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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
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VB.2022.00264
Urteil
der 4. Kammer
vom 1. September 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch Gemeinderat C,
diese vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Kündigung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren
1962, war seit dem 1. Juli 1990 als Mitarbeiterin Hausdienst im Alters-
und Pflegeheim E der Gemeinde C mit einem Arbeitspensum von 50 %
angestellt. Ab dem 19. Oktober 2020 war sie als Folge eines Unfalls zu
100 % arbeitsunfähig, ab dem 6. April 2021 noch zu 50 %. Mit
Beschluss vom 23. Juli 2021 entliess der Gemeinderat A per 31. Oktober
2019 und stellte sie per sofort frei.
II.
Dagegen erhob A am 26. August 2021 Rekurs an den
Bezirksrat Dielsdorf. Dieser stellte mit Entscheid vom 17. März 2022 fest,
dass das Arbeitsverhältnis von A mit der Gemeinde C per 30. November 2021
endete (Dispositiv-Ziff. I Satz 1), und wies den Rekurs im Übrigen ab (Satz 2).
Der Bezirksrat erhob keine Verfahrenskosten (Disp.-Ziff. II) und sprach
keine Parteientschädigungen zu (Disp.-Ziff. III).
III.
Am 5. Mai 2021 erhob A Beschwerde am
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei Disp.-Ziff. I
Satz 2 des vorinstanzlichen Beschlusses vom 17. März 2022 aufzuheben
und die Gemeinde C zu verpflichten, ihr eine Abfindung in Höhe von vier
Monatslöhnen sowie eine Entschädigung von vier Monatslöhnen zu bezahlen.
Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 11. Mai 2022
ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 1. Juni
2022 beantragte die Gemeinde C die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats
über Anordnungen einer politischen Gemeinde in personalrechtlichen
Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Die
Beschwerdeführerin verlangt acht Monatslöhne als Entschädigung und Abfindung.
Bei einem Bruttolohn von rund Fr. 2'500.- (inkl. Anteil
13. Monatslohn) beläuft sich der Streitwert auf knapp über Fr. 20'000.-,
weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b
Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) wegen ungenügender
Begründung des Rekursentscheids geltend macht, kann ihr nicht gefolgt werden.
Der Rekursentscheid der Vorinstanz ist ausreichend begründet. Nach der
Rechtsprechung ist es nicht erforderlich, dass sich eine Behörde mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1 mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt der vorinstanzliche Entscheid.
3.
3.1 Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des
Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das
Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt
diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die
Bestimmungen des kantonalen Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern
eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des
Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen
ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
Die
Beschwerdegegnerin hat von dieser Kompetenz mit Erlass der am 1. Januar
2021 in Kraft getretenen Personalverordnung (PVO) Gebrauch gemacht. Soweit die
Personalverordnung nichts Abweichendes regelt, gelten gemäss Art. 6 Abs. 1
PVO sinngemäss die Bestimmungen des kantonalen Personalrechts, wozu
insbesondere das Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) und die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai
1999 (VVO, LS 177.111) gehören.
3.2 Gemäss Art. 18
lit. c PVO endet das Arbeitsverhältnis unter anderem durch Kündigung. Die
Kündigungsfrist beträgt nach der Probezeit ab
dem dritten Dienstjahr drei Monate (Art. 20 lit. c PVO). Gemäss Art. 21
Abs. 2 PVO darf die Kündigung durch die Gemeinde nicht missbräuchlich nach
den Bestimmungen des Obligationenrechts sein und setzt einen sachlichen Grund
voraus. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden
Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die
Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts. Grundsätzlich ist eine
Kündigung dann sachlich begründet, wenn die
Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen
Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung,
widerspricht. Dies kann nach § 16 Abs. 1 lit. c VVO unter
anderem dann der Fall sein, wenn die oder der Angestellte aus gesundheitlichen
Gründen während langer Zeit wiederholt oder dauernd an der Erfüllung der
Aufgaben verhindert ist (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2
mit Hinweisen). Die Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender
Gründe für eine Kündigung liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden.
Die Kündigung
darf nach Art. 23 Abs. 1 PVO auch nicht zur Unzeit im Sinn von Art. 336c
des Obligationenrechts (OR, SR 220) erfolgen. Und selbst nach Ablauf der
Sperrfrist (Art. 23 Abs. 1 PVO in Verbindung mit Art. 336c Abs. 1
lit. b OR) darf das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis nicht in jedem
Fall unabhängig von den konkreten Umständen gekündigt werden; vorbehalten
bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das
Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu
und Glauben. Es ist anhand der gesamten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob
die Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen Krankheit gerechtfertigt war
(zum Ganzen VGr, 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2 mit Hinweisen).
4.
4.1 Es ist
unbestritten, dass die Kündigung nach Ablauf der Sperrfrist erfolgte.
Umstritten und im Folgenden zu klären ist jedoch, ob der Kündigung ein
sachlicher Grund zugrunde liegt und ob sie missbräuchlich ist.
4.2 Die
Beschwerdegegnerin begründete die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der
Beschwerdeführerin damit, dass diese seit dem 19. Oktober 2020
ununterbrochen wegen Krankheit und Unfall arbeitsunfähig gewesen sei und es
nicht absehbar sei, wann die Beschwerdeführerin ihr vorgesehenes Pensum von
50 % wiederaufnehmen könne.
4.3 Hinsichtlich
der Sachumstände der streitgegenständlichen Kündigung ergibt sich aus den Akten
Folgendes:
Am 17. Oktober 2020 erlitt die Beschwerdeführerin zuhause
beim Verschieben eines Steinsockels eines Sonnenschirms eine Rückenblockade. In
der Folge war sie zunächst zu 100 % und ab dem 6. April 2021 noch zu
50 % arbeitsunfähig.
Im April 2021 trat die Beschwerdeführerin ihre Arbeit
mehrmals ohne Absprache mit ihrer Vorgesetzten mit einer halben Stunde
Verspätung an. Sie begründete dies gegenüber der Leiterin des Hausdienstes
damit, dass sie am Morgen viel Zeit brauche und sie sonst schon um 5.00 Uhr
aufstehen müsse. Unter anderem aufgrund dieser Verspätungen wurde die
Beschwerdeführerin am 9. Juni 2021 schriftlich verwarnt. Die Verwarnung
wurde zudem damit begründet, dass die Beschwerdeführerin ihrer Vorgesetzten das
Andauern ihrer Arbeitsunfähigkeit jeweils zu spät gemeldet habe.
Am 24. Juni 2021 wurde der Beschwerdeführerin die
unverschuldete Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen langandauernder
Krankheit in Aussicht gestellt und das rechtliche Gehör gewährt. Die Kündigung
wurde damit begründet, dass die langandauernde Abwesenheit der
Beschwerdeführerin für alle Teammitglieder eine grosse Belastung darstelle.
Ihre bereits in der Verwarnung vom 9. Juni 2021 thematisierte
vorschriftenwidrige Handhabung ihrer Arbeitsunfähigkeit würde trotz allem
Verständnis für ihre Situation zu einer nicht mehr tragbaren Belastung des
Teams führen. Zudem erfahre das Team bereits ohnehin eine gewisse
Mehrbelastung, da von der Beschwerdeführerin keinerlei Nachmittagsdienste
geleistet würden. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin angekündigt habe,
dass ihr Arzt ihr einen Reha-Aufenthalt in den Raum gestellt habe und sie
wahrscheinlich einen solchen bald antreten werde. Eine Rückkehr der
Beschwerdeführerin an den Arbeitsplatz zu einem Beschäftigungsgrad von
50 % und somit eine Normalisierung der Arbeitseinsätze sei in der
derzeitigen Situation nach wie vor nicht absehbar. Am 9. Juli 2021 nahm
der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin Stellung zur angedrohten Kündigung.
Mit Beschluss
vom 23. Juli 2021 entliess die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin
per 31. Oktober 2019 und stellte sie per sofort frei.
4.4 Die
Beschwerdeführerin war im Kündigungszeitpunkt seit neun Monaten zu mindestens der
Hälfte ihres 50 %-Pensums krankgeschrieben. Seit rund dreieinhalb Monaten
betrug ihre Arbeitsfähigkeit unverändert 50 %. Eine Besserung der
Arbeitsfähigkeit und die damit verbundene Normalisierung ihrer Arbeitseinsätze
war nicht absehbar. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin behauptete im
Rahmen der Gehörsgewährung zur beabsichtigten Kündigung zwar, sie befinde sich
auf dem Weg der Genesung, legte indes nicht dar, inwiefern bald mit einer
Erhöhung des Arbeitspensums gerechnet werden könne; zwei Anfragen beim
Versicherungsträger der Krankentaggeldversicherung ergaben zudem, dass die
Beschwerdeführerin einen verlangten Arztbericht noch nicht eingereicht habe,
weshalb auch noch keine vertrauensärztliche Untersuchung stattgefunden habe.
Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegnerin nicht vorgeworfen werden,
sie habe die voraussichtliche Dauer der Arbeitsunfähigkeit nicht hinreichend
abgeklärt; vielmehr hätte die Beschwerdeführerin dartun müssen, weshalb trotz
der ausgebliebenen Steigerung des Arbeitspensums mit ihrer baldigen Rückkehr zu
rechnen sei. Es ist sodann nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin mit
ihrem verbliebenen Kleinstpensum von rund zwei Stunden pro Tag – insbesondere
unter Berücksichtigung der Betriebsgrösse des Alters- und Pflegeheims – nicht
mehr sinnvoll eingesetzt werden konnte und die anderen Teammitglieder deshalb
übermässig belastet wurden. Eine Weiterbeschäftigung der Beschwerdeführerin für
zwei Stunden pro Tag hätte die Funktionsfähigkeit des Teams, in welchem die
Beschwerdeführerin ihre Arbeitseinsätze leistete, weiterhin beeinträchtigt. Es
kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin sich schon vor ihrem Unfall geweigert
hatte, Nachmittagsdienste zu übernehmen, und nach der teilweisen Rückkehr an
den Arbeitsplatz wiederholt verspätet zur Arbeit erschien und sich den
Weisungen der Vorgesetzten widersetzte, was den Arbeitsbetrieb zusätzlich
belastete. Damit stellt die lange Zeit andauernde Arbeitsunfähigkeit der
Beschwerdeführerin einen sachlichen Kündigungsgrund dar und erweist sich die
Kündigung als rechtmässig.
4.5 Ist die
Kündigung sachlich begründet, liegt auch keine Missbräuchlichkeit im Sinn von Art. 336
Abs. 1 OR vor.
5.
5.1 Nach Art. 31
Abs. 1 PVO kann Mitarbeitenden mit wenigstens zehn Dienstjahren, deren
Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Gemeinde und ohne ihr Verschulden
aufgelöst wird, in Härtefällen eine Abfindung von höchstens sechs Monatslöhnen
(zuzüglich Anteil am 13. Monatslohn) zugesprochen werden, sofern sie mindestens
50-jährig sind. Der Gemeinderat legt die Höhe der Abfindung nach den Umständen
des Einzelfalls fest (Art. 31 Abs. 2 PVO).
Der Weisung vom 15. September 2020 zur Revision der
PVO kann entnommen werden, dass die Beschwerdegegnerin mit der aktuell
geltenden Abfindungsregelung die direkten und indirekten Kosten im Zusammenhang
mit der Auflösung von Arbeitsverhältnissen senken und insbesondere die
Privilegierung ihrer Angestellten aufgrund der Abfindungsregelung gegenüber den
Angestellten in der Privatwirtschaft abschaffen wollte, weshalb nur noch in
Härtefällen eine Abfindung zugesprochen werden soll. Art. 31 Abs. 1 PVO stellt es somit ins Ermessen des Gemeindevorstands,
ob und in welcher Höhe eine Abfindung zuzusprechen ist. Diese Ermessensausübung
kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den
Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des
Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b
VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden).
Zudem öffnet sich für den
Gemeinderat bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs
"Härtefall", welcher als Voraussetzung für eine Abfindung festgelegt
wurde, ein Beurteilungsspielraum, in den das Verwaltungsgericht nicht
eingreifen darf (vgl. VGr, 24. März 2022, VB.2021.00745, E. 4.4.2 mit
Hinweisen).
5.2 Die Beschwerdegegnerin begründete den
Verzicht auf eine Abfindung in ihrer Verfügung vom 23. Juli 2021 wie folgt:
Bei Arbeitsunfähigkeit wegen
Krankheit bestehe gemäss Art. 24 der Vollzugsverordnung zur Personalverordnung
vom 3. November 2020 (VVO) ein Anspruch auf Lohnfortzahlung von 100 %,
solange das Arbeitsverhältnis andauere. Nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses
erbringe die Krankentaggeldversicherung ihre Leistungen weiterhin. Aus Sicht
des Gemeindevorstands liege deshalb kein Härtefall vor. Das Lebensalter und das
Dienstalter würden in der Gemeinde C nicht per se als Begründung eines
Härtefalls gelten.
Aufgrund des der Beschwerdegegnerin zukommenden
Gestaltungsspielraums bei der Regelung des kommunalen Personalrechts ist es
zulässig, nur in Härtefällen eine Abfindung zuzusprechen, zumal eine Abfindung
auch gänzlich ausgeschlossen werden kann. Der Schluss des Gemeindevorstands der
Beschwerdegegnerin, dass allein das Alter und die lange Diensttätigkeit der
Beschwerdeführerin keinen Härtefall begründen und ihr dementsprechend keine
Abfindung zusteht, liegt noch innerhalb des ihm zustehenden Ermessensspielraums.
Der Gemeindevorstand der Beschwerdegegnerin durfte bei der Prüfung, ob ein
Härtefall vorliegt, zudem berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin aufgrund
der Krankentaggeldversicherung bereits von einer grosszügigen
Lohnfortzahlungslösung profitiert. Insgesamt übte die Beschwerdegegnerin ihr
Ermessen nicht in rechtsverletzender Weise aus, indem sie der
Beschwerdeführerin eine Abfindung verweigerte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Weil der
Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, werden keine Gerichtskosten
erhoben (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin
steht keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 17
Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungsbereich tätig gewordenen
Beschwerdegegnerin ist ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl.
VGr, 1. April 2021, VB.2020.00259, E. 5 – 18. Februar 2021,
VB.2020.00334, E. 8.2).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'295.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4. Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
6. Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Dielsdorf;
c) den Regierungsrat.
Abweichende
Meinung des Gerichtsschreibers:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)
Nach Auffassung des Gerichtsschreibers ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen.
Die Kündigung wurde bereits neun Monate nach dem Unfall
ausgesprochen, obwohl die Beschwerdeführerin schon nach sechs Monaten nur noch
zu 50 % arbeitsunfähig war. Aus den Akten ergeht nicht, ob sich der
Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin danach weiter verbesserte oder ob er
stagnierte. Die Beschwerdegegnerin hat zudem nicht belegt, dass es im
Kündigungszeitpunkt nicht absehbar war, wann die Beschwerdeführerin ihr
angestammtes Pensum wiederaufnehmen wird. Aufgrund ihrer weitreichenden Fürsorgepflicht
gegenüber der Beschwerdeführerin wäre die Beschwerdegegnerin in dieser
Situation gehalten gewesen, die Dauer der Arbeitsunfähigkeit der
Beschwerdeführerin genauer abzuklären. Sodann vermag die von der
Beschwerdegegnerin lediglich behauptete betriebliche Belastung durch die
Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin die Kündigung nicht zu rechtfertigen.
Unter diesen Umständen ist die Kündigung sachlich nicht begründet und erweist
sie sich als unverhältnismässig. Der Beschwerdeführerin ist antragsgemäss eine
Entschädigung von vier Monatslöhnen zuzusprechen.
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