Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00376

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 8. September 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Gebühren,

hat sich ergeben:

I.  

A. A hielt sich vom 14. August 2013 bis zum 19. Januar 2015 im Pflegezentrum C der Stadt Zürich auf. Im Zeitpunkt seines Austritts waren Rechnungen für diesen Aufenthalt im Betrag von total Fr. 60'427.80 offen (Zeitraum Mai 2014 bis Januar 2015). Trotz verschiedener Mahnungen bezahlte A die offenen Rechnungen in der Folge nicht. Am 21. Oktober 2015 leiteten die Pflegezentren der Stadt Zürich deshalb die Betreibung ein, woraufhin A gegen den am 25. November 2015 zugestellten Zahlungsbefehl Rechtsvorschlag erhob. Die damalige Vorsteherin des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich hob diesen mit Verfügung vom 18. Dezember 2015 auf und verpflichtete A, den Pflegezentren der Stadt Zürich Fr. 60'427.80 nebst Zins zu 5 % seit dem 21. Oktober 2015 zu bezahlen. Die dagegen von A, vertreten durch seine Schwester B, erhobene Einsprache vom 9. Januar 2016 wies der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 16. März 2016 ab. Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 18. April 2016 Rekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses. Mit Beschluss vom 23. Februar 2017, der danach unangefochten in Rechtskraft erwachsen sollte, wies der Bezirksrat den Rekurs ab.

B. In der Folge liessen die Pflegezentren der Stadt Zürich die Frist nach Art. 88 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) zur Stellung des Fortsetzungsbegehrens ungenutzt verstreichen. Am 22. April 2021 stellten sie in der gleichen Sache indes nochmals ein Betreibungsbegehren. Gegen den Zahlungsbefehl erhob A abermals Rechtsvorschlag. Der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich hob den Rechtsvorschlag mit Verfügung vom 5. Juli 2021 auf und verpflichtete A, den Pflegezentren der Stadt Zürich Fr. 60'427.80 nebst Zins zu 5 % seit dem 21. Oktober 2015 zu bezahlen. Das anschliessend von A gestellte Begehren um Neubeurteilung vom 13. August 2021 wies der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 15. Dezember 2021 ab, soweit er darauf eintrat.

II.  

Daraufhin erhob A, wie bis anhin vertreten durch seine Schwester B, mit Eingabe vom 20. Januar 2022 Rekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 15. Dezember 2021. Mit Beschluss vom 25. Mai 2022 wies der Bezirksrat den Rekurs ab. Ebenso wies er die Gesuche von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung ab. Die Verfahrenskosten auferlegte er A, eine Parteientschädigung sprach er nicht zu.

III.  

A, weiterhin vertreten durch B, gelangte danach mit Beschwerde vom 23. Juni 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 25. Mai 2022. Mit Präsidialverfügung vom 24. Juni 2022 zog das Verwaltungsgericht die Akten bei.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Angesichts des mehr als Fr. 20'000.- betragenden Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).

2.  

Die Vorinstanz erwog im Beschluss vom 25. Mai 2022, über die strittige Forderung der Beschwerdegegnerin von Fr. 60'427.80 (nebst Zins zu 5 % seit dem 21. Oktober 2015) habe sie bereits mit Beschluss vom 23. Februar 2017 rechtskräftig entschieden. Es sei grundsätzlich nicht möglich, über dieselbe Forderung nochmals zu entscheiden. Ausnahmen würden dann vorliegen, wenn die Beschwerdegegnerin die Forderung nochmals – aufgrund besonderer Umstände – wiedererwägungsweise überprüft und einen neuen materiellen Entscheid gefällt hätte, was sie jedoch nicht getan habe, oder wenn der Beschwerdeführer Revisionsgründe gemäss § 86a VRG geltend machen würde, was er aber nicht tue. Vielmehr bringe er dieselben Argumente wie schon in den früheren Verfahren vor. Die Beschwerdegegnerin sei somit zu Recht auf das Neubeurteilungsbegehren nicht eingetreten, soweit mit diesem der materiell-rechtliche Forderungsgrund infrage gestellt worden sei. In der Folge habe die Beschwerdegegnerin geprüft, ob die Forderung noch Bestand habe. Dies träfe nicht zu, wenn sie getilgt, gestundet oder verjährt wäre. All dies sei vorliegend jedoch nicht der Fall, und vom Beschwerdeführer werde auch nichts dergleichen vorgebracht. Mit dem Entscheid vom 23. Februar 2017 bzw. mit dessen Rechtskraft habe in analoger Anwendung von Art. 138 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR) eine neue Verjährungsfrist zu laufen begonnen. Diese betrage in analoger Anwendung von Art. 128 Ziff. 1 OR mindestens fünf Jahre, in analoger Anwendung von Art. 137 Abs. 2 OR würde sie zehn Jahre betragen. Die Verjährungsfrist sei mit der Einleitung der Betreibung am 22. April 2021 in analoger Anwendung von Art. 135 Ziff. 2 OR unterbrochen worden. Die Forderung sei somit auch bei einer fünfjährigen Verjährungsfrist noch nicht verjährt. Die Beschwerdegegnerin habe die Einsprache hinsichtlich des Bestands der Forderung deshalb zu Recht abgewiesen.

3.  

3.1 Zu den Eintretensvoraussetzungen des Rekurses und der Beschwerde gehört unter anderem, dass über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden ist; es darf keine res iudicata mit materieller Rechtskraft vorliegen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52). Dasselbe gilt für das Begehren um Neubeurteilung gemäss § 170 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2016 (GG).

3.2 Formelle Rechtskraft einer Verfügung oder eines Rechtsmittelentscheids bedeutet, dass die Anordnung von den Betroffenen nicht mehr mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden kann und somit grundsätzlich nicht mehr abänderbar ist. Die formelle Rechtskraft ist grundsätzlich Voraussetzung der Vollstreckung. Formell rechtskräftige Verfügungen und Rechtsmittelentscheide sind rechtsbeständig, das heisst inhaltlich grundsätzlich unabänderlich, weil sie durch spätere Verfügungen bzw. Rechtsmittelentscheide nicht voraussetzungslos wieder aufgehoben werden können; die sich hieraus ergebende Bindungswirkung gilt auch für die Behörde, die verfügt bzw. entschieden hat (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, N. 6). Ob bzw. inwieweit der Begriff der materiellen Rechtskraft, der aus dem Zivilprozessrecht stammt, im Verwaltungsrecht angewandt werden soll, ist umstritten. Materielle Rechtskraft bezeichnet die inhaltliche Unabänderbarkeit auch in anderen Verfahren – die betreffende Sache darf als res iudicata nicht Gegenstand eines neuen Verfahrens werden (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, N. 6). Eine solch abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist. Der blosse Wortlaut der Rechtsbegehren ist nicht entscheidend. Massgebend ist vielmehr, ob auch dieselben Tatsachen und rechtlich erheblichen Umstände, mit denen die beschwerdeführende Person den Anspruch begründet, schon im Voraus zum Rekurs- bzw. Beschwerdegrund gehörten. Einem neuen Verfahren, in dem aus dem gleichen Sachverhalt die gleichen Rechtsfolgen abgeleitet werden, steht grundsätzlich die res iudicata entgegen, auch wenn eine neue rechtliche Begründung vorgebracht wird. Es besteht weitgehend Einigkeit, dass Rechtsmittelentscheide im Verwaltungsverfahren in materielle Rechtskraft erwachsen. Indessen schliesst die materielle Rechtskraft eines Rechtsmittelentscheids nicht von vornherein aus, dass der darin beurteilte Verwaltungsakt später von der zuständigen Verwaltungsbehörde geändert oder aufgehoben wird (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, N. 7; zum Ganzen VGr, 28. Juni 2018, VB.2018.00263, E. 2.2 f., mit weiteren Hinweisen).

3.3 Hinsichtlich des Bestands der Forderung der Beschwerdegegnerin kann in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (vorn E. 2) verwiesen werden. Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen nur am Rand auseinander. Soweit er die Rechtskraft des Beschlusses vom 23. Februar 2017 infrage stellen wollte, bleibt dieser Einwand gänzlich unbelegt und bestehen hierfür auch sonst keine Hinweise, zumal der besagte Beschluss mit einem Rechtskraftstempel versehen ist. Sodann wiederholt der Beschwerdeführer auch mit Beschwerde die gleichen Argumente, welche er schon in den früheren Verfahren vorbrachte und im Wesentlichen die – aus seiner Sicht – von der Beschwerdegegnerin zu Unrecht in Rechnung gestellten Kosten für seinen zu langen Aufenthalt im Pflegezentrum C betreffen. Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, ist die Höhe der Forderung jedoch nicht nochmals zu beurteilen. Schliesslich äussert sich der Beschwerdeführer kritisch zur Qualität und Menschlichkeit seiner Betreuung im Pflegezentrum C, worauf hier ebenfalls nicht einzugehen ist.

4.  

4.1 Der Stadtrat und die Vorinstanz prüften in ihren Beschlüssen vom 15. Dezember 2021 bzw. 25. Mai 2022 nicht, ob der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich mit Verfügung vom 5. Juli 2021 (auch) zu Recht den Rechtsvorschlag in der zweiten Betreibung (Nr. 194085) aufhob (Dispositivziffer 2).

4.2 Was die Beseitigung eines Rechtsvorschlags angeht, hat eine Verwaltungsbehörde zwei Möglichkeiten: Entweder leitet sie – nach einfacher "verfügungsloser" Rechnungstellung und Mahnung – zuerst die Betreibung ein und erlässt erst anschliessend bzw. nach Erhebung des Rechtsvorschlags eine materielle Verfügung über die Zahlungspflicht und beseitigt in derselben Verfügung gleichzeitig auch den vom Schuldner gegen den Zahlungsbefehl erhobenen Rechtsvorschlag; diese Kompetenz der Verwaltungsbehörde ergibt sich aus Art. 79 SchKG (Variante 1). Oder die Behörde erlässt zuerst eine Verfügung und setzt diese, wenn sie rechtskräftig bzw. vollstreckbar ist, anschliessend in Betreibung (Variante 2). Die Beseitigung des Rechtsvorschlags durch Erteilung der definitiven Rechtsöffnung (vgl. Art. 80 Abs. 2 Ziff. 2 SchKG) obliegt in diesem Fall jedoch nicht der Behörde selber, sondern dem (ordentlichen, zivilen) Rechtsöffnungsgericht. Im Kanton Zürich entscheidet darüber im Summarverfahren das Einzelgericht des Bezirksgerichts am Betreibungsort (Art. 84 Abs. 1 SchKG; Art. 251 lit. a der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO] in Verbindung mit § 24 lit. c des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG]). Voraussetzung für die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde für die Beseitigung des Rechtsvorschlags (Variante 1) ist, dass die materielle Verfügung über den in Betreibung gesetzten Anspruch erst nach erhobenem Rechtsvorschlag und zusammen mit dessen Beseitigung erlassen wird. Hat die Behörde bereits vor Einleitung der Betreibung eine Verfügung erlassen, so kann sie nicht nachträglich den Rechtsvorschlag beseitigen, sondern muss das Verfahren der definitiven Rechtsöffnung (Variante 2) einleiten. Vollstreckungsgerichtliche Funktionen kommen der Verwaltungsbehörde nur zu, wenn sie gleichzeitig materiell über den Anspruch entscheidet, ansonsten keine definitive Rechtsöffnung für Verwaltungsverfügungen mehr erteilt werden müsste und Art. 80 Abs. 2 Ziff. 2 SchKG toter Buchstabe wäre (Daniel Staehelin in: Daniel Staehelin/Thomas Bauer/Franco Lorandi [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 3. A., Basel 2021, [BSK SchKG I], Art. 79 N. 16, mit weiteren Hinweisen, ferner Art. 80 N. 101).

4.3 Mit Verfügung vom 18. Dezember 2015 entschied sich die Beschwerdegegnerin bzw. die damalige Vorsteherin des Gesundheits- und Umweltdepartements, nach Variante 1 vorzugehen. Im Anschluss an den rechtskräftigen (ersten) Beschluss der Vorinstanz vom 23. Februar 2017, mit welchem diese den Rekurs gegen die Festlegung der Gebühr und die gleichzeitige Beseitigung des Rechtsvorschlags abwies, versäumte es die Beschwerdegegnerin indes, rechtzeitig das Fortsetzungsbegehren zu stellen (vorn I.; vgl. Art. 88 Abs. 1 und 2 SchKG). Dies bewirkt, dass der Zahlungsbefehl seine Gültigkeit verliert und die Betreibung dahinfällt (Nino Sievi, BSK SchKG I, Art. 88 N. 21), mit der Konsequenz, dass neu betrieben und ein neuer Zahlungsbefehl zugestellt werden muss. Damit wurde zwar die Aufhebung des Rechtsvorschlags durch die Beschwerdegegnerin zur Makulatur, nicht aber die erfolgte Gebührenfestsetzung. Der rechtskräftige Beschluss der Vorinstanz vom 23. Februar 2017 stellt in Bezug auf die streitige Gebühr im Rahmen des eingeleiteten neuen Betreibungsverfahrens einen definitiven Rechtsöffnungstitel dar. Nachdem die Beschwerdegegnerin erneut die Betreibung eingeleitet und der Beschwerdeführer wiederum Rechtsvorschlag erhoben hatte, hätte die Beschwerdegegnerin deshalb gemäss Variante 2 beim Einzelgericht des Bezirksgerichts um definitive Rechtsöffnung ersuchen müssen. Wenn eine Verwaltungsbehörde, welche vor Einleitung der Betreibung eine Verfügung erlassen hat, diese nach erhobenem Rechtsvorschlag materiell bestätigt, um gleichzeitig den Rechtsvorschlag beseitigen zu können, ist dies unzulässig und ein Verstoss gegen die materielle Rechtskraft der ersten Verfügung (Staehelin, BSK SchKG I, Art. 79 N. 16). Gerade dies tat aber die Beschwerdegegnerin bzw. der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements in der "neuen" Verfügung vom 5. Juli 2021. Dieser Verfügung war nicht etwa ein neuerliches Gesuch des Beschwerdeführers um Korrektur, Anpassung, Reduktion oder Aufhebung der Gebühr vorausgegangen, sondern einzig dessen begründet erhobener Rechtsvorschlag. Der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements beschränkte sich in der Folge darauf – einem Rechtsöffnungsrichter gleich (vgl. Art. 81 Abs. 1 SchKG) –, einzig zu prüfen, ob die Forderung getilgt, gestundet oder verjährt sei. Der Stadtrat als Neubeurteilungsinstanz ergänzte dieses Prüfprogramm in seinem Beschluss vom 15. Dezember 2021 zwar um einen im Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsbehörde liegenden Aspekt, nämlich ob im Licht der Vorbringen des Beschwerdeführers ein Wiedererwägungsgrund vorliege, was er verneinte. Da über die Forderung an sich nicht nochmals entschieden wurde (und auch nicht entschieden werden musste), genügt dies jedoch nicht, um die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin für die Beseitigung des Rechtsvorschlags bejahen zu können.

4.4 Zusammenfassend lehnte es die Beschwerdegegnerin in Ermangelung von Wiedererwägungsgründen zwar zu Recht ab, die Gebührenforderung nochmals materiell zu beurteilen. Da sie lediglich die Rechtskraft der im ersten Rechtsgang bestätigten Verfügung festhielt, hätte sie jedoch nicht selber als Vollstreckungsgericht im Sinn von Art. 79 SchKG amten dürfen.

5.  

5.1 Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Dispositivziffer 2 der Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 5. Juli 2021 ist aufzuheben. Dispositivziffer 1 des Beschlusses des Stadtrats vom 15. Dezember 2021 ist insofern aufzuheben, als das Begehren um Neubeurteilung gegen die Aufhebung des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats vom 25. Mai 2022 ist insofern aufzuheben, als der Rekurs gegen die Aufhebung des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde.

5.2 Es rechtfertigt sich, die Kosten der Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 5. Juli 2021 und des Neubeurteilungsverfahrens gemäss dem Beschluss des Stadtrats vom 15. Dezember 2021 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Kosten des Rekursverfahrens sind je hälftig dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Da sich der Rekurs nach dem Gesagten nicht als offensichtlich aussichtslos erwies und aufgrund der Akten von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist, ist dessen Anteil zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen (§ 16 Abs. 1 VRG). Nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung (§ 16 Abs. 2 VRG) bzw. um Bestellung einer anwaltlichen Vertretung abwies, zumal nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdeführer – jedenfalls aber seine Schwester – nicht in der Lage gewesen wäre, selbständig eine anwaltliche Vertretung zu mandatieren.

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

5.3 Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind ebenfalls je hälftig dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Anders als mit Rekurs ersuchte der Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren nicht – auch nicht sinngemäss – um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Eine Parteientschädigung hat er ebenfalls nicht verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

Dispositivziffer 2 der Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 5. Juli 2021 wird aufgehoben. In Abänderung von Dispositivziffer 3 dieser Verfügung werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Dispositivziffer 1 des Beschlusses des Stadtrats vom 15. Dezember 2021 wird insofern aufgehoben, als das Begehren um Neubeurteilung gegen die Aufhebung des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. In Abänderung von Dispositivziffern 2 und 3 dieses Beschlusses werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 25. Mai 2022 wird insofern aufgehoben, als der Rekurs gegen die Aufhebung des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. In Abänderung von Dispositivziffern II und III dieses Beschlusses werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je hälftig auferlegt; der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil ist zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen, unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4 VRG.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 1'270.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich;
c)    den Regierungsrat.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vorsitzende:                                       Der Gerichtsschreiber:

 

 

 

 

Versandt: