Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2025.00523

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 21. Mai 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Matthias Neumann.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA Dr. B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Schulpflege C,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Auflösung Arbeitsverhältnis und Rückvergütung Weiterbildungskosten (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

I.  

A war seit dem 1. November 2019 bei der Schule E als Leiterin der Schulzahnklinik tätig. Mit Beschluss vom 25. März 2025 kündigte der Ausschuss Präsidiales und Finanzen der Schulpflege das Arbeitsverhältnis mit A per 30. Juni 2025, stellte sie per sofort frei und verfügte die Rückvergütung der von der Arbeitgeberin bezahlten Kosten für zwei Weiterbildungen, die A im Verlauf des Anstellungsverhältnisses absolviert hatte.

II.  

Gegen die Kündigung gelangte A mit Eingabe vom 25. April 2025 an die Schulpflege C und stellte ein Begehren um Neubeurteilung. Sie beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses des Ausschusses Präsidiales und Finanzen vom 25. März 2025, eine Entschädigung sowie eine Abfindung und das Absehen von der Verpflichtung der Rückvergütung der Weiterbildungskosten. Die Schulpflege C leitete das Neubeurteilungsbegehren von A mit Eingabe vom 27. Mai 2025 an den Bezirksrat F weiter, weil aus ihrer Sicht im vorliegenden Fall kein Raum für ein Neubeurteilungsverfahren bestehe, sondern die Kündigung direkt mit Rekurs (beim Bezirksrat) angefochten werden müsse. Mit Präsidialverfügung vom 28. Mai 2025 nahm der Bezirksrat F Vormerk vom Eingang des Rekurses und setzte der Schulpflege C Frist zur Vernehmlassung. A beantragte dem Bezirksrat am 12. Juni 2025, die Angelegenheit an die Schulpflege C zurückzuweisen und diese anzuweisen, die Eingabe vom 27. Mai 2025 als Gesuch um Neubeurteilung entgegenzunehmen und ein Neubeurteilungsverfahren durchzuführen. Der Bezirksrat teilte der Schulpflege und A mit Schreiben vom 13. Juni 2025 mit, dass er mit Präsidialverfügung vom 28. Mai 2025 bereits eine vorläufige Einschätzung der Zuständigkeit vorgenommen habe und einstweilen daran festhalte.

Am 25. Juni 2025 beschloss der Bezirksrat, auf den Rekurs einzutreten.

III.  

Am 25. August 2025 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats F vom 25. Juni 2025 aufzuheben und die Angelegenheit sei an die Schulpflege C zurückzuweisen, wobei diese anzuweisen sei, die Eingabe vom 25. April 2025 als Gesuch um Neubeurteilung entgegenzunehmen und ein ordentliches Neubeurteilungsverfahren durchzuführen. Der Bezirksrat F liess sich am 17. September 2025 vernehmen. Die Schulpflege C reichte am 1. Oktober 2025 ihre Beschwerdeantwort ein und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen und der Bezirksrat F anzuweisen, das Rekursverfahren fortzusetzen. A replizierte am 16. Oktober 2025 und die Schulpflege C duplizierte am 28. Oktober 2025.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Mit angefochtenem Beschluss des Bezirksrats F vom 25. Juni 2025 bejahte dieser seine Zuständigkeit zur Beurteilung der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 25. April 2025 betreffend die Kündigung des Anstellungsverhältnisses (und Rückvergütung der Weiterbildungskosten), verfügt durch den Ausschuss Präsidiales und Finanzen der Beschwerdegegnerin, die er als Rekurs entgegennahm. Es handelt sich um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, der nach Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist somit für die Beurteilung der Beschwerde nach § 41 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 VRG; LS 175.2) zuständig (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 39).

1.2 Die Beschwerde ist von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz begründet ihre Zuständigkeit damit, dass im Fall der Beschwerdeführerin ein Neubeurteilungsverfahren im Sinn von §§ 170 ff. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) ausgeschlossen sei. Das Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) enthalte zwar keine personalrechtlichen Bestimmungen, jedoch sei die Schulpflege nach § 42 Abs. 3 lit. b VSG ausdrücklich auch für die Entlassung von (kommunal angestellten) Mitarbeitenden zuständig. Entsprechend richte sich der Rechtsmittelzug nach § 75 VSG, wonach Anordnungen der Schulpflege mit Rekurs beim Bezirksrat angefochten werden können. Dies gelte auch, wenn die Schulpflege diese Aufgabe an einen Ausschuss aus ihrer Mitte delegiert habe. Die Bestimmung von § 75 VSG gehe als lex specialis § 170 GG vor. § 75 VSG könne schliesslich nicht entnommen werden, dass diese Bestimmung nur für Anordnungen der Schulpflege in schulischen Angelegenheiten gelten solle.

2.2 Nach dem Gemeindegesetz kann eine Behörde einzelnen Mitgliedern, Ausschüssen aus ihrer Mitte, Gemeindeangestellten oder ihr unterstellten Kommissionen Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen (§§ 44 f., 50 GG). Die in diesen Fällen anwendbare Neubeurteilung gemäss § 170 GG dient dazu, Verfügungen von untergeordneten Stellen, an welche die Aufgabe zur selbständigen Erledigung übertragen wurde, gemeindeintern durch die an sich zuständige Behörde umfassend und uneingeschränkt zu überprüfen; letztere hat sodann neu zu entscheiden. Es handelt sich mithin um ein ordentliches, vollkommenes und reformatorisches Rechtsmittel (§ 171 Abs. 3 GG; Antrag und Weisung des Regierungsrats zum Gemeindegesetz [GG] vom 20. März 2013, ABl 2013-04-19 [Nr. 15], S. 204 f.; Benjamin Schindler/Anna Rüefli/Raphael Widmer-Kaufmann, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc. 2025, Vorbemerkungen zu §§ 38–62 N. 23; Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta, Kommentar GG, § 170 N. 6 und § 171 N. 9 mit Hinweisen). Da das Gemeindegesetz eine Delegation von Aufgaben und Entscheidbefugnissen innerhalb der Gemeinde relativ einfach zulässt, sieht die Neubeurteilung – gewissermassen als Korrektiv – die Rücküberprüfbarkeit durch das hauptverantwortliche (Gesamt-)Organ vor (vgl. VGr, 22. November 2023, VB.2023.00224, E. 4.2.2, und 9. Juli 2020, VB.2020.00229, E. 1.3.4). Es können indes Ausnahmen von der Neubeurteilung bestehen. Ein kantonales Sachgesetz kann spezialgesetzlich den gemeindeinternen Weiterzug ausschliessen, was im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln ist (Morgenbesser/Marazzotta, Kommentar GG, § 170 N. 9a mit Hinweisen).

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin wurde mit (Präsidial-)Verfügung des Schulpräsidenten (Schulpflege) vom 17. Juli 2019 als Leiterin der Schulzahnklinik G angestellt. Ihr Anstellungsverhältnis richtete sich nach dem Personalrecht der Stadt H und den dazugehörigen Ausführungsbestimmungen. Das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin wurde mit Beschluss vom 25. März 2025 vom Ausschuss Präsidiales und Finanzen der Schulpflege beendet, dem gemäss Art. 39 Abs. 2 des Organisationsreglements vom 10. März 2022 der Schule E die Aufgabe der Entlassung aller Mitarbeitenden (mit Ausnahme der Vikarinnen) von der Schulpflege übertragen worden ist.

3.2 Das Volksschulgesetz regelt als Spezialgesetz Organisation und Aufgaben der öffentlichen Volksschule, wobei der Gesetzgeber den Gemeinden als Schulträgern (§ 41 VSG) einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt. Nach § 41a Abs. 1 VSG legt die Schulpflege die Angebote und die Organisation der Schulen fest. Hierfür erlässt sie ein Organisationsstatut (§ 41a Abs. 2 VSG). Gemäss dem kompetenzgemäss von der Schulpflege erlassenen Organisationsreglement führt die Schule E als Diensteinheit eine Schulzahnklinik (Art. 69 Abs. 1 Organisationsreglement). Es handelt sich damit um ein Angebot der Volksschule (vgl. auch Verordnung vom 15. November 1965 über die Schul- und Volkszahnpflege [LS 818.22]).

Nach § 75 Abs. 1 VSG können Anordnungen der Schulpflege mit Rekurs beim Bezirksrat angefochten werden. Hat die Schulpflege einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte in einem Behördenerlass Aufgaben zur selbständigen und abschliessenden Erledigung übertragen, können deren Anordnungen ebenfalls mit Rekurs beim Bezirksrat angefochten werden, wobei § 10 des Lehrpersonalgesetzes vorbehalten bleibt. Da ein Ausschuss aus der Mitte der Schulpflege die Entlassung der Beschwerdeführerin anordnete, steht dagegen nach dem Wortlaut von § 75 Abs. 1 VSG der Rekurs an den Bezirksrat offen.

§ 75 Abs. 1 VSG ist im systematischen Zusammenhang mit § 74 VSG zu verstehen. Danach müssen Anordnungen der Schulleitung, der Leitung Bildung, von unterstellten Kommissionen oder Gemeindeangestellten nicht schriftlich begründet werden und erwachsen in Rechtskraft, wenn nicht innert zehn Tagen eine Neubeurteilung durch die Schulpflege verlangt wird (§ 74 Abs. 1 VSG). Die Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Volksschulgesetzes hält ausdrücklich fest, dass es sich dabei um ein "spezialgesetzliches Neubeurteilungsverfahren" handelt (vgl. Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Volksschulgesetzes und des Lehrpersonalgesetzes vom 4. Dezember 2018, ABl 2018-12-14, S. 11). Das Volksschulgesetz als kantonales Sachgesetz regelt somit ausdrücklich, für welche Konstellationen dieses Neubeurteilungsverfahren nach § 74 Abs. 1 VSG zur Anwendung kommt.

Es ergibt sich damit aus dem Wortlaut, den Gesetzesmaterialien und der (eindeutigen) Systematik, dass (auch) § 75 VSG eine spezialgesetzliche Regelung schafft, welche die Anwendung des Neubeurteilungsverfahrens nach Gemeindegesetz ausschliesst.

3.3 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, dass § 75 VSG nur für schulische Belange gelten würde. Dies sei zwar im Wortlaut nicht explizit erwähnt, ergebe sich jedoch aus dem grundsätzlichen Geltungsbereich des Volksschulgesetzes, das nur Anordnungen umfasse, die im schulischen Bereich getroffen würden. Dafür sprächen auch die Gesetzesmaterialien. Ausserdem bestehe keine sachliche Rechtfertigung für eine Unterscheidung zwischen kommunalen Angestellten, die an der Schule angestellt seien, und den übrigen kommunalen Angestellten. Schliesslich lasse auch der in § 75 Abs. 1 VSG erwähnte Vorbehalt von § 10 LPG erkennen, dass personalrechtliche Anordnungen von schulischen Entscheiden zu unterscheiden und erstere nicht nach § 75 Abs. 1 VSG zu behandeln seien.

Dem kann nicht gefolgt werden: § 75 Abs. 1 VSG regelt den Instanzenzug im Anwendungsbereich des Volksschulgesetzes. Bei der Schulzahnklinik handelt es sich wie dargelegt um ein Angebot bzw. eine Aufgabe der Volksschule (vgl. vorne E. 3.2). Allein aus dem Umstand, dass in der regierungsrätlichen Weisung die Dringlichkeit gewisser schulischer Entscheide hervorgehoben wird (weshalb bei solchen schulischen Entscheiden schnell Klarheit über die zu treffenden Massnahmen angestrebt werden solle), lässt sich keine (vom Gesetzgeber beabsichtigte) Differenzierung zwischen schulischen und anderen Entscheiden (insbesondere personalrechtlicher Natur) der Schulpflege ableiten. Der Vorbehalt von § 10 LPG stellt einzig klar, dass das Lehrpersonalgesetz hinsichtlich der Rekursbehörde bei Lehrpersonen, die dem kantonalen Recht unterstehen, eine eigenständige Regelung enthält (und insofern von der Zuständigkeit des Bezirksrats nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VSG abweicht, da die Bildungsdirektion als Rekursbehörde zuständig ist). Für Angestellte ausserhalb des Anwendungsbereichs des Lehrpersonalgesetzes lässt sich daraus nichts ableiten.

3.4 Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung der Rechtsgleichheit gegenüber "normalen" kommunalen Angestellten, da bei letzteren bei einer Entlassung (und im Fall einer Aufgabenübertragung an einen Ausschuss) eine Neubeurteilung zur Anwendung komme, wofür es keinen vernünftigen Grund gebe. Diese Rüge ist unbegründet. Wie die vorstehenden Erwägungen zeigen, hat der Gesetzgeber Anordnungen im Rahmen von § 75 Abs. 1 VSG bewusst von der Möglichkeit der Neubeurteilung nach Gemeindegesetz ausgenommen. Dieser spezialgesetzliche Ausschluss erfolgt im Bereich der (Volks-)Schule, mithin einem abgegrenzten Sachbereich, für den andere Regeln gelten dürfen. Allein in der Tatsache, dass von der fraglichen Entlassung bzw. Anordnung betroffene kommunale Angestellte nicht von der aufschiebenden Wirkung gemäss § 171 Abs. 2 GG profitieren können, wie die Beschwerdeführerin vorbringt, ist keine Verletzung der Rechtsgleichheit zu erblicken.

Schliesslich liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin bzw. der Begründungspflicht durch die Vorinstanz vor. Die vorinstanzlichen Erwägungen zur Auslegung von § 75 VSG sind zwar knapp gehalten. Dennoch sind die wesentlichen Überlegungen, die die Vorinstanz geleitet haben, zu erkennen. Eine Verletzung der Begründungspflicht kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht bereits deshalb angenommen werden, weil die Vorinstanz sich im Rahmen der Auslegung von § 75 VSG nicht im Detail mit den einzelnen Auslegungselementen befasst hat. Aus dem angefochtenen Entscheid kommt klar hervor, dass die Vorinstanz sich bei ihrer diesbezüglichen Rechtsauffassung auf den Wortlaut der Bestimmung abstützt. Im Übrigen zeigt die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerdeschrift, dass ihr eine sachliche Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, einschliesslich der eingehenden Darlegung ihrer Rechtsauffassung, ohne Weiteres möglich war.

3.5 Aus dem Gesagten folgt, dass Anordnungen der Schulpflege (oder von einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte) von § 75 Abs. 1 VSG erfasst werden, auch wenn diese personalrechtlicher Natur sind. Gegen die Anordnung des Ausschusses Präsidiales und Finanzen vom 25. März 2025 steht daher nach der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung der Rekurs an den Bezirksrat offen, womit die Vorinstanz ihre Zuständigkeit zu Recht bejaht hat.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Qualifikation als vermögensrechtliche Angelegenheit und der Streitwert richten sich nach den Begehren, die vor der Instanz streitig sind, bei der die Hauptsache hängig ist (VGr, 6. November 2013, VB.2012.00258, E. 8.2 mit Hinweisen). Im Begehren um Neubeurteilung vom 25. April 2025 beantragte die Beschwerdeführerin eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen in Höhe von Fr. 93'108.60 sowie eine Abfindung von drei Monatslöhnen in Höhe von Fr. 46'554.30. Da der Streitwert somit über Fr. 30'000.- liegt, kommt die Gebührenfreiheit in personalrechtlichen Streitigkeiten gemäss § 64a Abs. 3 VRG nicht zum Tragen. Hinsichtlich der Höhe der Gerichtsgebühr ist zu berücksichtigen, dass vorliegend nur die Frage der Zuständigkeit, mithin keine materiellen Fragen zu beurteilen waren, weshalb die Gerichtsgebühr bis auf einen Fünftel herabgesetzt werden kann (§ 4 Abs. 3 der Gebührenordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [LS 175.252]). Im Ergebnis erscheint vorliegend eine Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.- als angemessen.

5.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00275, E. 10.2).

6.  

Da es sich beim vorliegenden Urteil um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit handelt, kann dagegen nach Art. 92 Abs. 1 BGG Beschwerde beim Bundesgericht erhoben werden; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist ausgeschlossen (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--     Zustellkosten,
Fr. 2'645.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat F.