Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2025.00579

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 13. August 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Viviane Bodmer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Baubehörde Meilen,

vertreten durch C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

1.    D,

vertreten durch RA E,

 

2.    F,

 

3.    Zürcher Heimatschutz ZVH,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 14. Januar 2025 verweigerte die Baubehörde Meilen der A AG die Baubewilligung für den Ersatzneubau eines Mehrfamilienhauses in terrassierter Regelbauweise mit sechs Wohneinheiten und einer Sammelgarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Meilen.

II.  

Dagegen erhob die A AG Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, den Beschluss aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Baubehörde Meilen zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 22. Juli 2025 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.  

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob die A AG am 15. September 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Baubehörde Meilen zurückzuweisen.

Mit Eingabe vom 13. Oktober 2025 beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Baubehörde Meilen schloss mit Beschwerdeantwort vom 17. Oktober 2025 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. Auch das Baurekursgericht beantragte am 20. Oktober 2025 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. F liess sich gleichentags vernehmen und beantragte, der Rekurs (richtig: die Beschwerde) sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. D reichte keine Stellungnahme ein.

Mit Eingabe vom 30. Oktober 2025 verzichtete die A AG auf eine Replik.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Bauherrin und Unterliegende im Rekursverfahren gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerdeerhebung legitimiert.

1.3 Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Das streitbetroffene Baugrundstück Kat.-Nr. 01 befindet sich gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 17. September 2020 (BZO) in der Wohnzone W 1.4. Nördlich stösst es teilweise an die Parzelle Kat.-Nr. 03 des Mitbeteiligten 1 an. Im Osten grenzt es an die Parzelle Kat.-Nr. 04, die unter anderem im Gesamteigentum des Mitbeteiligten 2 steht. Auf dieser Parzelle befindet sich ein Wohnhaus mit Fachwerk, das als Denkmalschutzobjekt von kommunaler Bedeutung im Inventar der Gemeinde Meilen verzeichnet ist.

Die Beschwerdeführerin plant, das auf dem Baugrundstück befindliche Einfamilienhaus abzubrechen und ein Mehrfamilienhaus in terrassierter Regelbauweise mit sechs Wohneinheiten und einer Sammelgarage zu erstellen.

3.  

3.1 Uneinigkeit besteht vorliegend bezüglich der Anwendung und Auslegung der kommunalen Abgrabungsvorschriften. Die Beschwerdegegnerin und ihr folgend die Vorinstanz halten das Bauvorhaben für nicht bewilligungsfähig, weil das unterhalb des massgebenden Terrains zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzte Volumen das maximal zulässige Mass im Sinn von Art. 55 BZO überschreite. Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, die Vorgaben würden eingehalten.

3.2 Gemäss Art. 55 BZO sind Abgrabungen untergeordneter Natur zulässig (Satz 1). Als untergeordnet gelten in der Regel Abgrabungen, die maximal einen Meter auf max. einen Drittel der jeweiligen Fassade betragen (Satz 2). Das durch Abgrabungen freigelegte und zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzte Volumen unterhalb des massgebenden Terrains darf höchstens 15 % der zulässigen Baumasse betragen (Satz 3). Für Haus-/Kellerzugänge, Ein-/Ausfahrten und dergleichen (§ 293 PBG) können Abweichungen bewilligt werden (Satz 4).

Bei Art. 55 BZO handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, dessen Anwendung in erster Linie der kommunalen Baubehörde obliegt. Stellen sich bei der Anwendung solchen Rechts Auslegungsfragen, so ist deren Beantwortung durch die Baubehörde der Gemeinde zu schützen, wenn sie als vertretbar und nicht rechtsverletzend erscheint (VGr, 21. Mai 2026, VB.2025.00224, E. 6.2).

Gesetzliche Bestimmungen müssen in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Die neuere bundesgerichtliche Praxis favorisiert einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 149 II 281 E. 4.5.1 mit Hinweisen). Die Auslegung ist auf die sachlich richtige Anwendung der betreffenden Norm (BGE 146 V 224 E. 4.5.1 mit Hinweisen) sowie auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen ausgerichtet (BGE 151 II 2 E. 4.1 mit Hinweisen).

3.3 Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung begangen hat.

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, es fehle an einer einigermassen nachvollziehbaren Begründung, inwieweit der Wortlaut von Art. 55 Satz 3 BZO die Auslegung der Beschwerdegegnerin stütze. Es sei klarerweise unhaltbar, wenn die Vorinstanz dafür halte, die Auslegung der Beschwerdegegnerin sei vertretbar, solange Art. 55 BZO diese nicht explizit ausschliesse. Die grammatikalische Auslegung führe zweifellos zum Ergebnis, nur das durch Abgrabungen freigelegte und zu Wohn- und Arbeitszwecken genutzte Volumen sei im Sinn von Art. 55 BZO anzurechnen, nicht aber auch zusätzlich jedwelches zu Wohn- und Arbeitszwecken genutzte Volumen unterhalb des massgebenden Terrains.

4.1.1 Es trifft zu, dass auf den ersten Blick der Eindruck entstehen könnte, in Bezug auf Art. 55 Satz 3 BZO sei ein klarer Wortlaut gegeben und das zu berücksichtigende Volumen unterhalb des massgebenden Terrains sei nur dann anzurechnen, wenn es durch Abgrabungen freigelegt wurde und (kumulativ) zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzt wird. Bei eingehender Betrachtung kann Art. 55 Satz 3 BZO jedoch auch dahingehend aufgefasst werden, dass das durch Abgrabungen freigelegte und das zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzte Volumen unterhalb des massgebenden Terrains alternativ zu verstehen sind. In diesem Fall ist das Volumen unter dem gewachsenen Boden nicht nur dann relevant, wenn es durch Abgrabungen freigelegt wurde, sondern auch, wenn es unabhängig von Abgrabungen zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzt wird.

4.1.2 Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz folgerte, der Wortlaut lasse keinen eindeutigen Schluss hinsichtlich des wahren Sinngehalts von Art. 55 Satz 3 BZO zu und letzterer liege nur scheinbar darin, dass lediglich das durch Abgrabungen freigelegte, unterhalb des massgebenden Terrains liegende und zu Wohn- und Arbeitszwecken genutzte Volumen anrechenbar sei. Mithin lässt der Wortlaut entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auf kein klares Ergebnis schliessen.

4.2 Die Beschwerdeführerin ist sodann der Auffassung, die Beschwerdegegnerin habe mit Art. 55 BZO einzig die Freilegung von Untergeschossen geregelt, was auch der Verweis auf § 293 PBG bestätige. Regelungen zur Nutzweise von Untergeschossen habe die Beschwerdegegnerin hingegen keine erlassen. Es sei offensichtlich verfehlt, wenn die Vorinstanz unter Verweis auf die grundsätzlich bestehende Regelungskompetenz gemäss § 49a Abs. 3 PBG argumentiere, die Abgrabungsvorschrift in Art. 55 BZO schränke über ihren Wortlaut hinaus ganz generell die Nutzung von Untergeschossen zu Wohn- und Arbeitszwecken ein.

4.2.1 In Gemeinden, die – wie vorliegend Meilen (indes mit Ausnahme der Kernzone; vgl. Art. 7 BZO) – die erlaubte Ausnützung mittels Baumassenziffer bei gleichzeitigem Verzicht auf eine Geschosszahlregelung festgelegt haben, sind § 293 Abs. 1 und 2 PBG nicht anwendbar (VGr, 10. Juli 2020, VB.2019.00810 und VB.2019.00817, E. 3.5.1).

Zwar erwähnt Art. 55 Satz 4 BZO die Möglichkeit weiterer Abgrabungen für "Haus-/Kellerzugänge und Ein-/Ausfahrten und dergleichen (§ 293 PBG)". Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich aus diesem Verweis jedoch nicht ableiten, Art. 55 BZO stütze sich ausschliesslich auf § 293 PBG und habe daher einzig zum Gegenstand, die Freilegung von Untergeschossen zu regeln.

4.2.2 Wenn die Beschwerdeführerin vorbringt, die Beschwerdegegnerin habe keine Regelungen zur Nutzweise von Untergeschossen erlassen, ist sie vorab darauf hinzuweisen, dass kommunalen Abgrabungsvorschriften nicht nur gestalterische, sondern auch nutzungsplanerische Funktion zukommen kann. Dies insbesondere dann, wenn die Bauordnung – wie vorliegend (vgl. E. 4.2.1) – keine Geschosszahlvorschriften enthält (VGr, 10. Juli 2020, VB.2019.00810 und VB.2019.00817, E. 3.3). Darauf, dass Art. 55 BZO auch nutzungsplanerisch motiviert sei, wies die Beschwerdegegnerin bereits in ihrem Beschluss hin.

Sodann hielt die Vorinstanz zutreffend fest, die Gemeinden seien gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG befugt, die Nutzweise von Untergeschossen zu steuern. Zwar wird diese Bestimmung in den von der Beschwerdegegnerin am 24. April 2001 erlassenen Richtlinien zur Anwendungspraxis von Art. 41 BauO (neu: Art. 55 BZO) nicht ausdrücklich als Grundlage genannt. In den besagten Richtlinien wird aber ausgeführt, die Beschwerdegegnerin habe Bauprojekte zur Überarbeitung zurückweisen müssen, weil – gerade bei "Terrassenüberbauungen" – neben erheblichen Abgrabungen auch grössere Volumenanteile unterhalb des massgebenden Terrains angeordnet worden seien, um zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten zu schaffen. In Ziffer 2 der Schlussfolgerung heisst es weiter, da Art. 41 BauO auch nutzungsplanerische Funktion zukomme, dürfe bei Terrassenhäusern oder ähnlichen Bebauungsarten am Hang das Volumen aller Unter-, Voll- und Dachgeschosse unter dem gewachsenen Boden, in denen zum dauernden Aufenthalt dienende Räume (Wohn-, Schlaf-, Arbeits- und Sanitärräume, Küchen sowie Reduits, Gänge usw.) realisiert werden, höchstens 15 % der zulässigen Baumasse betragen. Diese Ausführungen lassen somit einzig den Schluss zu, dass Art. 41 BauO bzw. heute Art. 55 BZO auch die Regelung der Nutzweise von Untergeschossen zum Gegenstand hat. Dass § 49a Abs. 3 PBG den Gemeinden diese Regelungskompetenz einräumt, wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten.

4.3 Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, im Rahmen der BZO-Revision sei beim neuen Art. 55 BZO lediglich angemerkt worden, es handle sich um eine Präzisierung, die der gemeindlichen Praxis entspreche. Dass diese Praxis darin bestehe, die Nutzung zu Wohn- und Arbeitszwecken in Untergeschossen generell nur im Umfang von maximal 15 % der zulässigen Baumasse zu erlauben, werde in der synoptischen Darstellung mit keinem Wort erwähnt. Somit bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die Stimmberechtigten Art. 55 BZO einen Sinn hätten geben wollen, der durch den Wortlaut klarerweise nicht gedeckt sei.

Dass vorliegend kein klarer Wortlaut gegeben ist, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 4.1.1 f.). Die Beschwerdegegnerin äusserte sich in ihrer Rekursvernehmlassung einlässlich zur Entstehungsgeschichte ihrer Praxis und der in diesem Sinn erlassenen Richtlinien. Der Beschwerdeführerin kann zwar insoweit zugestimmt werden, als Art. 55 BZO den Inhalt dieser Richtlinien nicht wörtlich wiedergibt. Allerdings stellt die Beschwerdeführerin nicht in Frage, dass die Beschwerdegegnerin ihre Richtlinien seit über 23 Jahren konsequent anwendet und sie sich somit auf eine langjährige und gefestigte Praxis berufen kann.

4.4 Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, wenn Art. 55 BZO eine nutzungsbeschränkende Funktion zugerechnet werde, könne es nur darum gehen, zu verhindern, dass mit übermässigen Abgrabungen eine unerwünschte Ausnützung ermöglicht werde. Das von der Beschwerdegegnerin verfolgte Ziel, die Nutzung von unter dem massgebenden Terrain realisierten Volumina für Wohn- und Arbeitszwecke generell zu limitieren, lasse sich nicht über die gestützt auf § 293 Abs. 4 PBG erlassene Regelung in Art. 55 BZO erreichen.

4.4.1 Dieses Argument geht ins Leere. Nicht nur die zu grosszügige Handhabung in Bezug auf Abgrabungen gab Anlass für die strengere Praxis der Beschwerdegegnerin, sondern, wie erwähnt, auch der Umstand, dass bei Terrassenüberbauungen grössere Volumenanteile unterhalb des gewachsenen Terrains angeordnet wurden, um zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten zu schaffen (vgl. E. 4.2.2). Folglich bedurfte es einer Bestimmung, deren Zweck zum einen darin bestand, die zulässigen Abgrabungen zu limitieren, zum anderen aber auch, das zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzte Volumen unterhalb des massgebenden Terrains zu begrenzen. Denn eine unerwünschte Ausnützung wird durch die Anordnung bewohnbarer Volumenanteile unterhalb des gewachsenen Terrains genauso ermöglicht wie durch übermässige Abgrabungen.

4.4.2 Dass mit Art. 55 BZO nicht nur die Freilegung von Untergeschossen geregelt, sondern auch das bewohnbare Volumen unter dem gewachsenen Boden begrenzt wird und die Gemeinden diesbezüglich über entsprechende Regelungskompetenz verfügen, wurde vorstehend dargelegt (vgl. E. 4.2.2). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich die Limitierung der Nutzung von unter dem massgebenden Terrain realisierten Volumina zu Wohn- oder Arbeitszwecken somit ohne Weiteres gestützt auf Art. 55 BZO erreichen.

4.5 Insgesamt erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin als unbegründet. Die Vorinstanz hat demnach keine Rechtsverletzung begangen, indem sie die Anwendung und Auslegung der Beschwerdegegnerin von Art. 55 BZO geschützt hat.

5.  

Damit ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    165.--     Zustellkosten,
Fr. 3'665.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligten;
b)    das Baurekursgericht.