Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2022.00448

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 21. Dezember 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK),

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Informationszugang (Rechtsverweigerung),

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 14. Dezember 2021 beauftragte die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat Prof. B, Direktor der Klinik für Forensische Psychiatrie der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK), mit der Erstellung eines psychiatrischen Gutachtens über A im Rahmen eines wegen Sachbeschädigung etc. geführten Strafverfahrens. Dabei nahm die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat auf ein früheres, von Dr. C erstelltes Gutachten von 2015 Bezug, das seinerzeit ebenfalls von ihr in Auftrag gegeben worden war.

B. Mit Schreiben vom 14. März 2022 ersuchte A Dr. C, das Gutachten vom 29. Mai 2015 zu löschen, diese Löschung allen "Drittunternehmen" mitzuteilen, denen das Gutachten weitergegeben worden sei, sowie das Gutachten bis dahin "in Ihrer Datensammlung für die Weitergabe an Dritte zu sperren". Für den Fall, dass er ihrem Ersuchen innerhalb von 30 Tagen nicht nachkommen könne, sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.

C. Nachdem sie erfahren hatte, dass Dr. C nicht mehr an der PUK tätig war, richtete A ihre mit Schreiben vom 14. März 2022 formulierten Begehren mit Schreiben vom 18. März 2022 an den CEO der PUK, D. Mit Schreiben vom 25. März 2022 antwortete D A, der Gutachtensauftrag der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat sei "rechtsgültig"; die Begutachtung erfolge durch Prof. B und Dr. E. In Bezug auf das Gutachten sei die PUK lediglich Auftragsnehmerin, weshalb sich A an die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat zu halten habe. Ihr Antrag auf Löschung des Gutachtens vom 29. Mai 2015 werde zuständigkeitshalber an die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat weitergeleitet.

II.  

Mit Eingabe vom 5. Juli 2022 gelangte A an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich und erhob "Beschwerde gegen der PUK bzw. Dr. C bzw D wegen Rechtsverzögerung bzw Rechtsverweigerung". Sie beantragte, "Dr. C bzw. D bzw die PUK" seien anzuweisen, unverzüglich das psychiatrische Gutachten vom 29. Mai 2015 zu löschen oder einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen.

III.  

A. In der Folge erhob A mit Eingabe vom 27. Juli 2022 beim Verwaltungsgericht "Beschwerde gegen der Gesundheitsdirektion der Kanton Zürich wegen Rechtsverzögerung bzw Rechtsverweigerung". Obwohl sie mit "Beschwerde" von 5. Juli 2022 ausdrücklich eine Eingangsbestätigung beantragt habe, habe sie immer noch keine Rückmeldung von der Gesundheitsdirektion erhalten. Diese sei daher anzuweisen, ihr "eine Eingangsbestätigung bzw eine Verfügung im Bezug auf meine Beschwerde von 5. Juli 2022 zur Verfügung zu stellen".

B. Mit Präsidialverfügung vom 28. Juli 2022 setzte das Verwaltungsgericht A eine Frist von 20 Tagen an, um die sie allenfalls treffenden Kosten des Verfahrens durch einen Vorschuss von einstweilen Fr. 1'500.- sicherzustellen, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten würde.

C. Nachdem das Amt für Gesundheit des Kantons Zürich A den Eingang der "Beschwerde" vom 5. Juli 2022 mit Schreiben vom 26. Juli 2022 bestätigt hatte, wandte es sich mit Schreiben vom 28. Juli 2022 unter Bezugnahme auf die "Beschwerde" vom 5. Juli 2022 erneut an A und führte aus, die Gesundheitsdirektion sei die Aufsichtsbehörde über die im Kanton Zürich fachlich eigenverantwortlich tätigen Ärztinnen und Ärzte. Gemäss § 13 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG; LS 810.1) bestehe eine gesetzliche Aufbewahrungspflicht von Patientenakten von mindestens zehn Jahren, weshalb eine Verletzung von Berufspflichten vorliegend nicht festgestellt werden könne. Wenn sie – A – der Ansicht sei, dass das fragliche Gutachten nicht hätte erstellt werden dürfen, habe sie den zivilrechtlichen Weg zu beschreiten, da die Gesundheitsdirektion als Aufsichtsbehörde hierfür nicht zuständig sei und auch keine "gerichtlichen" Anordnungen gegenüber der PUK treffen könne.

D. Mit Eingabe vom 30. Juli 2022 leitete A das Schreiben des Amts für Gesundheit vom 28. Juli 2022 an das Verwaltungsgericht weiter, wobei sie es diesem "überliess", die Eingabe vom 30. Juli 2022 als Ergänzung der Beschwerde vom 27. Juli 2022 oder als neue Beschwerde entgegenzunehmen. Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2022 erwog das Verwaltungsgericht, die Erhebung eines Rechtsmittels erfordere die klare Äusserung eines Anfechtungswillens und habe vorbehaltlos zu erfolgen; eine von weiteren Bedingungen abhängig gemachte Beschwerdeerhebung sei grundsätzlich unzulässig. Die Voraussetzung der Vorbehaltlosigkeit sei bei der Eingabe von A vom 30. Juli 2022 nicht erfüllt, weshalb diese als Stellungnahme im hängigen Beschwerdeverfahren VB.2022.00448 entgegenzunehmen sei und im Rahmen der Ansetzung der Frist zur Beschwerdeantwort bzw. zur freigestellten Vernehmlassung den Parteien zur Stellungnahme zuzustellen sein werde. Sodann wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass A für den Fall, dass sie gegen das Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 28. Juli 2022 Beschwerde erheben wolle, aufgrund der Gerichtsferien noch geraume Zeit hierfür verbleibe, wobei sie ihren vorbehaltlosen und ausdrücklichen Beschwerdewillen zu erklären hätte.

E. Nachdem A den Kostenvorschuss fristgerecht geleistet und bis dahin keine weitere Eingabe eingereicht hatte, eröffnete das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 20. September 2022 den Schriftenwechsel. Mit Eingabe vom 4. Oktober 2022 nahm das Amt für Gesundheit zur Beschwerde Stellung und verwies auf ihr Schreiben an A vom 28. Juli 2022, ohne Anträge zu stellen. Die PUK liess sich mit Eingabe vom 24. Oktober 2023 vernehmen und beantragte, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A "aufgrund fehlender Passivlegitimation", eventualiter "aus materiellen Gründen" vollumfänglich abzuweisen. Die Gesundheitsdirektion wiederum reichte ein Schreiben des Amts für Gesundheit vom 21. Oktober 2022 zu den Akten, womit dieses Prof. B gegenüber dem Verwaltungsgericht von der beruflichen Schweigepflicht entbunden bzw. ermächtigt hatte, eine Beschwerdeantwort zu verfassen und "auch bei weiteren Schritten im genannten Beschwerdeverfahren teilzunehmen".

F. Am 10. November 2022 nahm A am Verwaltungsgericht Einsicht in die Akten.

G. Mit Schreiben vom 14. November 2022 wandte sich A an die Gesundheitsdirektion und machte geltend, sie habe erst aufgrund der Zustellung des Verwaltungsgerichts von der Entbindungserklärung (vorn III.E.) erfahren, und rügte, davor nicht angehört worden zu sein. Sie ersuchte um Zustellung einer Kopie des Gesuchs um Entbindung und den Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die Entbindungserklärung. Ferner ersuchte sie um Zustellung allfälliger weiterer Entbindungsgesuche und Entbindungserklärungen, wobei ihr vor solchen jeweils die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen sei. In der Folge gelangte A mit als "Beschwerde gegen der Amt für Gesundheit wegen Rechtsverzögerung/Rechtsverweigerung" bezeichneter Eingabe vom 7. Dezember 2022 an das Verwaltungsgericht und rügte, sie habe bis dato keine Rückmeldung zu ihrem Schreiben vom 14. November 2022 erhalten. Deshalb habe das Verwaltungsgericht das Amt für Gesundheit anzuweisen, ihr Gesuch um Akteneinsicht vom 14. November 2022 unverzüglich zu beantworten und ihr ebenso unverzüglich "Kopien von der gesamten Akten, die Sie über mich verfügen, inklusiv alle Gesuche von Entbindung von der beruflichen Schweigepflicht und auch aller Entbindungen von der beruflichen Schweigepflicht" herauszugeben. Das Verwaltungsgericht eröffnete ein Beschwerdeverfahren mit der Geschäftsnummer VB.2022.00757 und trat mit Verfügung des Einzelrichters vom 12. Dezember 2022 [nicht publiziert] mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein.

H. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2022 äusserte A sich zu den Beschwerdevernehmlassungen. Weitere Eingaben in der Sache erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) kann mit Beschwerde das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt dabei jenem, der gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verweigerte oder verzögerte Anordnung zur Verfügung stünde (statt vieler VGr, 8. Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.1). Da das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Gesundheitsdirektion zuständig ist, ist es dies auch bezüglich der vorliegenden Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).

1.2 Mit Beschwerde vom 27. Juli 2022 rügt die Beschwerdeführerin eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung seitens der Gesundheitsdirektion, da ihr diese trotz des entsprechenden Antrags den Eingang der "Beschwerde" vom 5. Juli 2022 noch nicht bestätigt habe. Die Gesundheitsdirektion sei daher anzuweisen, ihr "eine Eingangsbestätigung bzw eine Verfügung im Bezug auf meine Beschwerde von 5. Juli 2022 zur Verfügung zu stellen" (vorn III.A.). Demzufolge hätte die Gesundheitsdirektion – und nicht die PUK – als Beschwerdegegnerin in das vorliegende Verfahren aufgenommen werden müssen; die PUK wäre als Mitbeteiligte aufzunehmen gewesen. Das Rubrum ist entsprechend anzupassen. Die Gesundheitsdirektion und die PUK erleiden dadurch keinen Nachteil, konnten sich doch beide zur Beschwerde – und im Fall der PUK auch zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom 5. Dezember 2022 (vorn III.H.) – vernehmen ist die Beschwerde ohnehin abzuweisen (hinten E. 2).

1.3 Der Streitgegenstand ist auf die von der Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 27. Juli 2022 geltend gemachte Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung der Gesundheitsdirektion hinsichtlich der Eingabe vom 5. Juli 2022 beschränkt. Nicht zum Streitgegenstand gehört die von der Beschwerdeführerin als rechtswidrig gerügte Entbindung von Prof. B von der beruflichen Schweigepflicht gegenüber dem Verwaltungsgericht und eine allfällige Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung der Gesundheitsdirektion in diesem Zusammenhang (vorn III.E. und III.G.).

2.  

2.1 Das Amt für Gesundheit bestätigte der Beschwerdeführerin den Eingang der "Beschwerde" vom 5. Juli 2022 mit Schreiben vom 26. Juli 2022 (vorn III.C.). Sollte die Beschwerdeführerin schon vor der Erhebung der Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde, die sie am 27. Juli 2022 bei der Post aufgab, Kenntnis von diesem Schreiben gehabt haben, wäre insofern auf die Beschwerde nicht einzutreten. Andernfalls wäre diese insofern als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Auch was das von der Beschwerdeführerin gerügte Ausbleiben eines anfechtbaren Entscheids seitens der Gesundheitsdirektion betrifft, ist fraglich, inwieweit die Beschwerdeführerin noch über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Behandlung der Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde durch das Verwaltungsgericht verfügt. So äusserte sich die Gesundheitsdirektion – bzw. an deren Stelle das Amt für Gesundheit – mit Schreiben vom 28. Juli 2022 inhaltlich zur "Beschwerde" (bzw. zum Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs) vom 5. Juli 2022 (vorn II. und III.C.). Allerdings liesse sich hier fragen, ob es sich dabei tatsächlich um einen anfechtbaren Entscheid oder bloss um eine – die Abschreibung des vorliegenden Verfahrens nicht rechtfertigende – informelle Reaktion der Gesundheitsdirektion handelt, zumal das Schreiben vom 28. Juli 2022 in Briefform gefasst ist und weder ein Dispositiv noch eine Rechtsmittelbelehrung enthält (vgl. zum Ganzen Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 52). Wie es sich damit verhält, kann indes offenbleiben.

2.2 Bereits festgehalten wurde (vorn E. 1.1), dass der Rechtsweg für die Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde jenem folgt, der gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde. Gemäss § 26 des Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich vom 11. September 2017 (PUKG; LS 813.17) können Anordnungen der Spitaldirektorin oder des Spitaldirektors und der Geschäftsleitung mit Rekurs beim Spitalrat (Abs. 1) und Anordnungen des Spitalrats mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Abs. 2) angefochten werden. Folglich hätte die Beschwerdeführerin ihre Eingabe vom 5. Juli 2022, womit sie eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung seitens der PUK (bzw. von Dr. C und D) hinsichtlich ihres dort gestellten Löschungsbegehrens rügte, an den Spitalrat der PUK – und nicht an die Gesundheitsdirektion – richten müssen. Mithin war bzw. ist die Gesundheitsdirektion nicht zuständig, den Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs zu behandeln und hatte bzw. hat die Beschwerdeführerin auch keinen Anspruch auf einen formellen, anfechtbaren Entscheid der Gesundheitsdirektion in der vorliegenden Angelegenheit (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 45).

3.  

3.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.

3.2 Eine Parteientschädigung hat die Beschwerdeführerin – ebenso wenig wie die Gesundheitsdirektion – nicht verlangt und stünde ihr mangels Obsiegens auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ersuchte die PUK um Zusprechung einer Parteientschädigung. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln darf jedoch zu deren angestammten amtlichen Aufgaben gezählt werden. Eine Parteientschädigung zugunsten der PUK ist damit zwar nicht von vornherein ausgeschlossen, aber nur dann gerechtfertigt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (VGr, 17. Mai 2023, VB.2021.00141, E. 8; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Der PUK ist daher keine Parteientschädigung zuzusprechen.

4.  

Mangels Fristgebundenheit kann von der Weiterleitung des Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurses an den zuständigen Spitalrat der PUK im Sinn von § 5 Abs. 2 VRG abgesehen werden (Plüss, § 5 N. 48).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--     Zustellkosten,
Fr. 1'695.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 195.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils in Rechnung gestellt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligte;

       c)    die Kasse des Verwaltungsgerichts.