Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2023.00379

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 20. November 2023

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch B und C,

diese vertreten durch D,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde E,

vertreten durch Schulpflege E,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Hortbeitrag,

hat sich ergeben:

I.  

A (geboren 2014) wurde ab Beginn des Schuljahrs 2021/2022 an zwei Nachmittagen und einem Mittag pro Woche im Hort/Mittagstisch der Gemeinde E betreut. Mit Verfügung vom 5. Januar 2022 wies die Schule E das Mädchen per 6. Januar 2022 bis zum Vorliegen eines negativen PCR-Testergebnisses, längstens bis zum 24. Januar 2022, "von der Schule bzw. vom Unterricht und von der Schulischen Betreuung" weg. Hierauf nahmen Eltern von A, C und D, ihre Tochter von der Schule und teilten der Schulverwaltung E am 26. Januar 2022 mit, dass sie den Hortplatz von A nicht mehr benötigten, jedoch mit der reglementarisch vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist nicht einverstanden seien.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2022 gelangte A, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, an die Schulpflege E, erklärte "nochmals [...] die fristlose Kündigung" des Hortvertrags und erhob Einsprache gegen die bereits erfolgte und die zukünftige Rechnungsstellung für die ab Januar 2022 geschuldeten Hortbeiträge. Mit Beschluss vom 7. März 2022 wies die Schulpflege E die Einsprache ab und hielt fest, dass die Hortbeiträge bis und mit Kalendermonat März 2022 geschuldet seien.

II.  

Dagegen liess A am 10./11. April 2022 Rekurs beim Bezirksrat Horgen erheben und in der Hauptsache die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 7. März 2022 sowie der "Verfügungen betreffend Hortbeiträge [...] für die Monate Januar bis und mit März 2022" verlangen.

Mit Beschluss vom 28. April 2022 trat der Bezirksrat Horgen auf den Rekurs von A nicht ein, weil sie von dem angefochtenen Beschluss nicht beschwert sei, auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 562.90 und verweigerte ihr eine Parteientschädigung. Diesen Beschluss hob das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 14. September 2022 auf und wies die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an den Bezirksrat Horgen zurück (VGr, 14. September 2022, VB.2022.00263).

In der Folge wies der Bezirksrat Horgen den Rekurs vom 10. April 2022 mit Beschluss vom 1. Juni 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 937.50 A (Dispositiv-Ziff. II) und richtete dieser in Dispositiv-Ziff. III keine Entschädigungen aus.

III.  

A liess am 5. Juli 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 1. Juni 2023 und seien die Verfügungen der Gemeinde E betreffend Hortbeiträge für die Monate Januar 2022 bis und mit März 2022 "(Rechnungen Nr. […] Januar, Nr. […] Februar sowie Nr. […] März)" ersatzlos aufzuheben, eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde festzustellen, dass sie der Gemeinde für die Monate Januar 2022 bis und mit März 2022 keine Hort- und/oder sonstige Betreuungsbeiträge schulde; in prozessualer Hinsicht ersuchte A ausserdem um Durchführung einer publikumsöffentlichen Verhandlung.

Der Bezirksrat Horgen schloss mit Vernehmlassung vom 14. Juli 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde E verzichtete am 25. Juli 2023 auf Beschwerdebeantwortung, dies "unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin". Mit Schreiben vom 27. Juli 2023 liess A ihr Gesuch um Durchführung einer mündlichen Verhandlung zurückziehen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend die Gebühren für schulergänzende Betreuungsangebote und die Kündigung damit zusammenhängender Vertragsverhältnisse zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Streitwert der vorliegenden Angelegenheit beläuft sich auf rund Fr. 950.-, womit die Streitwertgrenze von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Entgegen der Beschwerdeführerin kommt der Frage, ob die Beschwerdeführerin bzw. ihre Eltern den Vertrag mit der Beschwerdegegnerin fristlos auflösen konnte(n), auch keine grundsätzliche Bedeutung zu, weshalb die Entscheidung darüber dem Einzelrichter zukommt (§ 38b Abs. 2 VRG e contrario).

2.  

2.1 Gestützt auf Art. 4 der – per 26. Juni 2021 aufgehobenen – Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 19. Juni 2020 bzw. Art. 10 der – per 17. Februar 2022 aufgehobenen  – Verordnung gleichen Namens vom 23. Juni 2021 (SR 818.101.26; AS 2020 2213 und AS 2021 379) erstellte die Beschwerdegegnerin ein Corona-Schutzkonzept für ihre Schulen (COVID-19-Schutzkonzept der Schule E). Dieses sah insbesondere vor, dass "bei erhöhtem Infektionsgeschehen" von der Schulpflege, der Leitung Bildung, dem schulärztlichen Dienst oder dem Contact-Tracing, befristete Massnahmen wie eine Maskentragpflicht angeordnet werden können.

Ab dem 1. Dezember 2021 verpflichtete das kantonale Recht die Schulträger explizit zur Aufnahme einer entsprechenden Massnahme in ihre Schutzkonzepte (§ 1 Abs. 2 lit. e der per 15. April 2022 aufgehobenen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021 [V Covid-19 Bildungsbereich, LS 818.14]). Vom 3. Januar bis am 22. Februar 2022 galt zudem – weitergehend – eine allgemeine Maskentragpflicht für die Schülerinnen und Schüler ab der 1. Klasse der Primarstufe und mussten Personen mit einem ärztlich bescheinigten Maskentragdispens am wöchentlichen repetitiven Testen in der Schule teilnehmen bzw. einen Test vorweisen (§ 2 Abs. 1 und Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich).

2.2 Mit Schreiben vom 13. Dezember 2021 teilte die Schule E den Eltern ihrer Schülerinnen bzw. Schüler vor diesem Hintergrund mit, dass bei ihnen für den Zeitraum vom 3. Januar bis am 24. Januar 2022 eine allgemeine Maskentragpflicht gelte und sich Kinder, die über einen Maskentragdispens verfügten, wöchentlich testen lassen müssten. Da die Beschwerdeführerin zur Kategorie der letztgenannten Kinder zählte und zudem bislang auch nicht am freiwilligen repetitiven Testen in der Schule teilgenommen hatte, informierte die Schulleitung sie bzw. ihre Eltern am 17. Dezember 2021 ergänzend, dass sie verpflichtet sei bzw. seien, das Testen (alternativ) selber zu organisieren. Ein Antigentest jeweils zu Wochenbeginn sei ausreichend. Falls sie eine Testung generell ablehnte(n), dürfe die Beschwerdeführerin die Schule bis am 24. Januar 2022 nicht (ohne Maske) besuchen.

Mit Verfügung vom 5. Januar 2022 wurde die Beschwerdeführerin androhungsgemäss bis zum Vorliegen eines negativen Covid-19-Testergebnisses bzw. längstens bis am 24. Januar 2022 vom obligatorischen Unterricht und von den schulergänzenden Betreuungsstrukturen weggewiesen, worauf ihre Eltern am 26. Januar 2022 "den Hortplatz" kündigten. Am 28. Januar 2022 erklärten sie – vertreten durch ihren Rechtsvertreter – "nochmals sorgfaltshalber die fristlose Kündigung" des Betreuungsverhältnisses, da sie die bei Vertragsschluss unvorhergesehene Covid-Testpflicht als Voraussetzung eines Hortbesuchs zur sofortigen Kündigung des Hortvertrags aus wichtigem Grund berechtige und "so oder anders eine analoge Anwendung auftragsrechtlicher Grundsätze, namentlich Art. 404 OR [Obligationenrecht vom 30. März 1911, SR 220], auch ohne besonderen Grund zur jederzeitigen Kündigung des öffentlich-rechtlichen Hortvertrags berechtigen müsste".

3.  

3.1 Wie das Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang erwogen hat, sind die Gemeinden im Kanton Zürich zur Bereitstellung eines schulergänzenden Betreuungsangebots verpflichtet (vgl. § 30a Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] in Verbindung mit § 32a Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [LS 412.101]), und ist das Verhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin, die selbst eine Einrichtung der schulergänzenden Betreuung betreibt, und den von diesem Angebot Gebrauch machenden Kindern bzw. deren Eltern als öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zu qualifizieren (VGr, 14. September 2022, VB.2022.00263, E. 2.4 mit Hinweis).

Die Organisation, das Verfahren und die Zusammenarbeit zwischen der Schule E und den Eltern bzw. Erziehungsberechtigten finden sich entsprechend in einem kommunalen Erlass, dem Reglement Schulergänzende Betreuung der Schule E vom 18. Juni 2012 (Hortreglement) geregelt. Danach steht die Schulergänzende Betreuung allen Kindern im Kindergarten- und Primarschulalter offen; ein Recht auf Aufnahme besteht nicht (Ziff. 6.1 Hortreglement). Die Kündigung eines bestehenden Betreuungsverhältnisses hat immer schriftlich unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von zwei Monaten per Ende eines Monats bzw. bei Kündigungen per Ende Schuljahr spätestens bis 31. Mai zu erfolgen. Bei ordnungsgemäss gemeldetem Wegzug entfällt die Kündigungsfrist (zum Ganzen Ziff. 6.3 Hortreglement). Bei Unfall und Krankheit werden die Betreuungskosten bei Vorliegen eines ärztlichen Zeugnisses ab dem sechsten, aufeinanderfolgenden, ausfallenden Betreuungstag erlassen (Ziff. 6.4 Hortreglement). Stört ein Kind durch sein Verhalten den Betrieb oder hält es sich nicht an die Richtlinien der schulergänzenden Betreuung, nimmt die Hortleitung Kontakt mit den Eltern bzw. Erziehungsberechtigten auf; kann keine Lösung gefunden werden, kann ein Ausschluss vorgenommen werden. Ungenügende Kooperationsbereitschaft der Eltern, Zahlungsverzug und Nichteinhalten der vertraglichen Verpflichtungen können ebenfalls zum Ausschluss des Kindes aus dem Hort/Mittagstisch führen (zum Ganzen Ziff. 6.5 Hortreglement).

3.2 Die Bestimmungen des Bundeszivilrechts gelangen auf Verträge öffentlich-rechtlicher Natur grundsätzlich nur dann (als ergänzendes öffentliches Recht) zur Anwendung, wenn das massgebliche Verwaltungsrecht keine (vollständige) Regelung vorsieht, das heisst
lückenhaft ist (vgl. BGE 122 I 328 E. 1a).

Hiervon ist vorliegend bezüglich der strittigen Frage der Kündbarkeit bzw. der Kündigung des Betreuungsverhältnisses zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin respektive deren Eltern nicht auszugehen, findet sich dazu doch mit Ziff. 6.3 Hortreglement eine explizite Regelung im kommunalen Recht. Es besteht daher kein Raum für eine ergänzende Anwendung von Art. 404 OR, wonach ein Auftragsverhältnis von jeder Partei jederzeit widerrufen oder gekündigt werden kann, ohne dass dafür besondere Gründe vorliegen müssen.

Entgegen der Beschwerdeführerin lässt sich denn auch nicht sagen, dass sich Ziff. 6.3 Hortreglement hinsichtlich der darin vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist als bundesrechtwidrig erwiese und aus diesem Grund auf die Kündigungsvorschrift in Art. 404 OR zurückgegriffen werden müsste. So erstreckt sich der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung nur auf das gleiche Gemeinwesen und ist darin, dass ein Betreuungsverhältnis mit einer privaten Hortbetreiberin bzw. einem privaten Hortbetreiber allenfalls leichter aufgelöst werden kann als das zwischen den Parteien bestehende, kein Verstoss gegen Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu erblicken. Ziff. 6.3 Hortreglement verstösst sodann auch nicht gegen das Wettbewerbsrecht. Soweit der Bereich der schulergänzenden Betreuung überhaupt den von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angerufenen Wettbewerbsregeln unterliegt (siehe dazu BGE 129 II 497 E. 5.4.9) und sich jene im vorliegenden Verfahren darauf zu berufen vermag, kann nicht die Rede davon sein, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin bei Vertragsschluss unangemessene Kündigungsbedingungen aufgezwungen bzw. sie ihre Marktstellung als öffentlich-rechtliche Akteurin benutzt hätte, um ein erhebliches ungerechtfertigtes Missverhältnis zwischen ihren vertraglichen Rechten und den vertraglichen Pflichten der Beschwerdeführerin zu begründen. So erscheint die in Ziff. 6.3 Hortreglement vorgesehene Regelung bei genauerer Betrachtung sogar günstiger für die private Vertragspartei als Art. 404 OR, erlaubte diese Bestimmung doch auch der Hortbetreiberin, das Betreuungsverhältnis jederzeit ohne die Angabe wichtiger Gründe fristlos aufzulösen, was regelmässig namentlich dem Kindeswohl zuwiderlaufen dürfte. Für den häufigsten bzw. wichtigsten Fall, in dem eine vorzeitige Kündigung aus Sicht der privaten Vertragspartei angezeigt erscheinen kann, den Wegzug, räumt das Hortreglement dieser zudem ein einseitiges Kündigungsrecht ein. Bei längerer Krankheit oder Unfall sieht es die Möglichkeit eines Erlasses der Betreuungskosten vor.

Anzumerken bleibt schliesslich, dass jedenfalls von Teilen der privatrechtlichen Lehre und Rechtsprechung die Auffassung vertreten wird, dass Art. 404 OR auf (privatrechtliche) Krippen- und damit wohl auch auf Hortverträge keine zwingende Anwendung findet und die Vereinbarung einer Kündigungsfrist auf einen bestimmten Kündigungstermin hin zulässig ist (vgl. Arnold F. Rusch/Michael Hochstrasser, Verträge mit Kinderkrippen, in: Jusletter 22. Oktober 2007, Rz. 42 ff.).

3.3 Dauerschuldverhältnisse können nach der herrschenden Lehre und Rechtsprechung angepasst bzw. (fristlos) aufgelöst werden, wenn infolge einer – im Zeitpunkt des Vertragsschlusses – unvorhersehbaren und unvermeidbaren grundlegenden und ausserordentlichen Veränderung der Umstände eine gravierende Störung der Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung eintritt, sodass ein Beharren der einen Partei auf ihren Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung des Missverhältnisses und damit einen offenbaren Rechtsmissbrauch darstellt, der nach Treu und Glauben keinen Rechtsschutz findet. Diese Regel gilt auch für öffentlich-rechtliche Verträge, wobei – anders als im Privatrecht – die Vertragsverhältnisse in der Regel aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung neu bestimmt werden (zum Ganzen BGr, 24. März 2014, 2C_825/2013, E. 6.1 mit Hinweisen; ferner VGr, 25. August 2010, VB.2010.00255, E. 4.1 mit Hinweisen; Esther Zysset, Nachträgliche staatliche Einwirkung auf den verwaltungsrechtlichen Vertrag mit Privaten. Eine Untersuchung im Dreieck: Rechtsänderung – Eigentumsgarantie – Vertrauensschutz, Basel 2020, S. 199 ff.).

Die Voraussetzungen für eine Anwendung der sogenannten clausula rebus sic stantibus sind hier jedoch nicht erfüllt. Namentlich führte die sich Anfang Januar 2022 unmittelbar aus § 2 Abs. 1 und Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich ergebende Verpflichtung der Beschwerdeführerin, sich wöchentlich auf das Corona-Virus testen zu lassen, nicht zu einer unbilligen Verschiebung des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung. Ein PCR-Spucktest, wie ihn die Beschwerdeführerin in der Schule E jede Woche unentgeltlich hätte absolvieren können, stellt zwar einen Eingriff in die persönliche Freiheit des Mädchens dar (Art. 10 Abs. 2 BV; BGE 149 I 191 E. 5.1), jedoch keinen schwerwiegenden (vgl. BGE 149 I 191 E. 7.7.1; BGr, 13. September 2023, 2C_571/2022, E. 1.3.3.1 mit weiteren Hinweisen). Bei objektiver Betrachtung wäre es der Beschwerdeführerin mithin zumutbar gewesen, während der Kündigungsfrist von zwei Monaten einmal pro Woche am wöchentlichen Spucktest ihrer Schule teilzunehmen. Ihr Interesse daran, dieser Verpflichtung zu entgehen, vermochte aber jedenfalls das öffentliche Interesse der Beschwerdegegnerin an der Planung der für einen geordneten Hortbetrieb benötigten Personal-, Raum- sowie der finanziellen Ressourcen nicht zu überwiegen.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht dieser keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Entschädigungsantrag der Beschwerdegegnerin ist ebenfalls abzuweisen, da die Prozessführung keinen besonderen Aufwand verursachte und dem Gemeinwesen in der vorliegenden Konstellation in der Regel kein Anspruch auf eine Parteientschädigung zukommt (vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51 ff.; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00543, E. 9.2).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr.    570.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Horgen.