Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2024.00731

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 22. Januar 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Matthias Neumann.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA Dr. B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Obergericht des Kantons Zürich,
Verwaltungskommission,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Besoldung, Einreihung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde im Jahr 2001 zur vollamtlichen Bezirksrichterin am Bezirksgericht D gewählt. Nach einem Teilrücktritt amtete A als teilamtliches Mitglied (50%-Pensum). Im Jahr 2013 wechselte A von der 3. Abteilung zum Arbeitsgericht des Bezirksgerichts D und wurde in Lohnklasse 26 eingereiht. Mit Verfügung vom 6. März 2019 wurde A per 1. Juli 2019 bis 31. Dezember 2019 in ihrer zusätzlichen Funktion als Referentin / teilamtliche Ersatzrichterin ebenfalls in Lohnklasse 26 eingereiht.

B.  Gemäss Wahlanzeige des Bezirksrats Zürich wurde A am 21. Dezember 2022 für den Rest der Amtsdauer 2020–2026 als vollamtliches Mitglied des Bezirksgerichts D gewählt. Der Amtsantritt wurde auf den 1. März 2023 festgelegt. Per 1. März 2023 wechselte A gemäss Konstituierungsbeschluss des Bezirksgerichts D vom 9. Dezember 2022 vom Arbeitsgericht in die Audienz. Mit Änderungsverfügung vom 15. März 2023 reihte der Generalsekretär des Obergerichts des Kantons Zürich Bezirksrichterin A anstelle der bisherigen Lohnklasse 26/Leistungsstufe 01 in die Lohnklasse 25/Leistungsstufe 02 ein. Zur Begründung wurde auf die Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte verwiesen.

Dagegen rekurrierte A bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich. Am 2. April 2024 wies die Verwaltungskommission den Rekurs ab.

II.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Mai 2024 gelangte A an das Bundesgericht. Sie beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, der Beschluss der Verwaltungskommission sei aufzuheben und sie sei per 1. März 2023 in die Lohnklasse 26 (und Leistungsstufe 01) einzureihen. Eventualiter sei sie in Lohnklasse 25/Leistungsstufe 03 einzureihen.

Mit Urteil vom 18. Oktober 2024 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Angelegenheit zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht (1C_289/2024).

Das Verwaltungsgericht setzte in der Folge A Frist an, um eine Ergänzung der Begründung ihrer Beschwerde vom 8. Mai 2024 einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2025 verzichtete A darauf.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Bundesgericht erwog in seinem Entscheid vom 18. Oktober 2024, dass die Gerichte im Bereich ihrer eigenen Justizverwaltung nicht über die erforderliche richterliche Unabhängigkeit im Sinn von Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verfügen. Vorliegend habe die Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, die einen Rekurs gegen eine Verfügung ihres Generalsekretärs in einer Justizverwaltungsangelegenheit des Obergerichts (Lohneinreihung einer Bezirksrichterin) behandelte, zwar oberinstanzlich, aber funktional als Verwaltungsbeschwerdebehörde entschieden. Es fehle nach der Regelung im kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz (vgl. § 42 lit. c Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]) die Möglichkeit des Weiterzugs an eine unabhängige gerichtliche Instanz gemäss Art. 29a und 30 Abs. 1 BV, wie sie Art. 86 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) verlangt (vgl. auch BGE 151 I 93). Es hat daher die Angelegenheit dem Verwaltungsgericht zur Behandlung überwiesen.

1.2 Im Streit liegt die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin seit dem 1. März 2023. Die Beschwerdeführerin ist vom Volk bis zum 30. Juni 2026 als Bezirksrichterin gewählt. Für die Dauer vom 1. März 2023 bis 30. Juni 2026 beträgt die Lohndifferenz zwischen der Lohnklasse 25 und 26 (bei einer Einstufung in die Leistungsstufe 01 und einem Beschäftigungsgrad von 100 %) rund Fr. 34'000.-. Damit ist über die Angelegenheit in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.  

2.1 Für die Festlegung des Lohnes von Bezirksrichterinnen und Bezirksrichtern ist das Obergericht zuständig, da diesem die Befugnisse der Anstellungsbehörde gegenüber den Bezirksrichterinnen und -richtern zukommen (vgl. § 7 der Vollzugsverordnung vom 26. Oktober 1999 der obersten kantonalen Gerichte zum Personalgesetz des Kantons Zürich [LS 211.21]).

2.2 Nach § 40 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) regelt der Regierungsrat die Entlöhnung der Angestellten. Die Stellen werden entsprechend ihren Anforderungen in Funktionsgruppen eingereiht, denen Lohnrahmen zugeordnet werden. Der Lohn berücksichtigt die Leistung und die Erfahrung (§ 40 Abs. 2 PG). Weiter bestimmt § 8 Abs. 1 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PVO, LS 177.11), dass der Regierungsrat und die obersten kantonalen Gerichte in der Vollzugsverordnung den Einreihungsplan festlegen. Der Einreihungsplan enthält die Richtpositionen, die nach 29 Lohnklassen geordnet sind. Der Regierungsrat und die obersten kantonalen Gerichte umschreiben, soweit erforderlich, die Richtpositionen und die Voraussetzungen für die Zuordnung einer Stelle. Die Umschreibungen werden nach Funktionsbereichen gegliedert (§ 9 PVO). Jede Stelle wird gemäss dem Einreihungsplan und den Richtpositionsumschreibungen entsprechend ihren Anforderungen in der Regel in nur eine Lohnklasse eingereiht. Diese gilt als Einreihungsklasse (§ 10 Abs. 1 PVO). Nach § 32 Abs. 3 der Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz (VVO, LS 177.111) umschreibt der Regierungsrat die Richtpositionen für die Funktionsbereiche 1 bis 5, die obersten kantonalen Gerichte umschreiben übereinstimmend diejenigen für den Funktionsbereich 6.

2.3 Gemäss den Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte für den Funktionsbereich 6 vom 20. Juni 2000 (mit Änderungen bis 22. Februar 2012) wird eine Bezirksrichterin bzw. ein Bezirksrichter mit wenig "Richter-Erfahrung" in Lohnklasse 24 eingereiht; bei mehrjähriger "Richter-Erfahrung", d. h. in der Regel mindestens fünf Jahren, erfolgt die Einreihung in Lohnklasse 25. Bezirksrichterinnen bzw. Bezirksrichter als Vizepräsidentinnen bzw. Vizepräsidenten, Abteilungsvorsitzende, Bereichsvorsitzende und die Präsidentin oder der Präsident des Mietgerichts Zürich werden in Lohnklasse 26 eingereiht. In die Lohnklasse 27 wird eine Präsidentin oder ein Präsident eines Bezirksgerichts (ausser D), in die Lohnklasse 28 die Präsidentin oder der Präsident des Bezirksgerichts D eingereiht. 

Diese Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte sind im Handbuch Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA abrufbar unter: www.zh.ch/de/arbeiten-beim-kanton/fuer-hr-profis/handbuch-personalrecht/definition/lohn/lohn-grundlagen/handbuch-vereinfachte-funktionsanalyse.html) veröffentlicht. In der Vollzugsverordnung der obersten kantonalen Gerichte zum Personalgesetz wird allerdings davon abgesehen, die Mitglieder des Bezirksgerichts entsprechend den genannten Richtpositionsumschreibungen im Einreihungsplan zu erwähnen. Stattdessen wird dies im Einreihungsplan des Regierungsrats in der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (Anhang 1) geregelt. Der Einreihungsplan sieht für die Bezirksrichterinnen und Bezirksrichter die Lohnklassen 24 bis 26 vor und entspricht damit den Vorgaben der Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin war seit ihrem Wechsel zum Arbeitsgericht im Jahr 2013 in Lohnklasse 26 eingereiht. Dies entsprach der langjährigen Praxis, die Mitglieder des Arbeitsgerichts als konstituierte (Vize-)Präsidentinnen oder (Vize-)Präsidenten in die Lohnklasse 26 einzureihen. Der Beschwerdegegner hat diese Einreihungspraxis mit Beschluss vom 6. November 2023 betreffend die Lohneinreihung eines neu am Arbeitsgericht tätigen Mitglieds des Bezirksgerichts geändert. Mit Entscheid vom heutigen Tag (VB.2024.00648) hat das Verwaltungsgericht diese Praxisänderung geschützt. Es hat erwogen, dass die Mitglieder des Bezirksgerichts nach den Richtpositionsumschreibungen nur dann in Lohnklasse 26 einzureihen seien, wenn sie als Vize-Präsident/in, Abteilungsvorsitzende/r oder Bereichsvorsitzende/r amten und dabei weitreichende Führungs- und Leitungsaufgaben im gesamten Bereich der Justizverwaltungsgeschäfte sowie Verantwortung für das juristische und administrative Personal übernehmen. Dies sei bei den Mitgliedern des Arbeitsgerichts aber nicht der Fall, da diese nur deshalb als Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten konstituiert würden, da in Verfahren, welche in die Zuständigkeit des Arbeitsgerichts fielen (§ 20 GOG), sich der Spruchkörper aus einer Bezirksrichterin oder einem Bezirksrichter (als Präsidentin oder Präsident) und je einer Beisitzenden oder einem Beisitzenden aus der Gruppe der Arbeitgebenden und der Arbeitnehmenden zusammensetze (§ 15 GOG). Die Mitglieder des Arbeitsgerichts seien daher wie die Mitglieder des Bezirksgerichts, welche (ausschliesslich) als Einzelrichterinnen oder Einzelrichter oder als Mitglieder des Kollegialgerichts tätig seien, in die Lohnklasse 24 oder 25 einzureihen (zum Ganzen VGr, 22. Januar 2026, VB.2024.00648, E. 4 f.).

3.2 Der Beschwerdegegner begründet die "Rückstufung" der Beschwerdeführerin von der Lohnklasse 26 in die Lohnklasse 25 damit, dass sie in der Audienz als Einzelrichterin bzw. Referentin tätig sei, womit ihr keine (wesentliche) Führungs-, Leitungs- und Vorgesetztenfunktion zukomme. Ein Anspruch auf Besitzstandswahrung bestehe nicht, da ihre bisherige Lohneinreihung auf einer rechtswidrigen Praxis beruhe und sie sich nicht auf den Vertrauensschutz oder das Gleichbehandlungsgebot berufen könne. Zur Begründung verweist der Beschwerdegegner einzig auf den vorgenannten Beschluss vom 6. November 2023 betreffend die Lohneinreihung eines neu am Arbeitsgericht tätigen Mitglieds des Bezirksgerichts (angefochtener Entscheid, E. 3.5.4).

3.3 Die Beschwerdeführerin macht dagegen im Wesentlichen geltend, dass sie auf den Bestand ihrer Lohneinreihung in die Lohnklasse 26 vertrauen dürfe, zumal dies noch mit Verfügungen vom 6. März und 20. März 2019 trotz Wechsels zur Referententätigkeit betätigt wurde.

4.  

4.1 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Vertrauensschutz, sofern die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten Vertrauens erfüllt sind. Zu diesen Voraussetzungen gehören in erster Linie das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens in der Weise, dass die betroffene Person gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 624 ff.).

Verfügungen stellen qualifizierte Vertrauensgrundlagen dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 632); bei der verfügten Zusicherung einer bestimmten Höhe eines Lohns ist Vertrauensschutz auch denkbar, ohne dass die Betroffenen bereits irgendwelche nachteiligen Dispositionen getroffen haben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 661 f.; ferner VGr, 3. Juli 2019, VB.2018.00701, E. 4.2). Die Rechtsprechung anerkennt daher einen erhöhten Vertrauensschutz gegenüber individuellen Anpassungen einer Anstellungsverfügung (vgl. VGr, 10. Oktober 2000, PB.2000.00015, E. 2c) und eine Rückstufung bei der Lohneinreihung darf namentlich nicht das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) verletzen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5b; BGr, 6. Februar 2004, 2P.222/2003, E. 4.3).

4.2  Die bisherige Einreihung der Beschwerdeführerin in Lohnklasse 26 gemäss den entsprechenden Verfügungen des Generalsekretärs des Obergerichts beruht zwar auf ihrer langjährigen Tätigkeit am Arbeitsgericht. Indessen wurde die Beschwerdeführerin selbst für ihre – wenn auch zeitlich befristete – Zusatzanstellung als Referentin / teilamtliche Ersatzrichterin in Lohnklasse 26 eingereiht (vgl. Anstellungsverfügung vom 6. März 2019). Unter diesen besonderen Umständen liegt eine die Beschwerdeführerin persönlich betreffende Zusicherung bzw. Vertrauensgrundlage der für die Lohneinreihung zuständigen Behörde vor, welche bei der Beschwerdeführerin das schützenswerte Vertrauen weckte, dass sie in ihrer Tätigkeit als Bezirksrichterin, unabhängig davon, ob sie am Arbeitsgericht oder als Einzelrichterin amtet, keine Lohneinbusse erleiden würde (was nur umgesetzt werden kann, wenn sie in Lohnklasse 26 eingereiht wird). Das gilt umso mehr, als dass der Einreihungsplan gemäss Anhang 1 VVO für die Bezirksrichterinnen und Bezirksrichter die Lohnklassen 24 bis 26 vorsieht.

Hinzu kommt, dass es entgegen dem Beschwerdegegner keine Rolle spielt, dass in der Zwischenzeit die Praxis betreffend die Lohneinreihung für die Mitglieder des Arbeitsgerichts geändert wurde (vorne 3.1). Denn diese Praxisänderung gilt nur für Bezirksrichterinnen oder Bezirksrichter, welche gemäss dem Konstituierungsbeschluss des Plenums des Bezirksgerichts neu dem Arbeitsgericht zugeteilt werden. Die Beschwerdeführerin wäre hingegen unverändert in Lohnklasse 26 eingereiht (wie die bereits vor der Praxisänderung amtierenden Mitglieder des Arbeitsgerichts), wenn sie am Arbeitsgericht geblieben wäre. Die Beschwerdeführerin legt nachvollziehbar dar, dass sie sich Ende 2022 bzw. Anfang 2023 nicht für einen Funktionswechsel innerhalb des Bezirksgerichts zur Verfügung gestellt hätte, wenn sie mit der Lohnrückstufung hätte rechnen müssen, zumal sie bereits ab Mitte 2023 zu 100 % am Arbeitsgericht hätte tätig sein können. Dabei darf es als notorisch gelten, dass ein amtierendes Mitglied nicht gegen seinen Willen durch Plenarbeschluss einer anderen Gerichtsabteilung zugeteilt wird, zumal auch der Wechsel der Beschwerdeführerin vom Arbeitsgericht in die Audienz nach dem Anciennitätsprinzip berücksichtigt wurde.

5.  

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in der Sache als begründet, womit sie gutzuheissen ist. Es erübrigt sich daher, auf die Rügen der Beschwerdeführerin zur Verletzung des rechtlichen Gehörs einzugehen.

Demgemäss ist die Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. März 2023 in Lohnklasse 26/ Leistungsstufe 01 einzureihen. Allenfalls in der Zwischenzeit erfolgte individuelle Stufenanstiege sind bei den Lohnnachzahlungen ebenfalls zu berücksichtigen.

6.  

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zudem hat der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren, in dem sie seit dem zweiten Schriftenwechsel vertreten war, eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für das Beschwerdeverfahren ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen, da sie bereits im Verfahren vor Bundesgericht entschädigt wurde (vgl. BGr, 18. Oktober 2024, 1C_289/2024, E. 2) und im vorliegenden Verfahren keinen Aufwand hatte.

7.  

Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern 1. und 3. des Beschlusses der Verwaltungskommission des Obergerichts vom 2. April 2024 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, die Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägung 5 rückwirkend per 1. März 2023 in Abänderung der Verfügung des Generalsekretärs vom 15. März 2023 in Lohnklasse 26/Leistungsstufe 01 einzureihen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 3'570.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien.