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VB.2025.00349
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich, Beschwerdegegnerin,
betreffend Gesuch um Informationszugang, hat sich ergeben: I. A. A stellte mit E-Mails vom 20. März 2023 bzw. 12. April 2023 ein Gesuch um Zugang zu Informationen betreffend die Grundstücke Nrn. WO6311 und WO6021 an der Kilchbergstrasse 193 in Zürich, welche von der Stadt Zürich als Eigentümerin dem Verein "Garten am Grenzsteig" vermietet bzw. verpachtet sind. Die Nutzung erfolge heute hobbymässig und ohne Erwirtschaftung von Erträgen. Jedermann, der Mitglied sei, könne dieser hobbymässigen Nutzung nachgehen. Mithin seien die Grundstücke faktisch öffentlich zugänglich. Demgegenüber habe der Verein oder die Stiftung von Herrn Pfarrer Sieber einen Erträge erwirtschaftenden Gärtnereibetrieb betrieben, mithin sei die Nutzung nicht die eines Gemeinschaftsgartens gewesen. Es stelle sich daher die Frage, ob eine Bewilligung für diese Nutzungsänderung erteilt worden sei. Im Wesentlichen wurden Informationen zu drei Themenbereichen verlangt: - Verwaltungsrechtliche Widmung und Umwidmung: gemeindeinterne Beschlüsse/Entscheide/Weisungen hinsichtlich der fraglichen Grundstücke und Kopien von allfälligen derartigen internen Rechtsakten - Zonenkonformität/Bewilligungspflicht der Nutzungsform für alle Quartierbewohner bzw. Quartierbewohnerinnen zugänglicher Quartiergärten / "Gemeinschaftsgärten" - Submission / Zuteilung Pachtvertrag Mit Verfügung Nr. 5123 der Direktorin von Grün Stadt Zürich vom 27. Juni 2023 wurde der Zugang zu den folgenden Dokumenten in Form der Akteneinsicht vor Ort gewährt, wobei eine vorgängige Anonymisierung der Namen der in den Dokumenten erwähnten Personen angeordnet wurde: - Pachtvertrag zwischen Grün Stadt Zürich und der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom Januar 2006, inklusive Vertragsplan - Pachtvertrag zwischen der Wasserversorgung Zürich und der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom Mai 1999 - Kündigungsschreiben der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom 28. Januar 2013 - Bewerbungsschreiben von späteren Mitgliedern des Vereins "Garten am Grenzsteig" vom 27. April 2013 - Ausschreibung des Gemeinschaftsgartens "Untere Hornhalde" in Wollishofen vom 20. Juni 2013 - Bewerbungsdossier des künftigen Vereins "Garten am Grenzsteig" vom 24. Juli 2013 inkl. Begleitschreiben - Zuschlagsschreiben vom 8. Oktober 2013 - Pachtvertrag zwischen Grün Stadt Zürich und dem Verein "Garten am Grenzsteig" vom April 2014, inklusive Vertragsplan - Pachtvertrag zwischen Wasserversorgung Zürich und Verein "Garten am Grenzsteig" vom Februar / April 2014 inkl. Vertragsplänen
Der Informationszugang wurde verweigert, soweit im Gesuch um Dokumente hinsichtlich der generellen Abklärungen zur Zonenkonformität bezüglich Gemeinschaftsgärten in der Freihaltezone ersucht wurde. B. Mit Eingabe vom 27. Juli 2023 reichte A beim Stadtrat Zürich ein Gesuch um Neubeurteilung ein und beantragte den Zugang zu allen begehrten Informationen ohne Schwärzung der Namen mittels Zustellung von Kopien an seine Wohnadresse. Mit Beschluss vom 31. Januar 2024 hiess der Stadtrat den Antrag dahingehend gut, dass er beschloss, dass die für den Bewerbungsprozess verantwortlichen Personen nicht anonymisiert werden und dass A Kopien der im Übrigen anonymisierten Dokumente an seine Wohnadresse zugestellt werden. Im Übrigen wies der Stadtrat das Begehren ab und auferlegte A die Kosten des Neubeurteilungsverfahrens aufgrund seines mehrheitlichen Unterliegens zu 3/4. II. Gegen diesen Beschluss gelangte A mit Eingabe vom 8. März 2024 an den Bezirksrat Zürich, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 10. April 2025 vollumfänglich abwies. III. A erhob am 27. Mai 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge: 1. Es sei der vorinstanzliche Beschluss Nr. GE.2024.11/2.02.01 des Bezirksrates Zürich vom 10. April 2025 (betreffend Beschluss Nr. 294/2024 des Stadtrates der Stadt Zürich vom 31. Januar 2024) vollumfänglich aufzuheben. 2. Es seien die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des Beschlusses Nr. 294/2024 des Stadtrates der Stadt Zürich vom 31. Januar 2024 insoweit teilweise aufzuheben und abzuändern, als die Beschwerdegegnerin anzuweisen sei, dem Beschwerdeführer Kopien der fertiggestellten Aufzeichnungen, die die raumplanungsrechtliche Zonenkonformität der Nutzung der Grundstücke Kat.-Nr. WO6311 und/oder Kat.-Nr. WO6021 in Zürich als Gemeinschafts- und/oder Quartiergarten durch den gegenwärtigen Pächter – dem Verein "Garten am Grenzsteig" – in konkreter oder allgemeiner Weise zum Gegenstand haben, ohne Anonymisierung der darin enthaltenen Personenidentitäten innert 20 Tagen ab Mitteilung des Urteils zuzustellen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
3. Es seien die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des Beschlusses Nr. 294/2024 des Stadtrates der Stadt Zürich vom 31. Januar 2024 insoweit teilweise aufzuheben und abzuändern, als die Beschwerdegegnerin anzuweisen sei, dem Beschwerdeführer Kopien der fertiggestellten Aufzeichnungen gemäss der Auflistung auf Seite 4 der Dienstchef-Verfügung Nr. 5123 der Direktorin der Verwaltungseinheit "Grün Stadt Zürich" der Stadt Zürich vom 23./27. Juni 2023 ohne Anonymisierung der darin enthaltenen Personenidentitäten innert 20 Tagen ab Mitteilung des Urteils zuzustellen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
4. Es sei die Dispositiv-Ziffer 4 des Beschlusses Nr. 294/2024 des Stadtrates der Stadt Zürich vom 31. Januar 2024 aufzuheben und es seien die Kosten des Neubeurteilungsverfahrens vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Urteilserwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Juni 2025 auf Vernehmlassung. Grün Stadt Zürich beantragte in der Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2025 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. Mit Präsidialverfügung vom 9. März 2026 wurde Grün Stadt Zürich eine Frist angesetzt, um dem Verwaltungsgericht eine Kopie der streitbetroffenen Dokumente ohne Schwärzungen einzureichen (sofern vorhanden) und sich zum Gesuch um vollständige Einsicht in diese Unterlagen zu äussern sowie zum Stand des Meinungsbildungsprozesses betreffend die Frage der Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten in der Freihaltezone F. Mit Eingabe vom 14. April 2026 reichte Grün Stadt Zürich die mit Präsidialverfügung vom 9. März 2026 angeforderten Dokumente ein und beantragte, die Dokumente act. 11/1–9 A nur unter Offenlegung der Namen der vier gemäss Bewerbungsdossier vom 24. Juli 2013 für den Bewerbungsprozess des Vereins "Garten am Grenzsteig" verantwortlichen Personen in anonymisierter Form nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids zur Verfügung zu stellen und act. 11/10 in keiner Form zur Verfügung zu stellen. A reichte am 4. Mai 2026 eine Stellungnahme unter Festhaltung an den mit der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren ein und beantragte zudem, es sei auf die mit der Eingabe von Grün Stadt Zürich vom 14. April 2026 gestellten Anträge nicht einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen. Am 13. Juni 2026 erklärte die Stadt Zürich Verzicht auf weitere Äusserung. Die Kammer erwägt: 1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. 2.1 Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wird im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) konkretisiert. Nach dem damit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die bei öffentlichen Organen vorhandenen Informationen einsehen (BGr, 23. Mai 2023, 1C_322/2022, E. 2.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (VGr, 7. November 2024, VB.2024.00043, E. 2.1 mit Hinweis). 2.2 Die Bekanntgabe von Informationen auf Gesuch hin richtet sich nach § 20 und §§ 23 ff. IDG. Jede Person hat Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen (§ 20 Abs. 1 IDG). Dieser Anspruch besteht grundsätzlich unabhängig von einem Nachweis besonderer Interessen (VGr, 17. März 2022, VB.2020.00728, E. 2.2 mit Hinweisen). Das öffentliche Organ verweigert jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. 3. Zunächst ersucht der Beschwerdeführer um Kopien der Aufzeichnungen, welche die raumplanungsrechtliche Zonenkonformität der Nutzung der Grundstücke Kat.-Nr. WO6311 und/oder Kat.-Nr. WO6021 in Zürich als Gemeinschafts- und/oder Quartiergarten durch den gegenwärtigen Pächter – den Verein "Garten am Grenzsteig" – in konkreter oder allgemeiner Weise zum Gegenstand haben, ohne Anonymisierung der darin enthaltenen Personenidentitäten. 3.1 Mit Stellungnahme vom 14. April 2026 reichte die Beschwerdegegnerin gemäss ihren Ausführungen eine "interne Aktennotiz" sowie ein internes Protokoll mit interner Power-Point-Präsentation unter anderem zur Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten in der Freihaltezone F ein. Die Beschwerdegegnerin führt aus, im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um Informationszugang hätten ihr nur diese Unterlagen vorgelegen. Es würden im Speziellen keine Unterlagen vorliegen zur Zonenkonformität der Nutzung der konkreten Grundstücke Kat.-Nr. WO6311 und/oder Kat.-Nr. WO6021 in Zürich als Gemeinschafts- und/oder Quartiergarten durch den Verein "Garten am Grenzsteig" inklusive deren Bewilligungspflicht. Der Stadtrat begründete die Verweigerung des Informationszugangs in seinem Beschluss vom 31. Januar 2024 im Wesentlichen damit, dass die Zonenkonformität für die Gemeinschaftsgärten in der Freihaltezone F nicht abschliessend geklärt bzw. erst noch zu klären sei, wie schon aus dem Bericht "Städtisches Gartenland 2019" von Grün Stadt Zürich hervorgehe. Die Unsicherheiten rührten daher, dass Gemeinschaftsgärten, neben den traditionellen Kleingärten, einem jüngeren Entwicklungstrend entsprechen würden und diese zudem sehr unterschiedlich ausgelastet seien. Die im Bericht von 2019 aufgeworfenen Fragen würden derzeit sorgfältig geprüft und je nach Ergebnis sollten entsprechende Massnahmen eingeleitet werden. Infrage komme insbesondere eine Anpassung der raumplanerischen Instrumente (kommunaler Richtplan und/oder Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO, LS 700.100]), sollte sich eine unzureichende Zonenkonformität ergeben. Diese Arbeiten und der damit verbundene Meinungsbildungsprozess seien noch nicht abgeschlossen, unter anderem, weil eine Koordination mit der laufenden BZO-Revision erforderlich sei. Der Beschwerdeführer strebe gemäss eigenen Angaben eine publizistische Verwertung der von ihm begehrten Informationen an. Dadurch würden der Öffentlichkeit verwaltungsinterne Dokumente zugänglich gemacht, die die Zonenkonformität heutiger und künftiger Gartennutzungen betreffen würden, bevor die Verwaltung diesbezüglich eine vollständige interne Auslegeordnung habe vornehmen können und das zuständige Organ gestützt darauf einen Entscheid über das Vorgehen habe fällen können. Gerade dadurch würde aber die möglichst freie interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses beeinträchtigt, zumal der Umgang mit städtischen Gartenarealen erfahrungsgemäss politisch kontrovers diskutiert werde. 3.2 Das Informationszugangsrecht nach § 20 Abs. 1 IDG erstreckt sich – unter Vorbehalt etwaiger Verweigerungsgründe im Sinn von § 23 IDG – auf sämtliche bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, unabhängig von deren Form, Inhalt, Herkunft oder Darstellungsweise. Es ist technologieneutral ausgestaltet und gilt insbesondere auch für Aufzeichnungen auf elektronischen Datenträgern wie Text-, Ton- oder Bilddateien. Massgeblich für die Anwendbarkeit des Zugangsrechts ist einzig, ob die nachgesuchten Informationen beim angerufenen öffentlichen Organ vorhanden sind und inhaltlich den Anforderungen des Informationsbegriffs im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG entsprechen (vgl. Beat Rudin, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Praxiskommentar IDG], Zürich etc. 2012, § 20 N. 13 und § 3 N. 7; ferner mit zahlreichen Hinweisen VGr, 24. Oktober 2024, VB.2023.00558, E. 3.2). Dies setzt zunächst voraus, dass die Informationen aufgezeichnet, das heisst auf irgendeinem analogen oder digitalen Informationsträger durch Sprache, Bilder oder maschinenlesbaren Code festgehalten sind (VGr, 24. Oktober 2024, VB.2023.00558, E. 3.2, und 30. März 2023, VB.2022.00142, E. 5.2.1; Rudin, § 3 N. 7). Ferner müssen die Informationen einen hinreichenden Sachbezug zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben aufweisen. Vom Informationsbegriff nach § 3 Abs. 2 IDG und damit vom Informationszugangsrecht nach § 20 Abs. 1 IDG ausgenommen sind schliesslich solche Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt oder die ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (§ 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Satz 2 IDG; Rudin, § 3 N. 10). Weder das IDG noch die Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41) enthalten Kriterien zur Beurteilung, wann eine Aufzeichnung als fertiggestellt gilt. Die entsprechende Einschränkung des Informationszugangsrechts dient gemäss Weisung dem Schutz des unvoreingenommenen verwaltungsinternen Meinungs- und Willensbildungsprozesses sowie dem Ausschluss von "Risiken, die sich durch die Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben können" (Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005 zum Gesetz über die Information und den Datenschutz [Weisung IDG], ABl 2005, S. 1303). Nach Praxis des Verwaltungsgerichts ist die Ausnahme eng auszulegen und gelangt namentlich nicht auf Entwürfe zur Anwendung, welche trotz Möglichkeit späterer inhaltlicher Änderungen zur Prüfung an eine andere Behörde übermittelt werden (vgl. zum Ganzen VGr, 24. Oktober 2024, VB.2023.00558, E. 3.3 – 8. März 2018, VB.2016.00597, E. 3.2 – 14. März 2018, VB.2017.00758, E. 2.4). Ein öffentliches Interesse, das einer Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise entgegenstehen kann, liegt sodann insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt (§ 23 Abs. 2 lit. b IDG). Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können. Über die Informationstätigkeit nach erfolgter Beschlussfassung ist im Einzelfall zu entscheiden (§ 2 Abs. 1 IDV). Zwar ist der Meinungsbildungsprozess nicht per se geheim, doch sollen Dokumente wie Arbeitspapiere, Entwürfe, Anträge und dergleichen während dieses Prozesses geheim gehalten werden können (Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 16 f.). 3.3 Der Beschwerdeführer ersucht lediglich um Kopien fertiggestellter Aufzeichnungen, wobei die herausverlangten Dokumente im Zuge des verwaltungsinternen Meinungsbildungsprozesses zur Klärung der Frage der raumplanungsrechtlichen Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten erstellt wurden. Dass dieser Prozess mit Abschluss der Pachtverträge im April 2014 abgeschlossen worden wäre, lässt sich nicht sagen, auch wenn seither mehrere Jahre vergangen sind: Wie aufgezeigt, publizierte Grün Stadt Zürich im Jahr 2019 einen Bericht mit Ausführungen zur Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten in der Freihaltezone F (Bericht "Städtisches Gartenland 2019"), worin insbesondere festgehalten wurde, dass diese Frage nicht abschliessend geklärt sei. Vom 18. März bis am 1. Juni 2026 erfolgte die Auflage der Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich. Im Erläuterungsbericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1), Fassung zur öffentlichen Auflage vom Januar 2026, wird nun in Kapitel 4.10.2 (S. 339 ff.) unter anderem festgehalten, dass extensive Gartennutzungen bestehen würden, in denen die benötigten Infrastrukturen gemeinschaftlich genutzt würden. Diese sogenannten Gemeinschaftsgärten seien charakterisiert durch durchgrünte, landschaftsbezogene Landnutzungen, die einem landwirtschaftlich geprägten Erscheinungsbild nahekommen würden. Gemeinschaftsgärten fänden aufgrund des engen Wortlauts von Art. 80 Abs. 1 BZO 2016 keine gesetzliche Grundlage in der geltenden BZO. Eine Erholungszone, die diese Funktionen abbilde und die baurechtlichen Rahmenbedingungen schaffe, fehle bisher. Die Zonierung dieser Nutzungen als Freihaltezone F sei unzulässig, weil Freihaltezonen grundsätzlich von Bauten und Anlagen freizuhalten seien, Gemeinschaftsgärten aber einer minimalen Infrastruktur bedürften. Art. 177 Abs. 1 E-BZO werde deshalb um eine neue Erholungszone E4 für Gemeinschaftsgärten ergänzt. Im Unterschied zur Erholungszone E3 sei diese Zone durch eine deutlich infrastrukturärmere Ausstattung geprägt. Anpassungsbedarf bestehe auch in Bezug auf die bestehende Erholungszone E3, welche aufgrund des engen Wortlauts gemäss geltender BZO ausschliesslich Kleingärten zulasse. Diese Einschränkung sei heute nicht mehr zweckmässig. Stattdessen sollten in dieser Zone verschiedene Gartennutzungen zulässig sein, namentlich auch Gemeinschaftsgärten oder neue Gartenformen. Art. 177 Abs. 1 E-BZO werde daher in Bezug auf die Erholungszone E3 entsprechend ergänzt. Die Bestimmung werde es ermöglichen, bestehende Kleingartenareale zu gemischten Gartenarealen zu entwickeln, auf denen Klein- und Gemeinschaftsgärten gleichermassen Platz fänden. Im gleichentags publizierten Erläuterungsbericht, Fassung zur öffentlichen Auflage vom 6. Januar 2026, betreffend die Teilrevision "Freiraumentwicklung und öffentliche Bauten und Anlagen" des kommunalen Richtplans Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen wird ferner auf S. 47 ff. festgehalten, dass für den "Garten am Grenzsteig", Wollishofen, ein neuer Eintrag als bestehender Freiraum erfolgt. 3.4 In ihrer Stellungnahme vom 14. April 2026 macht die Beschwerdegegnerin insofern nachvollziehbar geltend, dass die act. 11/10a–c zur Erarbeitung der vorerwähnten Revisionsvorlagen gedient hätten und der Meinungsbildungsprozess diesbezüglich noch nicht abgeschlossen sei. Das herausverlangte Protokoll der Sitzung zwischen Vertreterinnen bzw. Vertretern der Stadt Zürich und des Kantons Zürich vom 30. Januar 2023 und die Power-Point-Präsentation sind dem Beschwerdeführer allerdings ungeachtet dessen, ob der Meinungsbildungsprozess zur Frage der Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten abgeschlossen ist oder nicht, nicht herauszugeben. Diese Dokumente enthalten interne Wortmeldungen der Gesprächsteilnehmenden, die sich zu einem Austausch über das weitere Vorgehen zusammengefunden hatten. Das Protokoll und die Power-Point-Präsentation bilden den internen Meinungsbildungsprozess damit unmittelbar ab. Sie sind nicht – wie die Präsentation im Verfahren VB.2024.00043 − eine der Diskussion zugrunde liegende Information. Der Schutz von Wortmeldungen im Rahmen des Meinungsbildungsprozesses ist grundsätzlich: Die Funktionsfähigkeit eines beratenden Gremiums setzt voraus, dass sich dessen Mitglieder frei, unbefangen und ohne Rücksicht auf eine allfällige spätere Offenlegung äussern können. Diese Vertraulichkeit ist Voraussetzung dafür, dass das Gremium seine beratende Funktion überhaupt wahrnehmen kann, und besteht unabhängig vom Verfahrensstand fort. Entsprechend sind auch die Verhandlungen von Gemeindebehörden gemäss § 43 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1) zum Schutz des Meinungsbildungsprozesses nicht öffentlich. Dem ist auch in der vorliegenden Konstellation Rechnung zu tragen, denn die Sitzung vom 30. Januar 2023 diente lediglich einem ersten informellen Austausch, der später im Rahmen von Verhandlungen des Stadtrats seine Fortsetzung fand. Offenzulegen sind demnach nur die Grundlagen und das Ergebnis des Meinungsbildungsprozesses, hingegen nicht die zum Ergebnis führende interne Diskussion. Das Ergebnis findet sich im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, Fassung zur öffentlichen Auflage vom Januar 2026, dessen Kapitel 4.10.2 (S. 339 ff.) Ausführungen zur Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten enthält. Es ist damit bereits öffentlich. Das als interne "Aktennotiz" bezeichnete Rechtsgutachten einer Anwaltskanzlei zur Zonenkonformität von Gemeinschaftsgärten bildete hingegen nur eine Grundlage des Meinungsbildungsprozesses. Inwiefern nach Publikation namentlich des vorerwähnten Erläuterungsberichts (noch) ein Interesse an der Geheimhaltung dieses Gutachtens bestünde, ist denn auch weder dargetan noch ersichtlich. Dieses ist dem Beschwerdeführer folglich nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids ungeschwärzt herauszugeben. 4. Der Beschwerdeführer verlangt weiter Kopien der fertiggestellten Aufzeichnungen gemäss der Auflistung auf Seite 4 der Dienstchef-Verfügung Nr. 5123 der Direktorin der Verwaltungseinheit "Grün Stadt Zürich" der Stadt Zürich vom 23./27. Juni 2023 ohne Anonymisierung der darin enthaltenen Personenidentitäten. 4.1 Auf Seite 4 der Dienstchef-Verfügung Nr. 5123 der Direktorin der Verwaltungseinheit "Grün Stadt Zürich" der Stadt Zürich vom 27. Juni 2023 sind folgende Dokumente aufgelistet: - Pachtvertrag zwischen Grün Stadt Zürich und der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom Januar 2006 inkl. Vertragsplan - Pachtvertrag zwischen der Wasserversorgung Zürich und der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom Mai 1999 - Kündigungsschreiben der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft "Suneboge" vom 28. Januar 2013 - Bewerbungsschreiben von späteren Mitgliedern des Vereins "Garten am Grenzsteig" vom 27. April 2013 - Ausschreibung des Gemeinschaftsgartens "Untere Hornhalde" in Wollishofen vom 20. Juni 2013 - Bewerbungsdossier des künftigen Vereins "Garten am Grenzsteig" vom 24. Juli 2013 inkl. Begleitschreiben - Zuschlagsschreiben vom 8. Oktober 2013 - Pachtvertrag zwischen Grün Stadt Zürich und dem Verein "Garten am Grenzsteig" vom April 2014, inklusive Vertragsplan - Pachtvertrag zwischen Wasserversorgung Zürich und Verein "Garten am Grenzsteig" vom Februar / April 2014 inkl. Vertragsplänen 4.2 Ob ein privates Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall entschieden werden, indem die Zugangsinteressen und die Geheimhaltungsinteressen ermittelt, beurteilt und gegeneinander abgewogen werden. Die Ermittlung und Gewichtung der Geheimhaltungsinteressen ist dabei immer nur im Einzelfall mit Bezug auf konkret infrage stehende Dokumente möglich (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00142, E. 5.3.5). Vorbehalten bleiben gesetzliche Bestimmungen, welche die Interessenabwägung für bestimmte Dokumentenkategorien vorwegnehmen (vgl. für einen Anwendungsfall VGr, 20. September 2021, VB.2021.00416, bzw. BGr, 21. September 2023, 1C_669/2021). Als ein der beantragten Informationsbekanntgabe entgegenstehendes privates Interesse gilt unter anderem die von Art. 13 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) geschützte Privatsphäre. Entsprechend liegt nach § 23 Abs. 3 IDG ein privates Interesse insbesondere dann vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Eine Beschränkung des Informationszugangs zur Wahrung der Privatsphäre Dritter muss verhältnismässig sein und darf daher nicht weiter gehen als sachlich, zeitlich und persönlich erforderlich. Gegebenenfalls kann es deshalb genügen, die im fraglichen Dokument enthaltenen Personendaten zu anonymisieren (Giovanni Biaggini, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 24). 4.3 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass Personendaten grundsätzlich geschützt seien. Aus diesem Grund seien die Dokumente geschwärzt herausgegeben worden. Die vier Namen der Verantwortlichen im Bewerbungsprozess seien nur deshalb offengelegt worden, weil die vier betroffenen Personen ihr Einverständnis gegeben hätten. Ihr Einverständnis sei jedoch auf die Bekanntgabe der Namen beschränkt gewesen. Die weiteren Personendaten – sei es Adresse, Beruf, Zivilstand oder Hobbys – seien entsprechend zu anonymisieren. In E. 5.3.2 gelangt auch der Bezirksrat zum Ergebnis, dass das Zugangsinteresse des Beschwerdeführers das konkrete Interesse einer einzelnen betroffenen Privatperson an ihrer Privatsphäre nicht zu überwiegen vermöge und der Beschwerdeführer kein erkennbares Interesse an der Bekanntgabe von Personenidentitäten aller weiteren Personen habe. 4.4 Unbestrittenermassen vermögen die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen die vollständige Verweigerung einer Offenlegung des streitgegenständlichen Berichts nicht zu rechtfertigen. Vielmehr ist im zu beurteilenden Fall die beantragte Informationsbekanntgabe gestützt auf § 23 IDG höchstens teilweise zu verweigern. Die Eingabe für die Pachtland-Ausschreibung Nr. 13 vom 24. Juli 2013 liegt dem Beschwerdeführer bereits in anonymisierter Form vor. Gemäss Ausführungen der Beschwerdegegnerin seien alle Personendaten anonymisiert worden, ausser die Namen der vier Verantwortlichen im Bewerbungsprozess. Der Beschwerdeführer führt dazu aus, es sei unklar, ob bloss Personenidentitäten anonymisiert worden seien. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, er benötige diese Informationen, um allfällige Interessenkonflikte im Bewerbungsprozess aufzudecken sowie für die politische und rechtliche Kontrolle des Staatshandels und die publizistische Verwertung desselben. Es sei gut möglich, dass eine der 30 Personen, welche bereits dem Beitritt des Vereins "Garten am Grenzsteig" zugestimmt hätten, das Projekt stärker vorangetrieben hätte als die vier nicht anonymisierten Personen. Zudem bestehe der Verdacht, dass eine potenzielle Mauschelei vorliege, da die Projektentwicklung des Vereins bereits im März 2013 begonnen habe, obwohl die Ausschreibung des Pachtlandes erst im Juni 2013 erfolgt sei. Man frage sich, wie diese Personen innert eines Monats nach Kündigung durch den "Suneboge" (Pfarrer Sieber) Ende Januar 2013 nicht nur vom Ende des "Suneboge" erfahren, sondern auch bereits mit einer Projektentwicklung begonnen hätten. Jemand müsse also einem der Gründer bzw. einer der mitwirkenden Personen den Tipp gegeben haben, es bestehe die Möglichkeit, den Garten als Gemeinschaftsgarten zu nutzen. Hinzu komme, dass dem damaligen Chefgärtner des "Suneboge" quasi aus dem Nichts Vorwürfe gemacht worden seien, was letztlich zu seinem Ausscheiden und zum Ende des "Suneboge" geführt habe. 4.5 Ob an der Bekanntgabe dieser Informationen bei einem über zehn Jahre zurückliegenden Bewerbungsprozess noch ein Interesse besteht, erscheint unklar, zumal auch keine konkreten Hinweise auf einen Interessenkonflikt vorliegen. Da es sich jedoch um einen Bewerbungsprozess im Zusammenhang mit einer Pachtland-Ausschreibung des Gemeinwesens handelte, mussten die beteiligten Personen grundsätzlich damit rechnen, dass Einsicht in die Bewerbungsunterlagen gewährt werden könnte. Es ist davon auszugehen, dass im Zeitpunkt der Eingabe die Zustimmung für die Einsicht jedenfalls derjenigen Personen vorlag, die sich bereit erklärten, Leitungsfunktionen im Verein und/oder eine aktive Rolle im Bewerbungsprozess zu übernehmen, das heisst der Vorstandsmitglieder und aller Beisitzerinnen bzw. Beisitzer sowie der Projektentwicklerinnen bzw. -entwickler. Ihre Namen sind folglich ohne erneute Einholung ihrer expliziten Zustimmung offenzulegen. Offenzulegen sind ferner die von ihnen wahrgenommenen Funktionen bzw. ihre Rollen innerhalb des Vereins, damit nachvollzogen werden kann, welche Personen in welcher Funktion mit Grün Stadt Zürich bzw. mit städtischen Stellen in Kontakt standen. Die Offenlegung dieser Angaben steht in direktem Zusammenhang mit der Bewerbung. Die Offenlegung von Privatadressen, Telefonnummern, E-Mail-Adressen, Geburtsdaten, Zivilstand, Hobbys oder vergleichbaren Angaben verlangt der Beschwerdeführer nicht. Diese Angaben sind daher (unverändert) zu schwärzen. Keine Offenlegung hat sodann hinsichtlich der diversen weiteren im Bewerbungsdossier genannten Privatpersonen zu erfolgen (interessierte Personen bzw. Personen, die eine Vereinsmitgliedschaft bzw. eine Mitarbeit im Verein "Garten am Grenzsteig" zugesagt hätten, sowie solche, denen der Verein seinen Dank aussprach), da diese nicht mit einer namentlichen Erwähnung in den Bewerbungsunterlagen rechnen mussten und auch kein überwiegendes Interesse des Beschwerdeführers an der Bekanntgabe der Angaben ersichtlich ist. Soweit der Beschwerdeführer weitere Dokumente verlangt, wie allfällige Widmungen bzw. Umwidmungen, eine erste dokumentierte Kontaktaufnahme durch den Verein "Garten am Grenzsteig" bzw. einen internen Zuteilungsentscheid oder ein ähnliches Dokument sowie Unterlagen, weshalb kein förmliches Submissionsverfahren mit öffentlicher Ausschreibung durchgeführt worden sei, wurde in der Stellungnahme vom 14. April 2026 von der Beschwerdegegnerin schliesslich bestätigt, dass keine solchen Unterlagen vorliegen. 5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids vom 10. April 2025 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 31. Januar 2024 sind (teilweise) aufzuheben und dem Beschwerdeführer sind – in Ergänzung zu den bereits zugänglich gemachten – folgende Unterlagen ungeschwärzt bzw. mit den nachfolgend explizit genannten Schwärzungen herauszugeben: - Aktennotiz/Rechtsgutachten vom 8. Juni 2018 ungeschwärzt - Bewerbungsdossier des künftigen Vereins "Garten am Grenzsteig" vom 24. Juli 2013 inklusive Begleitschreiben unter Schwärzung einzig der Namen derjenigen (30) Personen, die eine Vereinsmitgliedschaft zugesagt hätten (S. 5 "Vereinsmitgliedschaft zugesagt"), sowie der Namen derjenigen Personen, die sich zu einer Mitarbeit bereit erklärt hätten (S. 11 "Mitarbeit [...]", S. 13 "Mitarbeit [...]", S. 17 "Mitarbeit [...]", S. 18 "Mitarbeit [...]", S. 19 "Mitarbeit [...]"). Ebenfalls zu schwärzen sind die Namen der privaten Vertreterinnen bzw. Vertreter der Einrichtungen bzw. Vereine, denen gegenüber der Verein "Garten am Grenzsteig" auf S. 23 und S. 24 einen "besonderen Dank" ausspricht und/oder bezüglich derer der Verein seine Freude über eine künftige Zusammenarbeit äussert, während die Organisationen/Einrichtungen bzw. Vereine nicht zu anonymisieren sind. 6. Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, nachdem dem Beschwerdeführer der Inhalt der herausverlangten Unterlagen nicht bekannt war bzw. er nicht einzuschätzen vermochte, welche Unterlagen er konkret (und in welchem Umfang) herausverlangen musste, um an die gewünschten Informationen zu gelangen. Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer mangels Vertretung und besonderen Aufwands nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 34 ff., N. 49). Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 10. April 2025 und der Beschluss des Stadtrats der Stadt Zürich vom 31. Januar 2024 werden aufgehoben und die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids im Sinn der Erwägungen Akteneinsicht zu gewähren. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 10. April 2025 werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. 4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: |