Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00090

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 16. Juni 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Winterthur vertreten durch das Departement Soziales,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A wurde bis zum 30. September 2019 und ab dem 1. Januar 2020 von den Sozialen Diensten der Stadt Winterthur mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Zwischenzeitlich wurde sie mit IV-Taggeldern unterstützt, nachdem sie eine Lehre begonnen hatte. Am 19. Februar 2020 zahlte die SVA Zürich IV-Taggelder für den Monat November 2019 im Gesamtbetrag von Fr. 370.20 an A aus. Mit Rückerstattungsentscheid vom 8. Februar 2021 verpflichtete die Sozialberatung der Stadt Winterthur A zur Rückerstattung dieses Betrags, der mit monatlich 15 % des Grundbedarfs verrechnet werde. Am 19. April 2021 wies die Hauptabteilungsleitung Sozialberatung eine von A dagegen erhobene Einsprache ab. Mit Beschluss vom 14. September 2021 wies die Sozialhilfebehörde der Stadt Winterthur das in der Folge von A gestellte Begehren auf Neubeurteilung ab und bestätigte die Rückerstattungsverpflichtung.

II.  

A erhob dagegen am 15. Oktober 2021 Rekurs an den Bezirksrat Winterthur. Der Bezirksrat hiess diesen Rekurs mit Beschluss vom 28. Januar 2022 gut und hob den Beschluss der Sozialbehörde vom 14. September 2021, den Einspracheentscheid der Hauptabteilung Sozialberatung vom 19. April 2021 sowie den Entscheid der Sozialberatung der Stadt Winterthur vom 8. Februar 2021 auf.

III.  

A. Die Stadt Winterthur gelangte gegen den Beschluss des Bezirksrats am 16. Februar 2022 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte dessen Aufhebung sowie die Bestätigung des Rückerstattungsbeschlusses der Sozialbehörde vom 14. September 2021 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.

B. Der Bezirksrat ersuchte am 24. Februar 2022 um Abweisung der Beschwerde. A nahm am 11. März 2022 zur Beschwerde Stellung. Die Stadt Winterthur reichte am 25. März 2022 eine Vernehmlassung ein. A äusserte sich dazu am 19. April 2022. Die Stadt Winterthur liess sich am 26. April 2022 erneut vernehmen. A reichte keine weitere Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts wäre der Fall grundsätzlich einzelrichterlich zu erledigen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Zufolge grundsätzlicher Bedeutung der aufgeworfenen Frage, ob die Anlass der streitgegenständlichen Rückerstattungsverfügung bildende Zahlung von Fr. 370.20 sozialhilferechtlich als Einkommen oder als Vermögen – das einem Freibetrag unterliegt – zu betrachten ist, ergeht ein Kammerentscheid (§ 38b Abs. 2 VRG).

1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Dies trifft auch dann zu, wenn der angefochtene Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (VGr, 1. April 2021, VB.2020.00591, E. 1.2).

1.2.1 Im Bereich der Sozialhilfe sind Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen. Sie sollen sich gegen Entscheide zur Wehr setzen können, die ihr Verwaltungshandeln einschränken. In der Regel ist daher ihre Beschwerdelegitimation gegeben. Diese ist jedoch dann zu verneinen, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht wird noch ersichtlich ist, oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann nicht mehr von einem besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde gesprochen werden, weil das alleinige Interesse an der richtigen Rechtsanwendung keine Legitimation begründet (BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.; VGr, 21. September 2021, VB.2021.00584, E. 1.3.1; 17. Dezember 2020, VB.2019.00704, E. 1.2; 22. September 2016, VB.2013.00181, E. 1.3.4).

1.2.2 Die beschwerdeführende Gemeinde verweist zur Begründung ihrer Legitimation auf die präjudizielle Bedeutung des angefochtenen Beschlusses. Dessen Beachtung in ähnlich gelagerten Fällen führte nach ihrer Auffassung dazu, dass nach Unterstützungsbeginn an die sozialhilfeempfangende Person ausgerichtete, der Sozialbehörde nicht gemeldete Nachzahlungen von Sozialversicherungsleistungen, die sich auf einen Zeitraum vor Unterstützungsbeginn beziehen und betragsmässig unter dem Vermögensfreibetrag liegen, keiner Rückerstattungspflicht unterlägen. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Bedeutung dieser – wie sich im Folgenden zeigt vorinstanzlich unrichtig entschiedenen – Frage, erscheint die Gemeinde zur Beschwerde legitimiert.

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Sie soll das soziale Existenzminimum gewährleisten (§ 15 Abs. 1 SHG) und bemisst sich grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, abrufbar unter rl.skos.ch; § 17 Abs. 1 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 [SHV; LS 851.11]). Sozialhilfe ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden (statt vieler VGr, 13. April 2022, VB.2021.00273, E. 2.1). Zu den eigenen Mitteln gehören nach § 16 Abs. 2 lit. a SHV alle Einkünfte und das Vermögen der hilfesuchenden Person.

2.2 Die bei der Sozialbehörde um Hilfe ersuchende Person hat über ihre finanziellen Verhältnisse, namentlich auch über Ansprüche gegenüber Dritten, vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben, Einsicht in ihre Unterlagen zu gewähren und Veränderungen der unterstützungsrelevanten Sachverhalte zu melden (§ 18 Abs. 1–3 SHG und § 28 Abs. 1 SHV). Änderungen in den Einkommens- und Familienverhältnissen, welche für die Leistungserbringung relevant sind, müssen sofort und unaufgefordert mitgeteilt werden. In der Regel besteht eine Meldepflicht für sämtliche nicht von der Sozialbehörde oder zumindest dem Gemeinwesen selbst ausgerichteten Einkünfte bzw. finanziellen Zuwendungen, ungeachtet deren Zweckbestimmung und Verwendung (VGr, 21. April 2017, VB.2016.00290, E. 3.2 mit Hinweisen). Meldepflichtig sind auch Zuflüsse, die betragsmässig unter dem in den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Vermögensfreibetrag liegen (VGr, 7. Oktober 2010, VB.2010.00379, E. 6.1).

2.3 Nach § 26 lit. a SHG ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat. Unrechtmässig bezogene bzw. aufgrund eines "unrechtmässigen Verhaltens" (so die Marginalie zu § 26 SHG) erhaltene wirtschaftliche Hilfe kann unter Umständen dann zurückgefordert werden, wenn die hilfesuchende Person gegen ihre Auskunfts- oder Meldepflicht verstossen hat. Eine Rückerstattung kann allerdings nur verlangt werden, wenn davon auszugehen ist, dass die Verletzung von Verfahrenspflichten auch in materieller Hinsicht zu einem unrechtmässigen Bezug der Fürsorgeleistungen geführt hat. So kann die wirtschaftliche Hilfe bei Vorliegen einer Meldepflichtverletzung nur so weit zurückgefordert werden, als die verschwiegenen Einkünfte den Lebensbedarf der hilfesuchenden Person hätten decken können bzw. als die Sozialhilfeleistungen im Fall einer rechtzeitigen Meldung tiefer hätten angesetzt werden dürfen. Steht hingegen fest, dass die betroffene Person auch bei korrekter Erfüllung ihrer Mitwirkungspflicht Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe in der ihr ausgerichteten Höhe gehabt hätte, kommt § 26 SHG nicht zur Anwendung (VGr, 23. Juni 2016, VB.2016.00026, E. 2.2; siehe auch Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 15.1.01, Ziff. 1, 1. März 2021, abrufbar unter www.sozialhilfe.zh.ch). Steht fest, dass die hilfeempfangende Person ihre Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat, wird im den verschwiegenen Tatsachen entsprechenden Umfang die materielle Unrechtmässigkeit des Bezugs vermutet (VGr, 13. April 2022, VB.2021.00273, E. 2.2). In solchen Fällen ist die materielle Rechtmässigkeit des Bezugs vollumfänglich von der unterstützten Person zu beweisen, andernfalls an der Rückerstattungspflicht festzuhalten ist (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00114, E. 2.2; 7. Dezember 2020, VB.2020.00514, E. 2.4 mit Hinweisen).

3.  

3.1 Bei der Bemessung von finanziellen Leistungen der Sozialhilfe werden alle verfügbaren Einnahmen berücksichtigt (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.1; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 6.2.05, Ziff. 2.2 sowie Kap. 9.1.01). Dazu gehören alle geldwerten Zuflüsse, die einer unterstützten Person zur Verfügung stehen (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.1, Erläuterungen). Der sozialhilferechtliche Einnahmen-Begriff ist weit gefasst: Als Grundsatz gilt, dass die gesamten, tatsächlich erzielten (Netto-)Einnahmen der unterstützten Person voll berücksichtigt werden, ohne Rücksicht auf ihre Herkunft und Rechtsnatur. Auch spielt keine Rolle, ob sie einmalig oder laufend, regelmässig oder dauerhaft erzielt werden (Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 424).

3.2 Zur Stärkung der Eigenverantwortung und zur Förderung des Selbsthilfewillens wird Hilfesuchenden zu Beginn der Unterstützung oder wenn eine laufende Unterstützung abgeschlossen wird ein Vermögensfreibetrag zugestanden (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.3.1 Abs. 4; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 9.2.01 Ziff. 7). Dieser beträgt gemäss der derzeitigen Fassung der SKOS-Richtlinien für eine Einzelperson Fr. 4'000.-. Zum anrechenbaren Vermögen gehören unter anderem Geldmittel und Guthaben, Wertpapiere, Liegenschaften, Forderungen, Fahrzeuge, Wertgegenstände und herauszulösende Vorsorgeguthaben; nicht hingegen nach Art. 92 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) unpfändbare Vermögenswerte wie namentlich dem persönlichen Gebrauch dienende Gegenstände (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.3.1, Erläuterungen).

3.3 Die Unterscheidung zwischen Einkommen und Vermögen knüpft grundsätzlich an den formalen Zufluss an: Zuflüsse vor Beginn der Unterstützung stellen Vermögen, jene während der Unterstützung Einnahmen dar. Für die Qualifikation als Einnahme spielt keine Rolle, ob die unterstützte Person die Leistungen für einen Zeitraum erhält, während dessen sie von der Sozialhilfe (noch) nicht unterstützt wurde. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip ist nicht der Entstehungszeitpunkt des Anspruchs, sondern die effektive Realisierung während der Dauer der Unterstützung massgebend. Als Konsequenz sind Nachzahlungen – z. B. Steuerrückerstattungen oder Nachzahlungen von Lohn oder Sozialleistungen – grundsätzlich nicht als Vermögen mit entsprechendem Freibetrag, sondern als Einnahmen zu qualifizieren (Guido Wizent, Sozialhilferecht, Zürich/St. Gallen 2020, S. 230).

3.4 Im Umfang, in dem die unterstützte Person Zahlungen erhält, die nach ihrem Zweck der Deckung ihres Lebensbedarfs dienen, kann sie nicht im sozialhilferechtlichen Sinne als bedürftig gelten. Für den Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe ist nämlich der Zeitraum massgeblich, in welchem jemand tatsächlich über keine oder nicht genügende Mittel verfügt, und nicht die Periode, für welche die Einkünfte bestimmt sind. In der Regel werden deshalb Einnahmen im Zeitpunkt ihrer Auszahlung berücksichtigt, wobei gewisse Abweichungen möglich sind (zu unregelmässigen Einnahmen vgl. BGE 138 V 386 E. 4.4.1). Dabei ist davon auszugehen, dass die laufende und per Monatsende erfolgende Auszahlung von Erwerbs- sowie Erwerbsersatzeinkommen zur Deckung des Lebensunterhalts des kommenden Monats verwendet wird (VGr, 30. Juli 2021, VB.2021.00265, E. 3.3; 5. März 2021, VB.2020.00563, E. 3.1; 12. September 2018, VB.2018.00245, E. 3.1.2; vgl. ferner BGr, 10. Mai 2012, 8C_79/2012, E. 2.2).

4.  

4.1 Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdegegnerin habe ihre Meldepflicht verletzt, indem sie weder die Forderung auf ausstehende IV-Taggelder noch den betreffenden Zahlungseingang gemeldet habe. Weil die Forderung vor dem (Wieder-)Beginn der Unterstützung am 1. Januar 2020 entstanden sei, betrachtete die Vorinstanz sie als Teil des zu Unterstützungsbeginn vorhandenen Vermögens, das auch unter Berücksichtigung der streitbetroffenen Nachzahlung den Freibetrag von Fr. 4'000.- nicht übersteige. Die Beschwerdeführerin betrachtet die IV-Taggelder in Höhe von Fr. 370.20 hingegen als eine während der Unterstützungsdauer erfolgte Einnahme, die der Bestreitung des laufenden Lebensunterhalts hätte dienen können und die bei rechtzeitiger Meldung im Unterstützungsbudget vom März 2020 als Einnahme anzurechnen gewesen wäre.

4.2 Zwar wurden die streitbetroffenen IV-Taggelder für den Monat November 2019 ausbezahlt, während welchem die Beschwerdegegnerin nicht mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt worden war. Allerdings floss ihr dieser Betrag erst während der Dauer der Unterstützung zu. Aufgrund des im Sozialhilferecht geltenden Bedarfsdeckungsprinzips (oben E. 3.3) und des gesetzlich verankerten Subsidiaritätsgrundsatzes (oben E. 3.1) erscheint sie im Umfang der ihr ausgerichteten Fr. 370.20 nicht als bedürftig und wäre die ihr auszurichtende wirtschaftliche Hilfe entsprechend tiefer zu bemessen gewesen. Ausstehende Nachzahlungen von Sozialversicherungsleistungen gelten nicht als einem Freibetrag unterliegendes Vermögen (oben E. 3.3). Diese Beurteilung rechtfertigt sich insbesondere auch mit Blick auf den Zweck der nachträglich ausbezahlten IV-Taggelder, die der Bestreitung des Lebensunterhalts der Beschwerdegegnerin dienen sollen, nicht der Äufnung von Vermögen (vgl. Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung und eines Bundesgesetzes betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [Vom 24. Oktober 1958], BBl 1958 II 1137, S. 1166 und 1188), und die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als gemäss Art. 93 SchKG beschränkt pfändbar gelten (BGE 130 III 400 E. 3.3 ff.). Eine Qualifikation der noch nicht ausgerichteten IV-Taggelder als Vermögen entspräche nicht dem Zweck des Vermögensfreibetrags, der einen "Notgroschen" darstellt (Wizent, Sozialhilferecht, S. 246) und der hilfesuchenden Person zu Beginn der Unterstützung zur Stärkung der Eigenverantwortung zugestanden wird (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.3.1, Erläuterungen), nicht aber einen gewissen Vermögensstand für die folgende Unterstützungsdauer garantieren soll. Die Beschwerdegegnerin erscheint damit im Übrigen nicht schlechter gestellt, als wenn sie die IV-Taggelder bereits vor (Wieder-)Beginn der sozialhilferechtlichen Unterstützung im Dezember 2019 ausbezahlt erhalten hätte, wäre die zur Deckung des Lebensbedarfs dienende Zahlung doch diesfalls richtigerweise im ersten Unterstützungsmonat als Einnahme anzurechnen gewesen (vgl. VGr, 5. März 2021, VB.2020.00563, E. 3.1). 

4.3 Die Verletzung der Meldepflicht durch die Beschwerdegegnerin, welche den Zahlungseingang unbestrittenermassen nicht angezeigt hatte, verhinderte demnach die Anrechnung von Fr. 370.20 als Einnahme im Unterstützungsbudget und bewirkte damit einen um diesen Betrag zu hohen, unrechtmässigen Sozialhilfebezug. Gemäss der in E. 2.3 dargelegten Rechtslage ist die Beschwerdegegnerin gestützt auf § 26 lit. a SHG zu dessen Rückerstattung verpflichtet. Da sich die Rückforderung nicht auf § 27 SHG stützt, der die Rückforderung rechtmässig bezogener wirtschaftlicher Hilfe regelt, bedürfen die Vorbringen der Beschwerdeführerin aus dem Rekursverfahren betreffend eine angeblich fehlerhafte Anwendung dieser Bestimmung im vorliegenden Fall keiner Erörterung.

4.4 Bei diesem Ergebnis erübrigen sich Weiterungen zur Frage, ob die Beschwerdeführerin den streitigen Betrag auch aus einem anderen Rechtsgrund mit der wirtschaftlichen Hilfe verrechnen könnte, wie sie im Verlauf des Schriftenwechsels geltend machte. Insbesondere erübrigt sich eine Prüfung der Gültigkeit, Relevanz und Reichweite der von der Beschwerdegegnerin am 17. Dezember 2019 unterzeichneten "Abtretung im Sinne einer Globalzession (SHG § 19 / ATSG Art. 22 Abs. 2)", wonach sie bis zur Höhe der von der Sozialhilfe erfolgten Vorleistungen gegenwärtige oder zukünftige Forderungen an die Sozialberatung Winterthur abtrete, insbesondere Rentenleistungen von Privat- und Sozialversicherungen, Ergänzungsleistungen/Zusatzleistungen, Taggelder der Arbeitslosenversicherung, Lohneinkünfte während des Sozialhilfebezugs, Taggelder und andere Leistungen einer Kranken- oder Unfallversicherung, Alimente aufgrund von Unterhaltsvereinbarungen oder Gerichtsentscheiden sowie Familienzulagen.

5.  

5.1 Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen angesichts des Klärungsbedarfs hinsichtlich der vorstehend beurteilten Frage und der finanziellen Verhältnisse der Beschwerdegegnerin auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 13 N. 63 f.).

5.2 Die Beschwerdeführerin ersucht um Zusprechung einer Parteientschädigung zulasten der Beschwerdegegnerin. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Entsprechend ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung beantragt und hätte darauf angesichts ihres Unterliegens ohnehin von vornherein keinen Anspruch (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 28. Januar 2022 wird aufgehoben. Der Beschluss der Sozialhilfebehörde der Stadt Winterthur vom 14. September 2021 wird bestätigt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--     Zustellkosten,
Fr.    695.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …