Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00406

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 17. Mai 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Illnau-Effretikon, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Kanton Zürich,

 

 

betreffend Kostenersatz nach § 44 SHG,

hat sich ergeben:

I.  

Eine seit dem 16. Juli 2017 im Kanton Zürich ansässige ausländische Staatsangehörige (B) und deren drei Kinder (geboren 2017, 2018 und 2020) zogen per 1. März 2020 zusammen mit dem Kindsvater, einem seit 2004 im Kanton Zürich ansässigen ausländischen Staatsangehörigen, nach Illnau-Effretikon. Sie werden seit dem 1. April 2020 durch die Stadt Illnau-Effretikon mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt.

Am 7. Mai 2020 zeigte die Sozialbehörde der Stadt Illnau-Effretikon dem Sozialamt des Kantons Zürich (fortan: kantonales Sozialamt) an, dass sie B und ihren drei Kindern wirtschaftliche Hilfe gewähre, und machte einen entsprechenden Kostenersatzanspruch geltend. Der Kanton Zürich ersetzte der Stadt Illnau-Effretikon in der Folge (nur) die Kosten der an B ausgerichteten wirtschaftlichen Sozialhilfe. Der – nicht mit B verheiratete – Kindsvater zog per Ende Januar 2021 aus der Familienwohnung aus, was die Gemeinde Illnau-Effretikon dem kantonalen Sozialamt mit Nachtragsmeldung vom 2. Februar 2021 anzeigte. Die unter gemeinsamer elterlicher Sorge stehenden Kinder verblieben bei ihrer Mutter B.

Mit E-Mail vom 21. Juni 2021 erkundigte sich die Stadt Illnau-Effretikon beim kantonalen Sozialamt sinngemäss danach, ob der Wegzug des Kindsvaters Einfluss auf die Kostenersatzpflicht des Kantons habe bzw. ob letzterer nunmehr auch für die zugunsten der drei Kinder erbrachten wirtschaftlichen Unterstützungsleistungen Ersatz leiste. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2021 lehnte es das kantonale Sozialamt ab, für die drei Kinder von B ab dem 1. Februar 2021 Kostenersatz zu erbringen.

II.  

Die Stadt Illnau-Effretikon rekurrierte dagegen am 22. November 2021 an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei das kantonale Sozialamt zu verpflichten, ab dem 1. Februar 2021 für die Kinder von B Kostenersatz zu leisten. Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom 2. Juni 2022 ab (Dispositivziffer I), nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositivziffer II) und verweigerte der Stadt Illnau-Effretikon die Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositivziffer III).

III.  

Am 1. Juli 2022 führte die Stadt Illnau-Effretikon Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte, der Kanton Zürich sei in Aufhebung der Verfügung vom 26. Oktober 2021 sowie des Rekursentscheids vom 2. Juni 2022 und unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, ab dem 1. Februar 2021 Kostenersatz für die Kinder von B zu leisten. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 6. Juli 2022 auf Vernehmlassung. Das kantonale Sozialamt schloss mit Beschwerdeantwort vom 2. September 2022 auf Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Illnau-Effretikon hielt am 15. September 2022 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Ersatz der den Wohngemeinden entstehenden Kosten aus wirtschaftlicher Sozialhilfe an ausländische Personen durch den Kanton nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Die beschwerdeführende Gemeinde ist vorliegend nicht in ihrer Eigenschaft als Trägerin von Sozialhilfekosten, sondern als Ansprecherin auf Kostenersatz gegenüber dem Kanton betroffen. In dieser Konstellation bedarf es zur Beschwerdeberechtigung keines Nachweises einer präjudiziellen Wirkung des angefochtenen Entscheids (vgl. demgegenüber zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden im erstgenannten Fall BGE 140 V 328 E. 6.6; VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00604, E. 2.1). Vielmehr ist die Beschwerdeführerin, deren sinngemässem Gesuch um Kostenersatz nicht (bzw. nicht vollumfänglich) entsprochen wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG berechtigt (VGr, 2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 1.2).

1.3 Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.4 Die für die Kinder von B ab dem 1. Februar 2021 ausgerichteten wirtschaftlichen Unterstützungsleistungen beliefen sich nach unwidersprochener Darstellung der Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung auf rund Fr. 95'000.-. Der Streitwert übersteigt schon deshalb Fr. 20'000.-, und die Sache ist durch die Kammer zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG und § 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).

2.  

2.1 Im innerkantonalen Verhältnis bestimmt das kantonale Recht das für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen zuständige Gemeinwesen (BGE 143 V 451 E. 8.2; BGr, 1. März 2023, 8C_293/2021 [zur Publikation vorgesehen], E. 4.2). In tatsächlicher Hinsicht ist unumstritten, dass es sich bei allen Mitgliedern der unterstützten Familie um vorläufig aufgenommene Personen mit Flüchtlingseigenschaft handelt.

2.2 Für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge gelten bezüglich Sozialhilfestandards die gleichen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat (Art. 86 Abs. 1^bis lit. a des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AIG, SR 142.20]). Sie haben mithin Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe (vgl. Art. 23 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 [SR 0.142.30]; vgl. ferner Schweizerische Flüchtlingshilfe [Hrsg.], Handbuch zum Asyl- und Wegweisungsverfahren, 3. A., Bern 2021, S. 497 und 512); die Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV, LS 851.13) ist auf vorläufig aufgenommene Personen mit Flüchtlingseigenschaft weder mit Bezug auf die Bemessung des Unterstützungsanspruchs noch im Zusammenhang mit der Kostenersatzpflicht des Kantons anwendbar (vgl. auch Kantonales Sozialamt, Sozialhilfehandbuch, Kapitel 18.3.01, Ziff. 1, 6. Januar 2021, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch). Die hier umstrittenen Ersatzansprüche der Beschwerdeführerin sind vielmehr nach Massgabe der einschlägigen Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) sowie der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, LS 851.11) zu beurteilen.

3.  

3.1 Gemäss § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Sozialhilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Der Kostenersatz wird gemäss § 34 SHV mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV) geltend gemacht (Abs. 1). Das kantonale Sozialamt entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36 Abs. 1 SHV).

3.2 Eine hilfesuchende Person hat ihren Wohnsitz nach dem Sozialhilfegesetz in derjenigen Gemeinde, in der sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (§ 34 Abs. 1 SHG). Jeder Ehegatte, jede eingetragene Partnerin und jeder eingetragene Partner hat nach § 36 Abs. 1 SHG einen eigenen Wohnsitz. Für die Regelung der Kostenersatzpflicht des Kantons ist bei gemeinsamem Wohnsitz der Ehegatten oder der Partnerinnen oder Partner mit unterschiedlicher Wohnsitzdauer die längere massgebend; lösen sie den gemeinsamen Wohnsitz auf, so wird ihnen die bisherige Wohnsitzdauer angerechnet (§ 36 Abs. 2 SHG).

Das minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Wohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht (§ 37 Abs. 1 SHG). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt es den Wohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt (§ 37 Abs. 2 SHG). Es hat gemäss § 37 Abs. 3 SHG einen eigenen Wohnsitz am Sitz der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) gemäss § 41 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 (LS 232.3; lit. a), am Ort nach § 34 SHG, wenn es erwerbstätig und in der Lage ist, für seinen Lebensunterhalt selber aufzukommen (lit. b), am letzten Wohnsitz nach § 37 Abs. 1 und 2 SHG, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (lit. c), und in den übrigen Fällen an seinem Aufenthaltsort (lit. d). Erhält das minderjährige Kind einen eigenen Wohnsitz, so wird ihm für die Regelung der Kostenersatzpflicht des Kantons die bisherige Wohnsitzdauer angerechnet (§ 37 Abs. 4 SHG).

4.  

4.1 Vorliegend ist lediglich die Ersatzpflicht des Beschwerdegegners für die ab dem 1. Februar 2021 von der Beschwerdeführerin für die Kinder von B erbrachten wirtschaftlichen Unterstützungsleistungen umstritten. Das kantonale Sozialamt ging bzw. geht denn auch zu Recht (stillschweigend) davon aus, dass B während des Zusammenlebens mit dem Lebenspartner bzw. Kindsvater nicht nur über einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz verfügte, sondern mit Blick auf das fehlende eheliche Band bzw. das blosse Konkubinat auch kein Raum für eine Anrechnung der längeren Wohnsitzdauer des Partners bzw. Kindsvaters gemäss § 36 Abs. 2 Satz 1 SHG bestand bzw. nach Aufgabe des Zusammenlebens gemäss § 36 Abs. 2 Satz 2 besteht (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, Zürich/St. Gallen 2020, N. 674; VGr, 14. Januar 2016, VB.2015.00621, E. 2; BGr, 17. April 2007, 2A.771/2006, E. 4). Die Parteien gehen folglich übereinstimmend und zu Recht von einer unter zehnjährigen Wohnsitzdauer von B und in der Folge einer Kostenersatzpflicht des Beschwerdegegners für die von der Beschwerdeführerin zu Gunsten von B erbrachten wirtschaftlichen Sozialhilfeleistungen aus.

4.2 Das kantonale Sozialamt verneinte demgegenüber eine Ersatzpflicht des Kantons für die von April 2020 bis und mit Januar 2021 zu Gunsten der Kinder erbrachten Unterstützungsleistungen. Es vertrat bzw. vertritt die Auffassung, für unter gemeinsamer elterlicher Sorge stehende Kinder sei – unabhängig vom Zivilstand der Eltern – während des Zusammenlebens mit beiden Elternteilen die Wohnsitzdauer des länger anwesenden Elternteils massgeblich. Für Kinder verheirateter Eltern ergebe sich dies aus der "Meistbegünstigungsklausel" des § 36 Abs. 2 SHG. Seien die Eltern – wie im hier interessierenden Fall – nicht miteinander verheiratet, folge dies "aus der Auslegung des Gesetzes sowie dem Sinn und Zweck der Bestimmung der Wohnsitzdauer im Zusammenhang mit der Kostenersatzpflicht des Staates". Die letztgenannte Konstellation – mithin die Frage nach der Bestimmung der Wohnsitzdauer von unter gemeinsamer elterlicher Sorge stehenden Kindern von im Konkubinat lebenden Eltern – sei im Gesetz nicht geregelt worden, weil das Zivilrecht die gemeinsame elterliche Sorge von unverheirateten Eltern erst seit dem 1. Juli 2014 als Regelfall annehme. Unter gemeinsamer elterlicher Sorge stehende Kinder eines Konkubinatspaars sollten in Bezug auf die Kostenersatzpflicht gleich behandelt werden wie Kinder verheirateter Eltern. Das Sozialhilfehandbuch halte deshalb in Kapitel 18.3.01 Ziff. 2.2 fest, dass sich die Wohnsitzdauer eines Kindes, welches bei seinen als Konkubinatspaar zusammenlebenden und über die gemeinsame elterliche Sorge verfügenden Eltern wohne, vom länger anwesenden Elternteil ableite. Diese Rechtsauslegung bzw. -anwendung entspreche einer seit Jahren geübten Praxis. Auch die Vorinstanz geht mit Verweis auf die Praxis des kantonalen Sozialamts davon aus, dass sich die Wohnsitzdauer von Kindern eines Konkubinatspaars vom länger anwesenden Elternteil ableite; solange die Kinder von B mit beiden Eltern in einem gemeinsamen Haushalt zusammengelebt hätten, habe sich ihre Wohnsitzdauer von derjenigen des Vaters abgeleitet. Weil dieser sich schon seit 2004 und mithin mehr als zehn Jahre im Kanton Zürich aufhalte, habe während des Zusammenlebens der Kinder mit beiden Elternteilen keine Kostenersatzpflicht des Beschwerdegegners bestanden.

4.3 Die Verneinung einer Ersatzpflicht des Beschwerdegegners für die von der Beschwerdeführerin zugunsten der Kinder von B erbrachten Unterstützungsleistungen nach dem Auszug des Kindsvaters aus der Familienwohnung bzw. ab 1. Februar 2021 begründete das kantonale Sozialamt in seiner Ausgangsverfügung vom 26. Oktober 2021 im Wesentlichen damit, dass sich die einer Person anrechenbare Wohnsitzdauer grundsätzlich nicht reduziere, solange die unterstützte Person ihren Wohnsitz weiterhin im Kanton Zürich habe. Dieser Grundgedanke finde im Sozialhilfegesetz verschiedentlich Niederschlag. So werde einem Ehegatten gemäss § 36 Abs. 2 SHG die längere Wohnsitzdauer des anderen Ehegatten auch nach der Auflösung des gemeinsamen Haushalts weiterhin angerechnet. Auch minderjährigen Kindern, welche ihren eigenen Wohnsitz begründeten, werde gemäss § 37 Abs. 4 SHG weiterhin die bisherige Wohnsitzdauer angerechnet. Schliesslich werde bei Personen, welche infolge Erreichens der Volljährigkeit ihren eigenen Wohnsitz begründeten, auch weiterhin die bereits erlangte Wohnsitzdauer berücksichtigt, was zwar "nicht ausdrücklich im Gesetz geregelt, jedoch unbestrittene Praxis" sei. Die gesetzlichen Regelungen sowie "der Umgang mit vergleichbaren Sachverhaltskonstellationen" zeigten auf, dass auch den Kindern von B nach dem Auszug des Kindsvaters aus der Familienwohnung bzw. während des Zusammenlebens nur mit der Kindsmutter weiterhin ihre bisherige Wohnsitzdauer bzw. die längere des Kindsvaters und nicht jene der Kindsmutter anzurechnen sei; § 37 Abs. 2 SHG regle denn auch nur den Ort, nicht aber die Dauer des Wohnsitzes eines minderjährigen Kindes. Auch die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass den Kindern von B ab dem 1. Februar 2021 "in Bezug auf die Kostenersatzpflicht die längere Anwesenheitsdauer des Vaters anzurechnen" sei. Dies ergebe sich aus den entsprechenden Regelungen für Ehegatten oder eingetragene Partnerinnen und Partner (§ 36 Abs. 2 SHG) sowie für minderjährige Kinder, welche einen eigenen Wohnsitz begründeten (§ 37 Abs. 4 SHG), welche in einer Konstellation wie der hier interessierenden analog anwendbar seien.

4.4 An sich liegt die Frage nach der Ersatzpflicht des Beschwerdegegners bzw. der in diesem Zusammenhang massgeblichen Wohnsitzdauer der Kinder von B während des Zusammenlebens mit beiden Elternteilen ausserhalb des Streitgegenstands. Auch hält die Beschwerdeführerin die Auffassung der Vorinstanzen, wonach minderjährigen Kindern eines Konkubinatspaars nur die Wohnsitzdauer des länger anwesenden Elternteils anrechenbar sei, für "wohl noch vertretbar, da auch Ehegatten und eingetragene Partnerinnen und Partner die längere Wohndauer übernehmen und weil die Wohnsitzdauer der Kinder auch in diesen Fällen auf die eine oder andere Art geregelt werden muss". Weil eine Verneinung der Kostenersatzpflicht des Beschwerdegegners für die hier umstrittenen Unterstützungsleistungen (ab 1. Februar 2021) von einer analogen Anwendung der §§ 36 Abs. 2 und/oder 37 Abs. 4 SHG abhängt und sich die Frage der analogen Anwendbarkeit bereits während des Zusammenlebens der Eltern stellt, ist vorfrageweise zu prüfen, wie es sich damit bei Haushalten von Konkubinatspaaren mit gemeinsamen Kindern verhält (hinten E. 5.3).

5.  

5.1 Das Gesetz muss nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten entstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 145 III 63 E. 2.1 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 177 ff.; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 571 ff.; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 13).

5.2 Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die aber als sachlich unhaltbar angesehen werden muss (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 576, BGE 144 II 281 E. 4.5.1, beides auch zum Folgenden). Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend mitentschieden (sogenannt qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung. Eine echte Gesetzeslücke liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Das Rechtsverweigerungsverbot verlangt von den Behörden, echte Lücken zu schliessen. Allerdings darf damit keine Normkorrektur verbunden sein (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 577). Von einer unechten Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort zu entnehmen ist, diese aber zu einem sachlich unbefriedigenden Ergebnis führt. Unechte Lücken müssen grundsätzlich hingenommen werden. Sie sind nur ausnahmsweise zu beheben, wo der Gesetz- oder Verordnungsgeber sich offenkundig über gewisse Tatsachen geirrt hat oder wo sich die Verhältnisse seit Erlass des Gesetzes oder der Verordnung in einem Mass gewandelt haben, dass die Vorschrift unter gewissen Gesichtspunkten nicht mehr befriedigt, sodass ihre Anwendung rechtsmissbräuchlich wird und die geltende Regelung zu Ergebnissen führt, die sich mit den Verfassungsgrundsätzen der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots nicht vereinbaren lassen (BGE 145 V 75 E. 5.2.1; zum Ganzen auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 201 ff.; ferner BGr, 1. März 2023, 8C_293/2021 [zur Publikation vorgesehen], E. 7.2.1).

5.3  

5.3.1 Die oben E. 4.2 dargelegte Rechtsauffassung der Vorinstanzen, wonach für das unter gemeinsamer elterlicher Sorge stehende und mit seinen unverheirateten Eltern zusammenlebende Kind nur die Wohnsitzdauer des länger anwesenden Elternteils massgeblich sei, findet im Wortlaut des Gesetzes keine Stütze: Das minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Wohnsitz der Eltern oder desjenigen Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht (§ 37 Abs. 1 SHG). Es hat mithin einen abgeleiteten Unterstützungswohnsitz und übernimmt nicht nur den Ort, sondern auch die Dauer des massgeblichen elterlichen Wohnsitzes bzw. der massgeblichen elterlichen Wohnsitze. Die Eltern haben unabhängig von ihrem Zivilstand einen eigenen Unterstützungswohnsitz (vgl. § 36 Abs. 1 SHG); sofern sie in einem gemeinsamen Haushalt leben, befindet sich dieser freilich für beide Elternteile am selben Ort.

5.3.2 Sind die Eltern miteinander verheiratet, so ist die Wohnsitzdauer des länger anwesenden Ehegatten für die Regelung der Kostenersatzpflicht des Kantons für beide Elternteile massgeblich (§ 36 Abs. 2 Satz 1 SHG). Der Wohnsitz verheirateter und zusammenlebender Ehegatten stimmt folglich nicht nur bezüglich Ort, sondern auch bezüglich Dauer überein. In diesen Fällen ist die Wohnsitzdauer mithin für alle Mitglieder der Kernfamilie – die Ehegatten und ihre Kinder – im Ergebnis dieselbe. Eine Kostenersatzpflicht des Kantons besteht folglich entweder (bis zu einer zehnjährigen Wohnsitzdauer) für die gesamten zu Gunsten der Familie bzw. Unterstützungseinheit erbrachten Kosten der wirtschaftlichen Sozialhilfe oder (ab zehnjähriger Wohnsitzdauer) gar nicht; es erübrigt sich sowohl eine separate Abrechnung der zu Gunsten der einzelnen Ehegatten erbrachten Unterstützungsleistungen als auch eine anteilsmässige Übernahme der für die Kinder geleisteten wirtschaftlichen Hilfe.

5.3.3 Für Konkubinatspaare ist eine Anrechnung der längeren Wohnsitzdauer demgegenüber im Gesetz nicht vorgesehen. Der von den Vorinstanzen angerufene bzw. analog angewendete Grundsatz der Meistbegünstigung des Kantons kommt mit anderen Worten bei Konkubinatspaaren nicht zum Tragen. Über einen allfälligen Kostenersatz des Kantons ist daher bei unterschiedlicher (je über und unter zehnjähriger) Wohnsitzdauer der Konkubinatspartner für jeden Partner separat abzurechnen. Die Mitglieder einer zusammenlebenden Familie, welche aus einem Konkubinatspaar und dessen minderjährigen Kindern besteht, haben nur den Ort des (selbständigen oder abgeleiteten) Wohnsitzes gemeinsam, nicht aber zwingend auch die Wohnsitzdauer. Wie erwähnt leitet sich der Wohnsitz des (unter gemeinsamer elterlichen Sorge stehenden) Kindes zusammenlebender Eltern gemäss § 37 Abs. 1 SHG (auch bei unverheirateten Eltern) von denjenigen seiner Eltern ab. Deren (separate, aber örtlich zusammenfallende) Wohnsitze sind – mangels Hinweise auf eine gegenteilige Wertung des Gesetzgebers – grundsätzlich als gleichwertig zu betrachten, weshalb bei unterschiedlicher Wohnsitzdauer der Eltern auch hinsichtlich der Wohnsitzdauer der Kinder nicht zwingend nur diejenige des länger anwesenden Elternteils als massgeblich betrachtet werden kann. Vielmehr bringt die – nach dem klaren Wortlaut – auf Ehepaare und eingetragene Partnerschaften beschränkte Anrechnung der längeren Wohnsitzdauer nach § 36 Abs. 2 SHG mit sich, dass die entsprechende Erleichterung der kantonalen Kostenersatzpflicht nicht nur bezüglich der Konkubinatspartner selbst, sondern auch bezüglich deren Kinder nicht greift.

Eine analoge Anwendung von § 36 Abs. 2 SHG in Zusammenhang mit der Bestimmung der Wohnsitzdauer (nur) der Kinder eines Konkubinatspaars, wie sie das kantonale Sozialamt im Ergebnis vornimmt, lässt sich auch nicht durch den von jenem angerufenen Gesetzeszweck rechtfertigen. Vielmehr verschafft § 44 Abs. 1 SHG den Gemeinden einen grundsätzlichen Ersatzanspruch gegenüber dem Beschwerdegegner für die Kosten der wirtschaftlichen Sozialhilfe von noch nicht zehn Jahre im Kanton wohnhaften ausländischen Personen (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Sozialhilfegesetz vom 13. Juni 1979, ABl 1979, 1150 ff., 1164).

5.4  

Nach Aufgabe des gemeinsamen Haushalts bzw. Wohnsitzes sieht das Gesetz nur für Ehegatten und eingetragene Partnerinnen und Partner eine Anrechnung der längeren Wohnsitzdauer vor (§ 36 Abs. 2 Satz 2 SHG). Einem minderjährigen Kind wird für die Regelung der Kostenersatzpflicht des Kantons die bisherige Wohnsitzdauer angerechnet, wenn es (gemäss § 37 Abs. 3 SHG) einen eigenen Wohnsitz begründet (§ 37 Abs. 4 SHG). Die Trennung bzw. Aufgabe des gemeinsamen Haushalts der Eltern unter Verbleib des Kindes bei einem Elternteil bewirkt indes – nach kantonalem Recht – nicht die Begründung eines selbständigen Wohnsitzes des minderjährigen Kindes (für das Bundesrecht vgl. demgegenüber hinten E. 5.5.4). Das Verlassen des Familienhaushalts durch einen Elternteil führt vielmehr lediglich dazu, dass sich der Wohnsitz des Kindes gestützt auf § 37 Abs. 2 SHG von demjenigen des anderen Elternteils ableitet, bei dem das Kind wohnt bzw. wohnen bleibt; es hat mithin (weiterhin) einen unselbständigen Wohnsitz (vgl. auch hinten E. 5.5.2 am Ende). Auch die Wohnsitzdauer des Kindes bestimmt sich deshalb nach dem Auszug eines Elternteils aus der Familienwohnung nur nach derjenigen des Elternteils, mit dem es (weiterhin) zusammenlebt. Für eine analoge Anwendung des § 37 Abs. 4 SHG besteht entgegen der Ansicht der Vorinstanzen weder Raum noch Anlass. Hat nach dem Auszug der mit den Kindern zusammenwohnende Elternteil – wie hier – noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton Zürich, so umfasst die Ersatzpflicht des Kantons nach § 44 Abs. 1 SHG in Fällen unverheirateter Eltern folglich auch die Kosten der zugunsten der Kinder erbrachten wirtschaftlichen Sozialhilfeleistungen. Trennen sich hingegen verheiratete Eltern, bleibt die längere Wohnsitzdauer gemäss § 36 Abs. 2 Satz 2 SHG für beide Ehegatten massgeblich und entsprechend (abgeleitet) auch für die Kinder.

5.5  

5.5.1 Aus dem Vorstehenden erhellt, das die gesetzliche Regelung entgegen der Ansicht der Vorinstanzen keinen Raum für eine richterliche Lückenfüllung (im Sinn des Schliessens einer sogenannt echten Lücke [vgl. dazu oben E. 5.2, und statt vieler VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2 Abs. 2 mit Hinweisen]) lässt. § 37 Abs. 2 SHG lässt sich vielmehr auch für die im Streit liegende Frage der Wohnsitzdauer eine Antwort entnehmen. Zu prüfen bleibt der sinngemässe Einwand der Vorinstanzen, wonach aufgrund eines nach ihrem Erlass der hier interessierenden Bestimmungen eingetretenen namhaften Wandels der Verhältnisse bzw. mit Blick auf die zivilrechtlichen, das Sorgerecht unverheirateter Eltern betreffenden Entwicklungen eine Normkorrektur vorzunehmen sei. Dazu ist zunächst auf die frühere sozialhilferechtliche Regelung des Unterstützungswohnsitzes von Ehegatten und minderjährigen Kindern zurückzublicken:

5.5.2 Ursprünglich sah das Sozialhilfegesetz nicht nur für minderjährige Kinder, sondern auch für die Ehefrau grundsätzlich einen unselbständigen, vom Wohnsitz des Ehemannes abgeleiteten Unterstützungswohnsitz vor (a§ 36 SHG; vgl. ABl 1981 925 ff., 1286, letzteres auch zum Nachstehenden); das unmündige Kind teilte, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Wohnsitz der Eltern oder des unverheirateten oder getrennt lebenden Elternteils, bei dem es wohnte (a§ 37 Abs. 1 SHG). Diese Regelung des (kantonsintern massgeblichen) Unterstützungswohnsitzes lehnte sich an die entsprechende (damalige) Regelung des Unterstützungswohnsitzes in interkantonalen Verhältnissen gemäss aArt. 4 ff. des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1; AS 1978 221) an (vgl. die Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Sozialhilfegesetzes vom 5. Januar 1994 [Weisung RR 1994], ABl 1994 248 ff., 250); auch das damalige Bundesrecht sah einen vom Wohnsitz des Ehemannes abgeleiteten bzw. unselbständigen Wohnsitz der Ehefrau vor.

Weil der solchermassen abgeleitete Unterstützungswohnsitz der Ehefrau nicht mit dem 1981 in Art. 4 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BS 1 3, AS 1981 1243) verankerten Grundsatz der gleichen Rechte für Mann und Frau vereinbar war, wurde den Ehegatten mit Änderung des Zuständigkeitsgesetzes vom 14. Dezember 1990 (AS 1991 1328) ein eigener Unterstützungswohnsitz zuerkannt. Der Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes leitete sich nach der bundesrechtlichen Novelle grundsätzlich von demjenigen seiner Eltern bzw. des Elternteils ab, unter dessen elterlicher Sorge es stand; auf das Zusammenwohnen sollte nur noch in Fällen abgestellt werden, da den Eltern die gemeinsame elterliche Sorge über das Kind zustand, diese aber nicht den gleichen Wohnsitz hatten, und das Kind bei einem Elternteil wohnte (Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Zuständigkeitsgesetzes vom 22. November 1989, BBl 1990 I 49 ff., insbesondere 60 f.).

Mit auf den 1. Februar 1995 in Kraft gesetzter Änderung des Sozialhilfegesetzes vom 4. Dezember 1994 (OS 53, 43) wurde dieser Rechtsentwicklung auch auf kantonaler Ebene nachgelebt (vgl. Weisung RR 1994, 251 f., auch zum Nachstehenden): Seither besitzt jeder Ehegatte einen eigenen Unterstützungswohnsitz (§ 36 Abs. 1 SHG), wobei sich die Wohnsitzdauer zusammenlebender Ehegatten stets nach der längeren bemisst und diese den Ehegatten bei einer Auflösung des gemeinsamen Haushalts angerechnet wird (§ 36 Abs. 2 SHG). Die Anwendung des § 36 Abs. 2 SHG im Rahmen von § 44 Abs. 1 SHG diente bzw. dient gemäss der regierungsrätlichen Weisung vom 5. Januar 1994 "auch" der administrativen Vereinfachung, "da sonst zusammenlebende Ehegatten mit unterschiedlicher (je über und unter zehnjähriger) Wohndauer separat abzurechnen wären und bei gemeinsamen, die Wohndauer der Eltern übernehmenden Kindern eine rechnerische Aufteilung der auf sie entfallenden Leistungen vorgenommen werden müsste" (ABl 1994, 253). Eine entsprechende Angleichung der Wohndauer von – seit 1972 zulässigerweise (ABl 1972 881 ff., 907 ff. und 1433) – im Konkubinat lebenden Paaren sah und sieht das Gesetz demgegenüber nicht vor (oben E. 3.2 Abs. 1 und E. 5.3.3).

Für die Ableitung des Wohnsitzes eines unmündigen Kindes ist seit der Revision des Sozialhilfegesetzes vom 4. Dezember 1994 in erster Linie massgeblich, wer über die elterliche Sorge verfügt (§ 37 Abs. 1 SHG; Weisung RR 1994, 253, letztere auch zum Nachstehenden). Auf den Ort des Zusammenlebens zwischen Eltern und Kind wird demgegenüber auch im kantonalen Recht nur noch abgestellt, wenn den Eltern das Sorgerecht gemeinsam zukommt und sie nicht denselben Wohnsitz haben (§ 37 Abs. 2 SHG; vgl. oben E. 3.2 Abs. 2).

5.5.3 Es trifft zu, dass die zivilrechtliche Regelung der elterlichen Sorge für Kinder unverheirateter Eltern seit dem Erlass bzw. der 1994 erfolgten Revision der hier interessierenden §§ 36 und 37 SHG massgebliche Veränderungen erfahren hat: Die Möglichkeit der gemeinsamen elterlichen Sorge für unverheiratete Eltern wurde erst mit (per 1. Januar 2000 in Kraft gesetzter) Änderung des Zivilgesetzbuchs vom 26. Juni 1998 geschaffen; zuvor stand die elterliche Sorge einem Elternteil, in der Regel der Mutter, allein zu (aArt. 298a des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210], AS 1999 1118; vgl. auch BBl 1996 I 1 ff., insbesondere 162 ff.). Nach aArt. 298a ZGB konnten die unverheirateten Eltern die gemeinsame elterliche Sorge aufgrund einer genehmigungsfähigen Vereinbarung über ihre Anteile an der Betreuung des Kindes und die Verteilung der Unterhaltskosten bei der zuständigen Kindesschutzbehörde beantragen; die Behörde nahm die Übertragung der gemeinsamen elterlichen Sorge vor, sofern dies mit dem Kindswohl vereinbar war.

Mit der Revision des Zivilgesetzbuchs vom 21. Juni 2013 verankerte der Bundesgesetzgeber die gemeinsame elterliche Sorge als vom Zivilstand der Eltern unabhängigen Regelfall (vgl. Art. 296 Abs. 2 ZGB; vgl. ferner die Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Zivilgesetzbuchs (elterliche Sorge) vom 16. November 2011, BBl 2011 9077 ff. [Botschaft elterliche Sorge] sowie Art. 298a ff. ZGB). Dahinter stand die Überzeugung, dass die gemeinsame elterliche Sorge von Vater und Mutter – unabhängig von deren Zivilstand – dem Wohl des Kindes in der Regel am besten entspreche (Botschaft elterliche Sorge, 9102); auch trug der Gesetzgeber damit der gesellschaftlichen Entwicklung bzw. dem Umstand Rechnung, dass sich die Zahl der Kinder unverheirateter Eltern innert eines Jahrzehnts praktisch verdoppelt hatte und nunmehr die Eltern von rund einem Fünftel der jährlich geborenen Kinder nicht miteinander verheiratet waren, und sich nicht (mehr) miteinander verheiratete Eltern immer häufiger für die gemeinsame elterliche Sorge entschieden; so standen Kinder von nicht miteinander verheirateten Eltern in der Stadt Zürich bereits im Jahr 2010 in deutlich mehr als der Hälfte der Fälle unter gemeinsamer elterlicher Sorge (Botschaft elterliche Sorge, 9084 ff.).

5.5.4 Aus dem Vorstehenden erhellt, dass sich der Unterstützungswohnsitz eines Kindes von in Konkubinat lebenden Eltern bis Ende 1999 lediglich von einem – dem die (von Gesetzes wegen alleinige) elterliche Sorge innehabenden – Elternteil ableitete und das Kind (nur) dessen Wohnsitzdauer übernahm. Eine Konstellation wie die hier vorab interessierende, da das mit seinen unverheirateten Eltern zusammenlebende Kind unter gemeinsamer elterlicher Sorge steht – und seinen Wohnsitz folglich nach § 37 Abs. 1 SHG von denjenigem beider Elternteile ableitet –, war aufgrund der zwingenden alleinigen Sorge eines unverheirateten Elternteils nicht möglich. Sofern die nicht miteinander verheirateten Eltern eine unterschiedliche (je unter und über zehnjährige) Wohnsitzdauer hatten, konnte der Kanton den Gemeinden den Kostenersatz für die zu Gunsten der Familie erbrachten Leistungen im Prinzip schon damals nicht vollständig verwehren.

Des Weiteren lässt sich dem oben E. 5.5.3 Ausgeführten entnehmen, dass unverheiratete Paare die elterliche Sorge über ihre Kinder bereits seit dem 1. Januar 2000 gemeinsam innehaben können und schon mehrheitlich von dieser Möglichkeit Gebrauch machten, bevor der Zivilgesetzgeber die gemeinsame elterliche Sorge als Regelfall verankerte. Als wesentliche zivilrechtliche Novelle könnte daher höchstens diejenige vom 26. Juni 1998, nicht aber jene vom 21. Juni 2013 betrachtet werden. Der kantonale Gesetzgeber hat indes sowohl § 36 als auch § 37 SHG nach der Änderung des Zivilgesetzbuchs vom 26. Juni 1998 überarbeitet und dabei (implizit) darauf verzichtet, mit Blick auf die zivilrechtlichen Neuerungen weitere Ausnahmetatbestände zur grundsätzlichen Kostenersatzpflicht des Kantons gemäss § 44 Abs. 1 SHG zu schaffen (vgl. [für § 36 SHG] OS 62, 429 [Gesetz über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Partnerschaftsgesetz des Bundes vom 9. Juli 2007] und ABl 2006, 1703 ff. sowie 1719 ff.; vgl. ferner [für § 37 SHG] OS 67, 443 [Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012] und ABl 2011, 2567 ff.). Ebenso hat der kantonale Gesetzgeber bislang davon abgesehen, den Unterstützungswohnsitz des mit nur einem Elternteil zusammenwohnenden Kindes als einen eigenständigen auszugestalten (anders das Bundesrecht: Im Zusammenhang mit der Änderung des Zivilgesetzbuchs vom 20. März 2015 [Kindesunterhalt] wurde auch Art. 7 Abs. 2 ZUG revidiert; das [überwiegend] bei einem Elternteil wohnende Kind hat infolgedessen bzw. seit 1. Januar 2017 einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz am Wohnsitz des Elternteils, bei dem es hauptsächlich wohnt [AS 2015 4299; vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Zivilgesetzbuchs {Kindesunterhalt} vom 29. November 2013, BBl 2014 529 ff., insbesondere 589]). Der Vollständigkeit halber ist schliesslich festzuhalten, dass die Kostenersatzpflicht des Kantons sich nicht auf den Umfang des wirtschaftlichen Unterstützungsanspruchs der betroffenen Familien bzw. Kinder auswirkt, weshalb das Gebot der rechtsgleichen Behandlung nicht tangiert wird. Gründe für eine ausnahmsweise gerichtliche Normkorrektur des § 37 Abs. 1, 2 und 4 (oder des § 36) SHG für die im Streit liegende Fragestellung liegen nach dem Ausgeführten nicht vor. Es wäre Sache des Gesetzgebers, mit Blick auf nichttraditionelle Formen familiären Zusammenlebens weitere Ausnahmetatbestände zur generellen Ersatzpflicht des Kantons gemäss § 44 Abs. 1 SHG zu schaffen, sollte er dies für angezeigt erachten.

6.  

6.1 Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositivziffer I des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 2. Juni 2022 sowie die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 26. Oktober 2021 sind aufzuheben. Der Kanton Zürich ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für die ab dem 1. Februar 2021 zugunsten der Kinder von B erbrachten wirtschaftlichen Sozialhilfeleistungen grundsätzlich Ersatz zu leisten.

6.2 Nachdem die Vorinstanz ihre Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen hat, erübrigt sich eine Anpassung ihres Kostenentscheids. Zu prüfen bleibt, ob der nunmehr auch im Rekursverfahren als obsiegend erscheinenden Beschwerdeführerin für dieses in Abänderung von Dispositivziffer III des angefochtenen Entscheids gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG eine Parteientschädigung zuzusprechen ist:

Nach der genannten Bestimmung kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten Aufgabenbereichen des Gemeinwesens bzw. zur üblichen Amtstätigkeit. Das Gemeinwesen hat sich deshalb so zu organisieren, dass es Verwaltungsstreitigkeiten selbst durchfechten kann. Im Regelfall – da das Gemeinweisen seine Ausgangsverfügung gegenüber den privaten Verfügungsadressaten verteidigt – übersteigt sodann sein Aufwand im Rechtmittelverfahren jenen nicht wesentlich, den es im erstinstanzlichen Verfahren ohnehin erbringen musste, und weist das Gemeinwesen im fraglichen Rechtsgebiet zumeist auch einen Wissensvorsprung gegenüber den beteiligten Privaten auf. Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis ist aus all diesen Gründen in der Regel eine Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG zu verneinen (zum Ganzen Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). In der vorliegenden Konstellation, da die Beschwerdeführerin als Ansprecherin auf Kostenersatz bzw. Adressatin der Ausgangsverfügung betroffen ist (oben E. 1.2), rechtfertigt sich indessen die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren.

7.  

7.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei deren Bemessung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass wiederkehrende Leistungen im Streit liegen.

7.2 Aus den oben E. 6.2 Abs. 2 dargelegten Gründen ist der Beschwerdegegner ausnahmsweise zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

8.  

Soweit der vorliegende Entscheid einen Zwischenentscheid darstellen sollte, kann dieser nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) selbständig beim Bundesgericht angefochten werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 2. Juni 2022 und die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 26. Oktober 2021 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird grundsätzlich verpflichtet, der Beschwerdeführerin für die seit dem 1. Februar 2021 zugunsten der Kinder von B entstandenen Kosten der wirtschaftlichen Hilfe Ersatz zu leisten.

       In Abänderung von Dispositivziffer III des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 2. Juni 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--     Zustellkosten,
Fr. 7'645.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion.