Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00361

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00361

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Juli 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Kreisschulbehörde Schwamendingen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend schulpsychologische Abklärung,

hat sich ergeben:

Der 2013 geborene C besuchte im Schuljahr 2021/2022 im Rahmen einer integrierten Sonderschulung in der Verantwortung der Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich eine 2. Primarklasse im Schulhaus E.

Mit Verfügung vom 22. November 2021 beauftragte die Präsidentin der Kreisschulbehörde Schwamendingen den schulpsychologischen Dienst der Stadt Zürich mit der Abklärung des schulischen Förderbedarfs von C per Beginn des Schuljahrs 2022/2023, so "insbesondere der Frage, mit welchen sonderpädagogischen Massnahmen bzw. mit welcher Form der Sonderschulung (integriert / separiert) er in seiner schulischen Entwicklung ab Beginn des Schuljahrs 2022/23 bestmöglich unterstützt werden kann".

II.

Dagegen liessen die Eltern von C, A und B, am 27. Dezember 2021 Rekurs beim Bezirksrat Zürich erheben, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 12. Mai 2022 abwies (Dispositiv-Ziff. I), keine Verfahrenskosten erhob (Dispositiv-Ziff. III) und in Dispositiv-Ziff. IV auch keine Parteientschädigungen zusprach.

III.

Am 13. Juni 2022 liessen A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom 12. Mai 2022 und die Verfügung der Präsidentin der Kreisschulbehörde Schwamendingen vom 22. November 2021 ersatzlos aufzuheben.

Der Bezirksrat Zürich verwies mit Eingabe vom 16. Juni 2022 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Kreisschulbehörde Schwamendingen schloss mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2022 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten von A und B. Letztere äusserten sich hierzu am 7. Juli 2022 und teilten dem Gericht ausserdem mit, dass ihr Sohn inzwischen durch die Klinik für Kinder- und Jugendpsychiatrie und Psychotherapie (KJPP) abgeklärt worden sei und der Abklärungsbericht "in ca. zwei Wochen schriftlich vorliegen" sollte.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen der Beschwerdegegnerin zuständig.

1.2 Die sorgeberechtigten Eltern eines schulpflichtigen Kindes sind bei Entscheiden in Schulsachen grundsätzlich (auch) zur Beschwerdeerhebung im eigenem Namen legitimiert (vgl. statt vieler VGr, 23. März 2016, VB.2015.00339, E. 1.2, und 2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 1.2 [jeweils mit Hinweisen]), wobei sich hier mit der Vorinstanz fragen lässt, ob bzw. inwiefern die Beschwerdeführenden durch die Ausgangsverfügung einen Nachteil erleiden bzw. ein schützenswertes Interesse an deren Aufhebung haben (vgl. § 21 Abs. 1 VRG), zumal sie eine schulpsychologische Abklärung ihres Sohns nicht per se ablehnen.

Die Frage kann allerdings offenbleiben, da die Beschwerde – wie sich nachfolgend zeigt – ohnehin abzuweisen ist.

2.1 Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Sie sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern *offensteht (Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Für behinderte Kinder ist es im Rahmen des ausreichenden Grundschulunterrichts regelmässig erforderlich, einen höheren Aufwand zu betreiben, um die ihrer Behinderung bzw. Beeinträchtigung geschuldeten Nachteile auszugleichen und eine möglichst weitgehende gesellschaftliche Chancengleichheit herzustellen (BGE 141 I 9 E. 4.2.2 mit Hinweisen). Die Kantone sind vor diesem Hintergrund gehalten, Bestimmungen über sonderpädagogische Massnahmen und Sonderschulen aufzustellen (Art. 62 Abs. 3 BV und Art. 20 Abs. 2 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [BehiG, SR 151.3]).

Der Kanton Zürich konkretisiert diesen Auftrag mit den §§ 33 ff. VSG. Gemäss § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG unterstützen sonderpädagogische Massnahmen schulpflichtige Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Derartige Bedürfnisse bestehen, sofern die schulische Förderung in der Regelklasse allein nicht erbracht werden kann (§ 2 Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]). Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn bei der betroffenen Schülerin bzw. dem betroffenen Schüler eine Behinderung vorliegt, sondern auch bei Leistungsschwächen, Fremdsprachigkeit ("des Erlernens von Deutsch als Zweitsprache" [DaZ]) oder auffälligen Verhaltensweisen (§ 2 Abs. 2 VSM).

2.2 Sonderpädagogische Massnahmen sind Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen und Sonderschulung (§ 34 Abs. 1 VSG). Namentlich die Integrative Förderung, das heisst die Unterstützung der Schülerinnen und Schüler durch die Förder- und Regellehrpersonen in der Regelklasse (§ 34 Abs. 2 VSG; §§ 6 ff. VSM), und die Therapie (zum Beispiel Logopädie [§ 34 Abs. 3 VSG; §§ 9 ff. VSM]) können dabei – anders als die Sonderschulung – auch ohne vorgängige schulpsychologische Abklärung angeordnet werden, sofern sich Schule und Eltern einig sind und keine Unklarheiten bestehen (§ 38 Abs. 1 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VSM).

Fällt eine Sonderschulung in Betracht, kann keine Einigung über die sonderpädagogische Massnahme erzielt werden oder bestehen Unklarheiten, wird dagegen eine schulpsychologische Abklärung durchgeführt. Diese kann und muss gegebenenfalls von der Schulpflege auch gegen den Willen der Eltern angeordnet werden (§ 38 Abs. 1 VSG), da der Anspruch auf angemessenen Grundschulunterricht dem Kind zusteht und die persönliche Freiheit der Eltern durch die Schulpflicht und das öffentliche Interesse einerseits und die Verfolgung des Kindeswohls andererseits eingeschränkt wird (Art. 11 Abs. 1 BV; vgl. Gabriela Riemer-Kafka, Juristische Handreichung für die Sonderpädagogik, Bern 2012, S. 182).

2.3 Mit der Abklärung wird in der Regel der zuständige schulpsychologische Dienst betraut. Dieser kann weitere Unterlagen beiziehen (§ 25 Abs. 2 VSM) und hat eine Abklärung durch Fachleute zu veranlassen, wenn besondere, vor allem medizinische, logopädische oder psychomotorische Kenntnisse notwendig sind (§ 38 Abs. 3 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 3 VSM). Abschliessend verfasst der schulpsychologische Dienst einen Bericht mit einer Empfehlung über Art und Umfang einer allfälligen Massnahme (§ 25 Abs. 4 VSM). Besteht auch nach der schulpsychologischen Abklärung und dem Vorliegen des Berichts nach § 25 Abs. 4 VSM keine Einigkeit hinsichtlich der anzuordnenden sonderpädagogischen Massnahme(n), entscheidet die Schulpflege darüber (§ 39 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 Satz 1 VSM). Sie berücksichtigt bei ihrem Entscheid das Kindeswohl und die Auswirkungen der Massnahme auf den Schulbetrieb (§ 39 Satz 2 VSG).

3.1 Hier ist unbestritten, dass der Sohn der Beschwerdeführenden besondere pädagogische Bedürfnisse im Sinn von § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG hat. Die Präsidentin der Beschwerdegegnerin ordnete vor diesem Hintergrund am 14. Juli 2021 die Zuweisung des Knaben zur integrierten Sonderschulung in Verantwortung der Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich für das Schuljahr 2021/2022 an, wobei gleichzeitig festgehalten wurde, dass "[s]pätestens bis April 2022" ein schulisches Standortgespräch stattzufinden habe. Der Verfügung war ein Gespräch unter anderem zwischen der Vizepräsidentin der Beschwerdegegnerin, der Schulleitung der Schule E, einer Fachbereichsleiterin der Heilpädagogischen Schule Zürich sowie den Beschwerdeführenden und ihrem Rechtsvertreter vorangegangen. Dem Protokoll des betreffenden Gesprächs vom 6. Juli 2021 zufolge wurde Letzteren in dessen Rahmen eröffnet, dass die Schulung in einem separativen Setting denBedürfnissen von C aus Behördensicht besser entspräche. Die Beschwerdeführenden wünschten dagegen, dass ihr Sohn weiterhin integrativ in der Regelklasse beschult werde, jedoch mit einer optimierten Förderung. Die Vizepräsidentin der Beschwerdegegnerin habe deshalb vorgeschlagen, bis zum Vorliegen einer neuen Abklärung des Knaben "die Schulung von C in der Integration" zu verfügen und die Situation danach neu zu beurteilen. Der Vertreter der Beschwerdeführenden habe daraufhin versichert, dass seine Mandanten "die Abklärung beim KJPP in Auftrag geben, wobei die aktuellen Wartezeiten 5 bis 6 Monate betragen" würden.

Am 2. November 2021 fand ein Standortgespräch zwischen den Beschwerdeführenden, der Klassenlehrperson von C, dem Leiter des schulpsychologischen Dienstes der Stadt Zürich und einer Fachbereichsleiterin der Heilpädagogischen Schule Zürich statt, in dessen Rahmen Letztere die Schulung des Knaben am separierten Standort der Heilpädagogischen Schule auf das Schuljahr 2022/2023 empfahl sowie – "angesichts der Ablehnung der Eltern" – eine Prüfung und Beurteilung dieser Empfehlung durch den schulpsychologischen Dienst der Stadt Zürich. Darauf erging am 22. November 2021 die Ausgangsverfügung, welche im Wesentlichen damit begründet wird, dass aufgrund des Dissenses zwischen den Eltern und den Fachpersonen über die weitere Schulung von C dessen schulpsychologische Abklärung erforderlich sei, das von den Eltern im Juli 2021 in Aussicht gestellte psychiatrische Gutachten des KJPP jedoch bis jetzt nicht vorliege.

Aus Sicht der Beschwerdeführenden verstösst die Beschwerdegegnerin damit gegen die am 6. Juli 2021 getroffene "verbindliche Vereinbarung", wonach sie (die Eltern) eine Abklärung beim KJPP (statt dem schulpsychologischen Dienst) veranlassten. Mit Eingabe vom 7. Juli 2022 gaben sie dann bekannt, dass die Abklärung beim KJPP mittlerweile stattgefunden und ergeben habe, dass C einen Entwicklungsrückstand aufweise, "[d]ie Separierung" seitens des KJPP aber "nicht ins Spiel gebracht" worden sei.

3.2 Entgegen den Beschwerdeführenden wurde diesen anlässlich des Gesprächs vom 6. Juli 2021 über die künftige Schulung ihres Sohns nicht versprochen oder gar mit ihnen vereinbart, dass in seinem Fall keine schulpsychologische Abklärung im Sinn von § 25 VSM durchgeführt werde. Solches wäre auch gar nicht zulässig, stellt die Volksschulgesetzgebung doch – wie aufgezeigt – klare Kriterien auf, bei deren Erfüllen zwingend eine solche Abklärung zu erfolgen hat. Von diesen Kriterien waren in C's Fall schon im Sommer 2021 gleich mehrere gegeben (vgl. § 38 und § 40 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 1 lit. b und lit. c und § 28 VSM). So wurde der Sohn der Beschwerdeführenden bereits während des Schuljahrs 2020/2021 integriert in der Regelschule unterrichtet unter der Verantwortung der Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich und empfahl Letztere im Juli 2021 für das Schuljahr 2021/2022 seine separative Schulung, was die Beschwerdeführenden ablehnten. Sie verlangten stattdessen eine verstärkte Förderung ihres Sohns innerhalb der Regelstrukturen, wobei unklar war, wie diese auszusehen hätte. Die letzte schulpsychologische Abklärung von C liegt sodann – den insofern unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführenden zufolge – schon "einige Jahre" zurück.

Die Beschwerdeführenden wurden vor diesem Hintergrund im Rahmen des Gesprächs vom 6. Juli 2021 denn auch explizit darauf hingewiesen, dass der Entscheid über die weitere Schulung von C dessen erneute schulpsychologische Abklärung im Sinn von § 25 VSM erfordere. Dass ihnen dabei – im Sinn eines Entgegenkommens – auf ihren Vorschlag hin gestattet wurde, C beim KJPP psychologisch abklären zu lassen, befreite die Beschwerdegegnerin nicht von ihrer Verpflichtung, den aktuellen individuellen Bedarf von C und die Massnahmen, mit denen diesem Bedarf am besten begegnet werden kann, in Erfahrung zu bringen und zwar – mit Blick auf das Kindeswohl (Art. 11 Abs. 1 BV) – so rasch als möglich. Wohl kann in solchen Fällen unter Umständen auf die zusätzliche psychologische Abklärung des betroffenen Kindes durch den schulpsychologischen Dienst verzichtet werden (vgl. § 25 Abs. 2 und Abs. 3 VSM); das Vorliegen eines Abklärungsberichts einer anderen fachkundigen Stelle entbindet die verantwortliche Behörde in der Regel jedoch nicht davon, vor ihrem Entscheid über Art und Umfang der anzuordnenden sonderpädagogischen Massnahmen einen Bericht des schulpsychologischen Diensts mit einer sich hierzu äussernden Empfehlung einzuholen (vgl. § 25 Abs. 4 VSM). Das heisst, der schulpsychologische Dienst der Stadt Zürich wäre hier so oder anders in den Entscheid über die weitere Schulung von C zu involvieren (gewesen). Das Vorliegen eines Abklärungsberichts des KJPP wirkte bzw. wirkt sich einzig auf den Umfang der (weiteren) für die Berichterstattung erforderlichen Abklärungen aus, wobei dem schulpsychologischen Dienst diesbezüglich ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt.

Trotz entsprechender Versicherung und in Kenntnis des Umstands, dass zwischen einer Anmeldung zur Abklärung eines Kindes beim KJPP und der Abklärung selbst bis zu sechs Monate vergehen können, blieben die Beschwerdeführenden vorliegend allerdings im Anschluss an das Gespräch mit der Schule vom 6. Juli 2021 untätig und meldeten ihren Sohn bis Anfang November 2021 nicht beim KJPP für eine Abklärung an. Die Beschwerdegegnerin lief deshalb Gefahr, bis zum Ende des Schuljahrs 2021/2022 keinen aktuellen Abklärungsbericht vorliegen zu haben und entsprechend (erneut) keinen fundierten Entscheid über die künftige Schulung von C treffen zu können. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, ja war im Interesse des Kindes vielmehr dringend geboten, dass die Beschwerdegegnerin Ende November 2021 aktiv wurde und selbst das Erforderliche für eine schulpsychologische Abklärung des Sohns der Beschwerdeführenden in die Wege leitete. Dies gilt umso eher, als C laut der seine Schulung in der Regelklasse begleitenden Heilpädagogin zu Beginn des Schuljahrs 2021/2022 vermehrt durch Handgreiflichkeiten gegenüber anderen Kindern, aber auch Lehrpersonen aufgefallen ist und eine 1:1-Betreuung benötigte, welche nicht immer gewährleistet war. Ein weiteres Zuwarten wäre mit dem Kindeswohl mithin nicht zu vereinbaren gewesen.

3.3 Damit erweist sich die Ausgangsverfügung vom 22. November 2021, womit der schulpsychologische Dienst der Stadt Zürich mit der Abklärung des schulischen Förderbedarfs von C per Beginn des Schuljahrs 2022/2023 betraut wird, als rechtmässig.

Namentlich lässt sich in der betreffenden Anordnung auch kein Verstoss gegen das Prinzip des Vertrauensschutzes erblicken. Vielmehr verhielten sich die Beschwerdeführenden selbst treuwidrig, indem sie ihrer am 6. Juli 2021 abgegebenen Versicherung nicht nachkamen, um dann zu beanstanden, dass die damit in Zugzwang gebrachte Beschwerdegegnerin an ihrer statt handelte. Es ist im Übrigen ohnehin nicht ersichtlich, welche nachteiligen Dispositionen die Beschwerdeführenden bis am 22. November 2021 getroffen haben sollten, die sie danach nicht mehr hätten rückgängig machen können, womit es auch an einer weiteren Voraussetzung für die Anrufung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes mangelte (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5; BGr, 20. Mai 2021, 1C_392/2020 und 1C_393/2020, E. 6.2, und 12. Juni 2018, 2C_199/2017, E. 3.3).

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Ist in einem Verwaltungs(gerichts)verfahren zu prüfen, ob eine behinderte Person bei Aus- und Weiterbildungen benachteiligt wird, dürfen den Parteien keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG). Davon kann indes nach Art. 10 Abs. 2 BehiG abgewichen werden, wenn eine Partei sich mutwillig oder leichtsinnig verhält. Das trifft hier auf die Beschwerdeführenden zu, deren Prozessführung einzig der Verzögerung der sonderpädagogischen Abklärung ihres Sohns dient, obschon unbestritten ist, dass dieser sonderpädagogischer Massnahmen bedarf. Entsprechend sind die Gerichtskosten gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen.

Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden angesichts des Verfahrensausgangs nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00275, E. 10.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51 mit Hinweisen).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 1'595.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien, die Beschwerdegegnerin;
b)    den Bezirksrat Zürich;
c)    den Regierungsrat.