeladenen Verbands gemäss § 338b PBG verneint, so ändert dies nichts daran, dass auch ein solcher Rekursentscheid in der Hauptsache kein Anfechtungsobjekt für die Verbandsbeschwerde bildet. Falls der beigeladene Verband den betreffenden Rekursentscheid nicht anficht, verwirkt er dadurch nicht den Anspruch auf eine Prüfung seiner Legitimation gegen eine allfällige spätere Baubewilligung bezüglich derselben Liegenschaft. Der Mitbeteiligte 2 hat den Rekursentscheid vom 15. Dezember 2021 nicht angefochten, sondern sich vor Verwaltungsgericht auf eine Verteidigung des Bauabschlags beschränkt. Dazu ist er im vorliegenden Verfahren befugt. Soweit sich aus dem angefochtenen Entscheid in diesem Zusammenhang etwas anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden.

4.  

Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 6, 11 und 16). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Mitbeteiligte 1 hat keinen Antrag auf Parteientschädigung gestellt. Anders verhält es sich beim anwaltlich nicht vertretenen Mitbeteiligten 2. Da er zudem in der Sache obsiegt und ihm ein besonderer Aufwand entstanden ist, haben die Beschwerdeführenden ihm unter solidarischer Haftung eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§17 Abs. 2 und 3 VRG; Plüss, § 17 N. 22).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    950.--     Zustellkosten,
Fr. 5'950.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, dem Mitbeteiligten 2 eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:     
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;   
c)    das Baurekursgericht;         
d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).