Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2022.00372

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 23. März 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Regina Meier.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

vertreten durch C,

 

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

1.    Institution E, vertreten durch RA F,

2.    Baubehörde Meilen,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

und

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,  

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 erteilte die Baubehörde Meilen der Institution E die Bewilligung für den Neubau eines Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen, Kinder- bzw. Jugendräumen und einer Kindertagesstätte auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Meilen. Zugleich wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. Juni 2019 betreffend biologisch belasteten Standort (Neobiota) eröffnet.

II.  

Dagegen erhoben H, A, I, J, K, L sowie B mit Eingabe vom 19. März 2020 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten Baubewilligung. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. September 2020 gut und hob den Beschluss vom 11. Februar 2020 auf; hinsichtlich der Gesamtverfügung vom 13. Juni 2019 schrieb es das Verfahren als gegenstandslos geworden ab.

III.  

Gegen diesen Entscheid erhob die Institution E mit Eingabe vom 2. November 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Bestätigung der nachgesuchten Bewilligungen. Mit Urteil vom 16. September 2021 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, da die vor Baurekursgericht noch nicht vorliegende grundbuchliche Sicherung der Pflichtparkplätze zwischenzeitlich nachgeholt worden war, hob den vorinstanzlichen Entscheid auf und wies die Sache zur Beurteilung der vom Baurekursgericht noch nicht behandelten Rügen an dasselbe zurück.

IV.  

Im zweiten Rechtsgang beantragten die Rekurrierenden wiederum die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten Baubewilligung. Mit Entscheid vom 10. Mai 2022 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

V.  

Gegen diesen Entscheid erhoben A und B am 20. Juni 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten Baubewilligung. In prozessualer Hinsicht seien sämtliche Vorakten beizuziehen und betreffend die Frage der Anzahl Parkplätze ein Augenschein durchzuführen, soweit es nicht möglich sei, auf das baurekursgerichtliche Augenscheinprotokoll aus dem ersten Rechtsgang abzustellen.

Mit Eingabe vom 8. Juli 2022 verzichtete die Baudirektion des Kantons Zürich auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht reichte am 11. Juli 2022 sämtliche Vorakten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baubehörde Meilen beantragte am 12. Juli 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer. Entsprechendes beantragte die Institution E mit Beschwerdeantwort vom 22. August 2022. Mit Replik vom 26. September 2022 hielten A und B an ihren Rechtsbegehren fest. Die Institution E verzichtete in der Folge mit Eingabe vom 30. September 2022 auf eine weitere Stellungnahme. Die Baubehörde Meilen und die Baudirektion liessen sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Das streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 lag gemäss der zum Bewilligungszeitpunkt in Kraft stehenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen (BZO) fast vollständig in der Zone für öffentliche Bauten Oe; ein kleiner Teil der nordwestlichen Ecke war der Industriezone I 9.0 zugehörig. Gemäss der – insoweit – per 1. Oktober 2021 in Kraft getretenen BZO liegt das gesamte Baugrundstück in der Zentrumszone Z 4.5 mit Sonderbauvorschriften. Das Grundstück wird nördlicherseits von der M-Strasse und östlicherseits von der G-Strasse umfahren; südlich trennt ein schmales unüberbautes Grundstück die Parzelle vom Gleisfeld. Von Westen grenzen die Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 an das Baugrundstück.

Die Bauherrschaft plant den Ersatzneubau eines Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen, Kinder- bzw. Jugendräumen und einer Kindertagesstätte. Auf dem Baugrundstück selbst sind fünf Fahrzeugabstellplätze vorgesehen; neun weitere werden auf der benachbarten Parzelle Kat.-Nr. 04 erstellt.

3.  

In prozessualer Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer betreffend die Frage der Anzahl Parkplätze zunächst die Durchführung eines Augenscheins. Da dies jedoch im vorliegenden Verfahren ausserhalb des Streitgegenstands liegt (s. unten E. 4.4.2), erübrigt sich das Begehren.

4.  

In materieller Hinsicht bestreiten die Beschwerdeführer die Zonenkonformität der projektierten Alterswohnungen (… mit Verweisen auf … sowie auf die beschwerdeführerischen Eingaben im ersten Rechtsgang vor dem Verwaltungsgericht) und rügen mit Blick auf die Anzahl Parkplätze und die Verkehrssicherheit eine mangelhafte Erschliessung.

4.1 Im Hinblick auf die Frage der Zonenkonformität machen die Beschwerdeführer zusammengefasst geltend, die Zone für öffentliche Bauten diene der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, weshalb darin keine Alterswohnungen erstellt werden dürften. Alterswohnungen seien nur in Wohnzonen zonenkonform; in der Zone für öffentliche Bauten dürften nur allgemeinzugängliche Gebäude erstellt werden. Zudem sei es unzulässig, dass die private Beschwerdegegnerin eine öffentliche Aufgabe wahrnehme, indem sie Alterswohnungen erstelle; sie habe hierfür keinen Leistungsauftrag erhalten bzw. es sei keine entsprechende Aufgabenübertragung im Sinn von Art. 98 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) erfolgt. Weiter sei nicht gewährleistet, dass in den – sich in einem turmartigen Hochbau befindlichen – Wohnungen tatsächlich nur Personen im Pensionsalter wohnen würden. Darum handle es sich gar nicht um richtige Alterswohnungen, weshalb die Wohnungen umso weniger in der Zone für öffentliche Bauten erstellt werden dürften. Ausserdem entspreche der Wohnungsbau nicht dem Vereinszweck der privaten Beschwerdegegnerin.

4.2 Wie vorstehend in E. 2 ausgeführt, liegt das streitgegenständliche Baugrundstück seit der Revision der BZO Meilen im Jahr 2021 in der Zentrumszone. Bezüglich der Frage des anzuwendenden Rechts ist allerdings grundsätzlich davon auszugehen, dass im Rechtsmittelverfahren die Rechtslage im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung massgebend ist (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 24). Eine Ausnahme hiervon, namentlich ein Vorliegen zwingender Gründe für die Berücksichtigung des neuen Rechts, ist nicht ersichtlich (s. hierzu Donatsch, a.a.O., § 20a N. 25). Folglich ist auf die Rechtslage von vor dem 1. Oktober 2021 abzustellen bzw. die Zonenkonformität gemäss den Regeln für die Zone für öffentliche Bauten zu beurteilen. Gegenteiliges machen die Beschwerdeführer denn im vorliegenden Verfahren auch nicht mehr geltend. Allerdings sind Wohnnutzungen und mithin auch Alterswohnungen in Zentrumszonen ohnehin grundsätzlich zonenkonform (§ 51 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; vgl. auch VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00366, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Die Frage nach einer allfälligen negativen Vorwirkung erübrigt sich somit.

4.3  

4.3.1 Gemäss § 60 Abs. 1 PBG können einer Zone für öffentliche Bauten Grundstücke zugewiesen werden, die von ihren Eigentümern zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden. In § 60 Abs. 2 PBG wird sodann festgehalten, dass auch der Bau von Alterswohnungen als öffentliche Aufgabe gilt. Zonen für öffentliche Bauten können nicht nur Grundstücke des Bundes, des Kantons, von Zweckverbänden und der Gemeinden umfassen, sondern auch Liegenschaften von privaten Institutionen, welche öffentliche Aufgaben erfüllen. Dies umfasst Bauten und Anlagen, die im weitesten Sinn Aufgaben des modernen Leistungs- und Sozialstaats wahrzunehmen helfen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 162). Solches ist typischerweise der Fall bei Bauten, die der Öffentlichkeit allgemein zugänglich sind. Damit ist allerdings nicht gemeint, dass die Anlage jedermann offenstehen muss; der Zugang kann rechtlich oder faktisch eingeschränkt werden (Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, BR 2003 S. 87 ff.).

In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass am Bau von Alterswohnungen grundsätzlich ein sozialpolitisches Interesse besteht, weshalb entsprechende Bauten als öffentliche zu gelten haben, unabhängig davon, ob das kantonale Recht dies ausdrücklich statuiert – so wie dies allerdings im Kanton Zürich in § 60 Abs. 2 PBG festgehalten ist. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass dieselben Bauten in einer Wohnzone ebenfalls zonenkonform wären (Petra Krieg, Zulässige Nutzungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen [§ 60 PBG], PBG 2008/2 S. 48 ff.; Waldmann, a.a.O., S. 89 mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführer vermögen mit ihrem Vorbringen nicht durchzudringen, wonach Alterswohnungen nur in Wohnzonen zonenkonform seien und in der Zone für öffentliche Bauten nur allgemeinzugängliche Gebäude erstellt werden dürfen.

4.3.2 Wie vorstehend ausgeführt, finden sich in Zonen für öffentliche Bauten auch Grundstücke von Privaten, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Es ist grundsätzlich unerheblich, ob das Gemeinwesen oder Private bei der Aufgabenerfüllung die fragliche Baute oder Anlage betreiben (Krieg, a.a.O., S. 48). Gemäss Weisung und Antrag des Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes, mit welcher die heutige Fassung von § 60 PBG Aufnahme ins Gesetz fand, werden öffentliche Aufgaben nach der Richtplanung ausdrücklich auch von Trägern ohne öffentlich-rechtlichen Status wahrgenommen (ABl 1989 S. 52 ff., S. 1753). Somit können die Beschwerdeführer aus dem Rückgriff auf Art. 98 KV nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.3.3 Ausserdem bringen die Beschwerdeführer vor, es sei nicht gesichert, dass in den fraglichen Wohnungen tatsächlich nur Personen im Pensionsalter wohnen würden. Die Baubehörde Meilen hält dem jedoch zu Recht entgegen, dass allfällige Vollzugsprobleme die materiellen Rechtsnormen nicht entgegen den Intentionen des Gesetzgebers abzuändern vermögen. Zudem ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass die Baubewilligung ausdrücklich für die Erstellung von Alterswohnungen erteilt worden ist. Insoweit liegt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor bzw. würde sich eine Nutzung durch jüngere Personen als nicht zonenkonform erweisen.

Ebenso wenig dringen die Beschwerdeführer mit dem Vorbringen durch, das Bauprojekt sei "turmartig", zumal sie nicht geltend machen, das Vorhaben verstosse durch seine Höhe oder Ausgestaltung gegen baurechtliche Normen; solches ergibt sich denn auch nicht aus den Akten.

Festzuhalten ist schliesslich, dass die zivilrechtliche Frage, ob der Bau von Alterswohnungen dem Vereinszweck der privaten Beschwerdegegnerin entspricht, mangels Zuständigkeit nicht Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens sein kann. Auf die diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführer ist nicht einzugehen.

4.3.4 Zusammengefasst erweist sich das Bauvorhaben in der Zone für öffentliche Bauten als zonenkonform.

4.4  

Weiter rügen die Beschwerdeführer wie im ersten Rechtsgang die Parkplatzsituation im Zusammenhang mit dem Bauvorhaben.

4.4.1 Gemäss § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. § 64 Abs. 2 VRG hält fest, dass im Verwaltungsverfahren neue tatsächliche Behauptungen und die Bezeichnung neuer Beweismittel zulässig sind. Dem neuen Entscheid ist die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit der die Rückweisung begründet wurde.

Wird nach einer Rückweisung der Neuentscheid der unteren Instanz wiederum weitergezogen, so ist grundsätzlich auch die rückweisende Instanz an ihren früheren Entscheid gebunden (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 22 ff.; BGE 143 III 290 E. 1.5). Die Bindungswirkung entfällt lediglich, wenn seit dem Rückweisungsentscheid eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgte oder eine (bis dahin ungeklärte) Rechtsfrage vom Bundesgericht abweichend beurteilt worden ist. Der Gesetzeswortlaut von § 64 Abs. 2 VRG, der neue tatsächliche Behauptungen und neue Beweismittel uneingeschränkt zulässt, ist nach der Praxis des Verwaltungsgerichts zu weit gefasst. Ungeachtet der Regelung von § 52 VRG sind neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge zu Streitfragen, die im Rückweisungsentscheid abschliessend behandelt wurden, unzulässig (Donatsch, a.a.O., § 64 N. 17, 23 f.).

4.4.2 Mit der von den Beschwerdeführern gerügten Parkplatzsituation hat sich das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang eingehend auseinandergesetzt und abschliessend beurteilt, dass die Einwände gegen den betreffenden Grunddienstbarkeitsvertrag respektive gegen die Anzahl Parkplätze nicht verfangen (VGr, 16. September 2021, VB.2020.00760, E. 4.3). Eine Rechts- oder Praxisänderung ist diesbezüglich in der Zwischenzeit nicht erfolgt. Mithin ist auf die beschwerdeführerischen Rügen zur Parkplatzsituation und den Beweisantrag, einen Augenschein durchzuführen, nicht einzugehen. Soweit die Beschwerdeführer über die Frage der Parkplätze hinausgehend eine ungenügende Verkehrssicherheit rügen möchten, erweisen sich ihre Vorbringen als zu wenig substanziiert; mangelhafte Wendemöglichkeiten oder andere die Verkehrssicherheit beeinträchtigende Umstände ergeben sich zudem auch nicht aus den Akten.

4.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insgesamt als unbegründet abzuweisen.

5.  

5.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen. Vielmehr sind sie zur Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung an die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2 Obsiegenden grösseren Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine Parteientschädigung zugesprochen, wenn ausserordentliche Bemühungen nötig waren, welche über das hinausgehen, wofür das betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist (Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 54). Der Aufwand vor der zweiten Rechtsmittelinstanz blieb für die Beschwerdegegnerin 2 jedoch relativ bescheiden, obgleich sie eine anwaltliche Vertretung beizog und sich die beschwerdeführerischen Rechtsschriften umfangmässig nur noch knapp im Rahmen des mit Blick auf den Streitgegenstand Angemessenen bewegen; zudem sind Gemeinwesen in Konstellationen, in denen sich private Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstehen, praxisgemäss nicht entschädigungsberechtigt (Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 100).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 7'240.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung je zur Hälfte auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführer werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.