Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2022.00608

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 30. März 2023

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Zweckverband B,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A, geboren 1967, war seit dem 24. Oktober 1988 an der Schule C des Zweckverbands B angestellt. Zuletzt arbeitete sie dort als Sonderschullehrerin HPS. A war seit dem 21. Februar 2022 wegen Krankheit zu 100 % arbeitsunfähig. Mit Beschluss vom 28. April 2022 löste der Vorstand des Zweckverbands das Arbeitsverhältnis mit A "unter Einhaltung der Kündigungsfrist von vier Monaten sowie der Sperrfrist auf den nächstmöglichen Kündigungstermin (Monatsende)" auf. Mit separatem Beschluss vom 28. April 2022 stellte der Vorstand des Zweckverbands sie per sofort, sofern und seit sie arbeitsfähig sei, frei. Die beiden Beschlüsse wurden A am 2. Mai 2022 persönlich übergeben.

II.  

A. Am 31. Mai 2022 erhob A Rekurs an den Bezirksrat D und beantragte im Wesentlichen, es sei festzustellen, dass ihre Kündigung vom 28. April 2022 nichtig sei und dass ihr Anstellungsverhältnis mit dem Zweckverband weiterhin bestehe.

B. Am 11. August 2022 teilte A der Präsidentin des Zweckverbands per E-Mail mit, dass sie mit Beginn des Schuljahrs 2022/2023 eine neue Arbeitsstelle antreten werde. Mit E-Mail und Schreiben vom 15. August 2022 teilte die Präsidentin des Zweckverbands A mit, dass der Zweckverband ihre "ausserterminliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses" per 15. August 2022 akzeptiere. Am 22. August 2022 beschloss der Vorstand des Zweckverbands die Genehmigung der ausserordentlichen Kündigung durch A und löste ihr Arbeitsverhältnis per 31. Juli 2022 auf.

C. Am 31. August 2022 beantragte der Zweckverband dem Bezirksrat D, das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

Der Bezirksrat D schrieb das Rekursverfahren mit Beschluss vom 6. September 2022 als gegenstandslos geworden ab (Dispositiv-Ziff. I), erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach keine Parteientschädigungen zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

Am 10. Oktober 2022 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats D vom 6. September 2022 aufzuheben und das Verfahren an den Bezirksrat D zurückzuweisen.

Am 10. November 2022 beantragte der Bezirksrat D die Abweisung der Beschwerde. Gleichentags beantragte der Zweckverband die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. In der Folge hielten A mit Eingaben vom 23. November und vom 13. Dezember 2022 sowie der Zweckverband mit Eingaben vom 1. Dezember und 29. Dezember 2022 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Anordnungen eines Zweckverbands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Schreibt eine Vorinstanz einen Rekurs als gegenstandslos geworden ab, ist die rekurrierende Partei legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Abschreibungsentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Folglich ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren zu bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Für die Berechnung des Streitwerts im vorliegenden Verfahren ist auf die Rekursanträge der Beschwerdeführerin abzustellen. Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren die Feststellung der Nichtigkeit ihrer Kündigung. Nach neuer verwaltungsgerichtlicher Praxis ist solchen Forderungen pauschal ein Streitwert von einem Jahreslohn beizumessen (VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Damit beträgt der Streitwert des vorliegenden Verfahrens rund Fr. 130'000.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.  

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) durch die Vorinstanz, da sie von letzterer vor Erlass des Abschreibungsbeschlusses vom 6. September 2022 nicht angehört worden sei.

Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann. Voraussetzung des Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten Umstände beurteilen. Entscheidend ist, ob den Betroffenen ermöglicht wurde, ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3 mit Hinweisen).

Vorliegend beantragte der Vorstand des Beschwerdegegners der Vorinstanz am 31. August 2022, das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da die Beschwerdeführerin ihr Arbeitsverhältnis per 31. Juli 2022 gekündigt und folglich kein aktuelles Interesse mehr an ihrem Rekurs habe. In der Folge beschloss die Vorinstanz am 6. September 2022, ohne zuvor der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen, das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Indem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nicht anzeigte, dass sie das Rekursverfahren abschreiben wolle, und ihr diesbezüglich auch keine Gelegenheit zur Stellungnahme einräumte, verunmöglichte sie ihr, ihren Standpunkt bezüglich der Abschreibung des Verfahrens wirksam zur Geltung zu bringen. Damit verletzte die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör. Dieser Umstand wird bei der Regelung der Nebenfolgen zu berücksichtigen sein.

3.  

3.1 Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss dabei grundsätzlich aktuell sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rekurserhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 24). Als aktuell gilt das Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch die Rechtsmittelinstanz noch besteht und durch die Aufhebung des angefochtenen Hoheitsakts beseitigt würde (VGr, 23. Mai 2022, VB.2022.00199, E. 1.3). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, wird dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben (Bertschi, § 21 N. 26).

3.2 Die Vorinstanz begründete ihren Abschreibungsbeschluss vom 6. September 2022 damit, dass der Beschluss des Vorstands des Beschwerdegegners vom 18. August 2022, mit welchem dieser – eigener Ansicht zufolge – die ausserterminliche Kündigung durch die Beschwerdeführerin genehmigte, eine wiedererwägungsweise Änderung der angefochtenen Kündigungsverfügung im Sinn des direkt dem Beschwerdegegner gestellten Antrags der Beschwerdeführerin darstelle. Im Beschwerdeverfahren schiebt die Vorinstanz als Begründung für ihren Beschluss nach, der Beschwerdeführerin habe es nach dem Antritt einer neuen Arbeitsstelle per Anfang August 2022 an einem Rechtsschutzinteresse im Rekursverfahren gefehlt, da sie nicht beiden Anstellungen zugleich nachkommen könne, womit sie kein Interesse mehr daran geltend machen könne, dass ihr Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdegegner weiter bestehe. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden.

3.3 Zunächst durften der Beschwerdegegner und in der Folge auch die Vorinstanz die E-Mail der Beschwerdeführerin vom 11. August 2022 an den Beschwerdegegner, wonach sie mit Beginn des Schuljahrs 2022/2023 eine neue Arbeitsstelle antreten werde, nicht ohne Weiteres als "ausserterminliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses" qualifizieren. Die Beschwerdeführerin brachte in ihrer E-Mail vom 11. August 2022 nämlich keinen expliziten Kündigungswillen bezüglich ihres Anstellungsverhältnisses beim Beschwerdegegner zum Ausdruck. Der Antritt einer neuen Arbeitsstelle durch die Beschwerdeführerin während ihrer Freistellung ist sodann auch nicht zwingend als konkludente Auflösung ihres bisherigen Anstellungsverhältnisses zu deuten (vgl. Alfred Blesi in: Wolfgang Portmann/Adrian von Kaenel [Hrsg.], Fachhandbuch Arbeitsrecht, Zürich etc. 2018, Kap. 7: Freistellung, Rz. 7.23 ff., auch zum Folgenden). Vielmehr ist davon auszugehen, dass ein vorzeitiger Stellenantritt während einer Freistellung bis zum Ende der Kündigungsfrist grundsätzlich nur zur Folge hat, dass sich zwei Arbeitsverhältnisse überlagern, was auch im öffentlichen Personalrecht möglich ist. Folglich wären der Beschwerdegegner und die Vorinstanz gehalten gewesen, genauer abzuklären, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer E-Mail vom 11. August 2022 tatsächlich um vorzeitige Auflösung ihres Anstellungsverhältnisses ersucht hatte.

3.4 Es kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin in der Begründung ihres Rekurses auch zahlreiche materielle Mängel ihrer Kündigung geltend machte, womit sie als juristische Laiin zum Ausdruck brachte, dass sie mit ihrer Kündigung auch in materieller Hinsicht nicht einverstanden war und auch aus diesem Grund die Aufhebung des Kündigungsbeschlusses beantragt hatte.

Erweist sich eine Kündigung des Beschwerdegegners als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt (im Sinn von Art. 2 des Reglements vom 25. November 2022 über die Anstellungsbedingungen, Besoldungen und Entschädigungen im Zweckverband B [Personalreglement] in Verbindung mit § 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]) und wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, ist ihr eine Entschädigung auszurichten, welche sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung richtet (Art. 2 Personalreglement in Verbindung mit § 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis ist die Entschädigung die gesetzliche Folge einer materiell unrechtmässigen Kündigung und ein vom Gesetzgeber geschaffenes Surrogat dafür, dass den Rechtsmittelbehörden ohne ausdrückliche gegenteilige Regelung im anwendbaren Personalrecht verwehrt ist, bei mangelhafter Kündigung eine Weiterbeschäftigung anzuordnen. Entsprechend ist die Entschädigung vom Verwaltungsgericht bzw. seinen Vorinstanzen von Amtes wegen festzusetzen ([§ 63 Abs. 3 in Verbindung mit] § 27a Abs. 1 VRG) und bedarf es gar keines bezifferten Entschädigungsbegehrens (vgl. VGr, 29. August 2019, VB.2018.00588, E. 8.4).

Da die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs auch explizit auf materielle Mängel ihrer Kündigung hinwies, wäre die Vorinstanz nach dem Gesagten gehalten gewesen, von Amtes wegen zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin aufgrund einer nicht gerechtfertigten Kündigung eine Entschädigung zusteht. Damit verfügte die Beschwerdeführerin auch nach dem Antritt einer neuen Arbeitsstelle nach wie vor über ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an ihrem Rekurs und hätte die Vorinstanz den Rekurs materiell behandeln müssen. Folglich schrieb die Vorinstanz den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Unrecht als gegenstandslos geworden ab. Da die Sache damit ohnehin an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin trotz des Antritts einer neuen Stelle nach wie vor über ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der Nichtigkeit ihrer Kündigung verfügte. Dies wird die Vorinstanz ebenfalls zu prüfen haben.

4.  

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des vorinstanzlichen Beschlusses vom 6. September 2022 ist aufzuheben. Die Sache wird zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an den Bezirksrat D zurückgewiesen.

5.  

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt (vgl. E. 1.3), ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, sofern die infolge der Rückweisung vorzunehmende neue Beurteilung zu einer Gutheissung des Antrags führen kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00514, E. 4.1). Demnach hat die Beschwerdeführerin als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens nach dem Unterliegerprinzip grundsätzlich dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da die Vorinstanz im Rekursverfahren das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzte, sind ihr jedoch die Hälfte der Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. VGr, 21. Dezember 2022, VB.2022.00758, E. 5.2).

Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen. Dem unterliegenden Beschwerdegegner ist ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden, soweit der Streitwert Fr. 15'000.- erreicht (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Liegt der Streitwert darunter, so ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 2 BGG). Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 117 BGG weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats D vom 6. September 2022 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat D zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 2'670.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und dem Bezirksrat D auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  den Bezirksrat D.