Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2022.00500

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 13. Oktober 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Stadt Wädenswil,

vertreten durch Primarschulpflege Wädenswil,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Schreiben vom 27. Mai 2022 teilte die Schulverwaltung der Stadt Wädenswil A und B mit, dass deren am 9. Februar 2016 geborene Tochter C für das Schuljahr 2022/2023 einer 1. Primarklasse im Schulhaus D zugeteilt worden sei. Am 4. Juni 2022 ersuchten A und B die Primarschulpflege um Zustellung eines rekursfähigen Entscheids. Ein solcher erging am 22. Juni 2022.

II.  

Dagegen rekurrierten A und B beim Bezirksrat Horgen und beantragten, der Beschluss der Primarschulpflege sei aufzuheben und C für das Schuljahr 2022/2023 "in eine ausgewogen gebildete erste Klasse" im Schulhaus E einzuteilen.

Mit Beschluss vom 18. August 2022 wies der Bezirksrat Horgen den Rekurs ab und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'187.60 A und B unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte (Dispositiv-Ziff. II f.).

III.  

Mit Beschwerde vom 30. August 2022 beantragten A und B dem Verwaltungsgericht, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 18. August 2022 aufzuheben und C in eine ausgewogen gebildete erste Klasse im Schulhaus E einzuteilen. Ausserdem sei die Primarschulpflege Wädenswil zu verpflichten, die Klassenlisten der ersten Klassen der Schulen D und E "mit Angaben der Muttersprache der einzelnen Kinder zu vervollständigen" und dem Verwaltungsgericht einzureichen.

Sowohl der Bezirksrat Horgen als auch die Primarschulpflege Wädenswil schlossen am 9. September 2022 auf Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 26. September 2022 hielten A und B an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG). In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere von sachfremden
Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

3.  

3.1 Nach Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem auch ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 2.1 – 8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Wegs und die damit verbundenen Gefahren sowie das Alter und die Konstitution des betroffenen Kindes (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 266 ff.).

3.2 In diesem Sinn ist gemäss § 25 Abs. 1 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) bei der Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und Gefährlichkeit des Schulwegs zu achten. Als weiteres massgebliches Zuteilungskriterium nennt § 25 Abs. 1 VSV das Interesse an einer ausgewogenen Zusammensetzung der Klassen (Satz 1); berücksichtigt werden namentlich die Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter (Satz 2).

4.  

4.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Schulweg ins Schulhaus D sei C nicht zumutbar, da er zu lang sei und ihr folglich zuhause zu wenig Zeit für die Einnahme des Mittagessens verbleibe.

4.2 Der Schulweg von C von ihrem Wohnort an der F-Strasse 01 in G zum Schulhaus D ist rund 1,3 km lang und weist eine Höhendifferenz von rund 49 m auf (www.google.ch/maps; map.geo.admin.ch). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist nicht auf einen Schulweg von 1,79 Leistungskilometern abzustellen. Denn in der Praxis des Verwaltungsgerichts ist es nicht üblich, mit Leistungskilometern zu operieren; Höhendifferenzen bzw. Gefälle werden vielmehr unter dem Gesichtspunkt der Beschwerlichkeit des Schulwegs berücksichtigt (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00543, E. 6.5.1 – 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 5.1.1 [und das dazu ergangene Urteil BGr, 30. April 2019, 2C_1143/2018, E. 2.3.1] – 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E. 4.1; Herbert Plotke, Schulort, Schulgeld, Schülertransport, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag [Hrsg.], Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 99 ff., 109; ders., Schulrecht, S. 227).

Bei Schülerinnen und Schülern der 1. Klasse der Primarstufe wird grundsätzlich von einer Gehgeschwindigkeit von 3 bis 3,5 km/h ausgegangen (BGr, 11. Juni 2019, 2C_191/2019, E. 3.2; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00543, E. 6.5.2 – 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 5.1.1 [und das dazu ergangene Urteil BGr, 30. April 2019, 2C_1143/2018, E. 2.3.3 und 2.4.3] – 8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.3 mit Hinweisen). Unter Annahme einer Geschwindigkeit von 3 km/h kann C den Schulweg von 1300 m in rund 26 Minuten absolvieren. Diese Dauer des Schulwegs ist einem rund 6,5 Jahre alten Mädchen zumutbar (vgl. BGr, 16. März 2021, 2C_445/2020, E. 5.2 mit Hinweisen).

Die zu bewältigende Höhendifferenz ist ausserdem nicht derart ausgeprägt, dass der Schulweg deshalb als (besonders) beschwerlich beurteilt werden müsste. Vielmehr fällt der Schulweg zunächst leicht ab, bevor er – ab der Verzweigung zwischen der F-Strasse und dem H-Weg – gleichmässig ansteigt, ohne dabei jedoch eine ausgeprägte Steigung aufzuweisen. Mit Blick auf den Weg nach Hause ist sodann zu berücksichtigen, dass C auf den ersten rund 500 m des Wegs bergab läuft, was sich als Erleichterung auswirkt. Schliesslich weist der Schulweg keine gefährlichen Stellen auf, welche die nötige Zeit für dessen Bewältigung verlängern würden. Insgesamt ist die Länge des Schulwegs – auch unter Berücksichtigung der zu bewältigenden Höhendifferenz – C zumutbar.

Anzumerken ist sodann, dass der Schulweg nicht gefährlich ist. Insbesondere sind keine vielbefahrenen Strassen zu überqueren; vielmehr handelt es sich dabei, soweit darauf überhaupt motorisierter Verkehr zulässig ist – um Tempo-30-Zonen. Die Beschwerdeführenden bringen denn auch zu Recht nicht vor, der Schulweg sei zu gefährlich.

Schliesslich ist auch die Dauer der Mittagspause C zumutbar: Unter Berücksichtigung einer Dauer des Schulwegs von 26 Minuten verbleiben C über den Mittag zuhause rund 48 Minuten, was als ausreichend zu qualifizieren ist (vgl. BGr, 11. Juni 2019, 2C_191/2019, E. 3.2; VGr, 29. August 2017, VB.2017.00044, E. 3.4 [und das dazu ergangene Urteil BGr, 22. Februar 2018, 2C_838/2017, E. 4.3]). Diese Zeit reicht auch für das Umziehen aus, selbst wenn man dafür – wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht – insgesamt zwanzig Minuten (bzw. vier Mal je fünf Minuten) veranschlagen würde. C hat somit weiterhin die Möglichkeit, ihr Mittagessen im gewohnten Umfeld einzunehmen und wird nicht in eine Hortverpflegung "gezwungen".

4.3 Die Zuteilung von C ins Schulhaus D – anstatt ins Schulhaus E – führt dazu, dass sich ihr Schulweg um rund 450 m verlängert (ca. 850 m bis zum Schulhaus E; ca. 1300 m bis zum Schulhaus D [maps.google.ch; map.geo.admin.ch]). Dieser Umstand greift zwar in den Tagesablauf von C ein, wie die Beschwerdeführenden zu Recht geltend machen. Entgegen ihrem Dafürhalten ist darin jedoch kein derart erheblicher Eingriff zu erblicken, dass sich die Schulhauszuteilung deshalb als unzulässig erweisen würde. Vielmehr ist auch dieser längere Schulweg C – wie gerade aufgezeigt – zumutbar (vgl. zum Ganzen BGr, 28. März 2002, 2P.324/2001, E. 3.4; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00546, E. 5.4 Abs. 2; ferner BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 3.3.3).

5.  

5.1 Die Beschwerdeführenden bringen im Weiteren vor, C sei in eine Klasse zugeteilt worden, welche "fast ausschliesslich" aus Kindern mit Migrationshintergrund bestehe. Dies widerspreche der Vorgabe, dass bei der Klassenzuteilung auch die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen sind (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 2 VSV).

5.2 Die Beschwerdegegnerin führte diesbezüglich im vorinstanzlichen Verfahren aus, dass bei der Zusammensetzung der einzelnen 1. Klassen der Schuleinheit G unter anderem auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Knaben und Mädchen geachtet und ausserdem den unterschiedlichen Kultur- und Sprachkreisen der Schülerinnen und Schüler Rechnung getragen wurde. Ausserdem gab die Beschwerdegegnerin an, dass drei Kinder aus dem Kindergarten I, welche am nächsten beim Schulhaus D wohnen würden (darunter auch C), einer dortigen 1. Klasse zugeteilt worden seien. So könne C den Schulweg gemeinsam mit zwei anderen Kindern absolvieren.

5.3 Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Insbesondere ist positiv zu gewichten, dass C mit zwei Kindern aus dem gleichen Quartier ins Schulhaus D eingeteilt wurde, sodass diese den Schulweg gemeinsam zurücklegen können. Die Beschwerdegegnerin reichte dem Verwaltungsgericht sodann Klassenlisten ein, welche die "Erstsprache" der einzelnen Schülerinnen und Schülern der drei 1. Primarklassen ausweist. Aus diesen Klassenlisten geht hervor, dass in den drei 1. Klassen der Schuleinheit G und insbesondere auch in der Klasse von C auf eine möglichst ausgewogene Verteilung von deutsch- und fremdsprachigen Kindern geachtet wurde. Es trifft zwar zu, dass sich in der Klasse von C ein vergleichsweise höherer prozentualer Anteil an fremdsprachigen Kindern findet als in den beiden anderen Klassen. Die Abweichungen bewegen sich jedoch in einem zulässigen Rahmen, zumal es sich bei der sprachlichen Herkunft – wie aufgezeigt – lediglich um ein Kriterium handelt, welches die Beschwerdegegnerin bei der Zuteilung zu berücksichtigen hatte. Schliesslich ist hier zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin insgesamt 31 Knaben und 23 Mädchen auf drei 1. Klassen verteilen musste, was – bei einem möglichst ausgewogenen Geschlechterverhältnis – unweigerlich Einfluss auf die weiteren Zuteilungskriterien hat.

6.  

6.1 Die Beschwerdeführenden bringen schliesslich unter Hinweis auf die Zuteilung bestimmter Kinder ins Schulhaus E vor, diese seien bevorzugt worden. Diese Bevorzugung erblicken sie darin, dass einige Schülerinnen und Schüler, welche näher als die Beschwerdeführenden am Schulhaus D wohnen, dennoch ins Schulhaus E zugeteilt worden seien. Die Beschwerdegegnerin habe dadurch gegen die die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und "die Gleichbehandlung aller Kinder" verstossen.

6.2 Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot verlangt, dass Rechte und Pflichten der von einer Anordnung Betroffenen nach den gleichen Massstäben festzusetzen sind. In diesem Sinn ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Eine rechtsanwendende Behörde verletzt den Gleichheitssatz, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (statt vieler BGE 147 I 73 E. 6.1, 117 Ia 257 E. 3b).

6.3 Die Frage der rechtsgleichen Behandlung von Kindern in Bezug auf deren Schulweg ist nicht eine Frage der Zumutbarkeit desselben. Auch ein zumutbarer Schulweg kann im Vergleich zu gleichen Sachverhalten rechtsungleich sein (BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 3.2.2). Das Gleichbehandlungsgebot verlangt, dass die Schulhauszuteilung auf sachlichen Gründen beruht. Durch die Beachtung festgelegter Zuteilungskriterien kann gewährleistet werden, dass die Schulhauszuteilung nach sachlichen Kriterien und insofern rechtsgleich erfolgt (VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00698, E. 3.3).

Bei der Anwendung der Zuteilungskriterien gemäss der Volksschulverordnung (vgl. vorn, E. 3.2) hat die Schulpflege entsprechend dem Rechtsgleichheitsgebot ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Kriterien und allen schulpflichtigen Kindern herzustellen, was äusserst komplex ist, weshalb ihr dabei ein relativ grosser Ermessensspielraum zusteht (BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 3.3.3; VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00698, E. 3.5; vgl. auch VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 3.2 – 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 2). Gleichzeitig lässt sich aus dem Rechtsgleichheitsgebot nicht ableiten, dass alle Schülerinnen und Schüler einen gleich langen Schulweg haben müssen; dies ist angesichts der in Ausgleich zu bringenden Kriterien auch gar nicht möglich (BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 3.3.3; VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00698, E. 3.5).

6.4 Die Beschwerdegegnerin hat die Zuteilung nach geografischen Kriterien und unter Berücksichtigung der Vorgaben von § 25 Abs. 1 VSV gebildet (vgl. vorn, E. 5.2 f.). Die Beschwerdeführenden blenden diese Aspekte aus und vergleichen lediglich die Länge der Schulwege vom Wohnort bestimmter Kinder zum Schulhaus E bzw. zum Schulhaus D. Dieses Vorgehen greift zu kurz, da so die weiteren massgeblichen Zuteilungskriterien unberücksichtigt bleiben.

6.5 Insgesamt ist die Schulhauszuteilung von C nachvollziehbar und beruht auf sachlichen Gründen. Die Beschwerdegegnerin hat bei der Ausübung ihres Ermessens das Gleichbehandlungsgebot somit nicht verletzt.

7.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

8.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11); eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Horgen.