Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2025.00598

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. Juni 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Kanton Zürich,
vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm; 2. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die A GmbH mit Sitz in C wurde 2005 gegründet und hat unter anderem den Betrieb von Gastronomiebetrieben und die Durchführung von Musik- und Konzertveranstaltungen zum Zweck. Sie ersuchte die Finanzdirektion des Kantons Zürich am 10. Februar 2021 im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 39'390.-. Mit Verfügung vom 25. März 2021 wies die Finanzdirektion dieses Gesuch zunächst ab, da das Unternehmen der A GmbH nicht behördlich geschlossen gewesen sei. Nachdem die A GmbH am 30. März 2021 hiergegen einen Rekurs beim Regierungsrat erhoben hatte, zog die Finanzdirektion ihre Verfügung vom 25. März 2021 in Wiedererwägung und erliess am 30. April 2021 eine neue Verfügung, mit welcher sie der A GmbH den beantragten nicht rückzahlbaren Beitrag im Umfang von Fr. 39'390.- gewährte. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

B. Am 23. April 2024 informierte die Finanzdirektion die A GmbH darüber, dass sie erfahren habe, dass letztere mit Beschluss der Generalversammlung vom 31. Januar 2022 eine Dividendenausschüttung im Umfang von Fr. 30'000.- an deren einzigen Gesellschafter und Geschäftsführer, B, vorgenommen habe. Die Finanzdirektion beabsichtige deshalb, ihre Verfügung vom 30. April 2021 zu widerrufen und den gewährten Beitrag wegen Verstosses gegen die Auflagen und Bedingungen der Beitragsvergabe vollständig zurückzufordern. Die A GmbH nahm hierzu am 26. April 2024 Stellung und brachte im Wesentlichen vor, die ausgerichtete Dividende sei ein (versteuerter) Lohnbestandteil und sie verfüge über Reserven, die dem alleinigen Gesellschafter, B, gehörten und diesem früher oder später auszuzahlen seien. Es könne keine Rede davon sein, dass das Geld für die Auszahlung der Dividende aus dem gewährten Härtefallbeitrag stamme. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2024 verpflichtete die Finanzdirektion die A GmbH zur Rückzahlung des gewährten Beitrags in der Höhe von Fr. 39'390.- innert 30 Tagen aufgrund eines Verstosses gegen die Auflagen und Bedingungen der Beitragsvergabe.

II.  

Einen hiergegen am 11. November 2024 erhobenen Rekurs der A GmbH wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 20. August 2025 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte dieser die Kosten des Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. II).

III.  

Am 8. September 2025 erhob die A GmbH Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es sei der Beschluss des Regierungsrats vom 20. August 2025 aufzuheben und auf die Rückforderung des gewährten nicht rückzahlbaren Beitrags zu verzichten.

Das Verwaltungsgericht fragte die A GmbH mit Schreiben vom 9. September 2025 an, ob sie mit ihrer Eingabe vom 8. September 2025 tatsächlich habe Beschwerde erheben wollen, und informierte sie über allfällige Kostenfolgen. Die A GmbH bestätigte mit E-Mail vom 17. September 2025 ihren Beschwerdewillen. Die Finanzdirektion verzichtete am 24. September 2025 auf Vernehmlassung. Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei, beantragte am 2. Oktober 2025 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Beschwerde fest, dass sie "am liebsten […] eine gerichtliche Beurteilung nach einer Anhörung der beiden Seiten und deren Argumente hätte", falls das Verwaltungsgericht dies anbiete. Soweit sie damit einen Antrag auf eine mündliche Verhandlung nach § 59 VRG stellt, ist dieser abzuweisen. Die Akten und die schriftlichen Eingaben der Parteien bieten im vorliegenden Fall bereits eine ausreichende Entscheidgrundlage, weshalb keine Durchführung einer mündlichen Verhandlung angezeigt ist (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 59 N. 5).

3.  

3.1 Die der Beschwerdeführerin gewährten Härtefallbeiträge basieren auf Art. 12 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz, SR 818.102, in der ab dem 20. März 2021 geltenden Fassung [AS 2021 153, vgl. sogleich E. 2.2]) und der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (in der ab dem 1. April 2021 geltenden Fassung [AS 2021 184, vgl. sogleich E. 2.2) sowie den Verpflichtungskrediten des Kantonsrats und den Regierungsratsbeschlüssen, die festlegten, dass für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich die Kriterien des Bundes angewendet würden (vgl. zum Ganzen statt vieler VGr, 21. November 2024, VB.2024.00054, E. 2).

3.2 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Die vorliegend angefochtene Ausgangsverfügung beschlägt die Rückforderung des der Beschwerdeführerin am 30. April 2021 gewährten Härtefallbeitrags aufgrund einer Verletzung der Auflagen und Bedingungen der Beitragsvergabe. Zur Bestimmung, welche Auflagen und Bedingungen an die gewährten Härtefallbeiträge geknüpft waren, ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der Gewährung des Härtefallbeitrags massgebend (vgl. auch § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2]). Mithin gelangen hier das Covid-19-Gesetz in der am 20. März 2021 in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 153) und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 184) zur Anwendung.

4.  

4.1 Da weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022, 2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe einräumen, handelt es sich bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt wurden, um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; statt vieler VGr, 21. November 2024, VB.2024.00054, E. 3 mit zahlreichen Hinweisen; ferner auch BGr, 28. Januar 2025, 2C_1017/2022, E. 1.2.12). Daher kommt eine Rückforderung gestützt auf § 14 StaatsbeitragsG in Betracht (VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 4.1 – 21. November 2024, VB.2024.00004, E. 6.1 – 10. November 2022, VB.2022.00099, E. 4.1). Das kantonale Staatsbeitragsgesetz stellt für Rückforderungen von Covid-19-Härtefallbeiträgen hierbei eine ausreichende gesetzliche Grundlage dar (vgl. VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 4.1 mit Hinweisen).

4.2 Nach § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge ihrem – im öffentlichen Interesse liegenden (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) – Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Bedingungen und Auflagen verwendet werden müssen (VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 4.1 – 21. November 2024, VB.2024.00004, E. 6.2 – 10. November 2022, VB.2022.00099, E. 4.2 – 12. September 2019, VB.2018.00586, E. 3.3.1 – 24. Oktober 2001, VB.2001.00036, E. 2a/bb; vgl. auch VGr, 17. April 2019, VB.2018.00743, E. 6.2, und 28. März 2018, VB.2017.00757, E. 3.5). Diese Bestimmungen dienen somit der "Sicherung des Beitragszwecks" (so der vierte Titel des Staatsbeitragsgesetzes; vgl. auch § 12 Abs. 1 und 2 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 [LS 132.21], wo von der "Dauer der Zweckerfüllung" und der "Zweckbindung" die Rede ist). Die hier interessierenden Härtefallbeiträge unterscheiden sich insofern von den Beiträgen, welche von §§ 12 ff. StaatsbeitragsG gemeinhin erfasst werden, als dafür keine Zweckbindung angeordnet wurde. Jedoch galten für die Beiträge gemäss Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz in Verbindung mit Art. 6 lit. a HFMV 20 Verwendungsbeschränkungen.

4.3 Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz sah zum hier interessierenden Zeitpunkt als Voraussetzung für die Gewährung einer Härtefallmassnahme vor, dass das unterstützte Unternehmen für das Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre keine Dividenden und Tantiemen ausschüttet oder deren Ausschüttung beschliesst (lit. a) und keine Rückerstattung von Kapitaleinlagen vornimmt oder beschliesst (lit. b). Art. 6 lit. a HFMV 20 wiederholte diese Regelung im Wesentlichen. Das Verwendungsverbot stellt eine Auflage nach § 12 StaatsbeitragsG dar, deren Missachtung eine Rückforderung des gewährten Härtefallbeitrags begründen kann (vgl. ausführlich VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 4.4).

4.4 Die Beschwerdeführerin wurde bereits in der Verfügung vom 30. April 2021, mit der ihr ein Härtefallbeitrag gewährt wurde, auf diese Regelung hingewiesen. Auch das Antragsformular enthielt einen entsprechenden Hinweis. Zudem schickte der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin am 10. November 2021 ein Informationsschreiben, in dem er sie noch einmal explizit auf das Verwendungsverbot nach Art. 6 HFMV 20 (bzw. Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz) hinwies.

Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin am 31. Januar 2022 dennoch eine Dividendenausschüttung für das Geschäftsjahr 2021 beschloss. Dieser Dividendenbeschluss verletzt die Auflage nach Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz und Art. 6 lit. a HFMV 20, womit der Beschwerdegegner die gewährten Härtefallbeiträge grundsätzlich gestützt auf § 12 StaatsbeitragsG zurückfordern durfte.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei ihr unklar, weshalb es einen Unterschied mache, ob sie ihre Reserven in der Gesellschaft behalten oder an den Gesellschafter transferiert habe, damit dieser sie während der Zeit, in welcher die Gesellschaft aufgrund der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie nicht habe tätig sein können, zur Deckung seines Lebensunterhalts habe verwenden können. Die Eigentumsverhältnisse hätten sich nicht verändert. Ausserdem sei die Dividendenausschüttung nicht böswillig erfolgt, sondern ein Versehen des Treuhänders gewesen. Die Lohnstruktur des einzigen Gesellschafters der Beschwerdeführerin sei jahrelang über Dividendenzahlungen aufgebaut worden. Hätte die Beschwerdeführerin gewusst, dass der Treuhänder in Bezug auf das Verwendungsverbot einen Fehler gemacht hat, hätte sie sich zeitnah um eine Rückgängigmachung der Dividende bemüht. Sinngemäss rügt sie ausserdem, dass es unverhältnismässig sei, aufgrund eines Treuhandfehlers die ganzen Fr. 39'390.- zurückzufordern.

5.2 Vorweg ist festzuhalten, dass es nicht darauf ankommt, ob die Beschwerdeführerin eine Missbrauchsabsicht hatte. Härtefallbeiträge im Covid-19-Härtefallprogramm wurden nur subsidiär zur Deckung von Fixkosten gewährt, wenn diese durch die antragstellenden Unternehmen nicht anderweitig gedeckt werden konnten; sie waren so zu bemessen, dass kein Gewinn für das unterstützte Unternehmen resultiert (vgl. VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00649, E. 5.3 – 25. April 2024, VB.2023.00494, E. 6.3 – 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4). Mit anderen Worten waren Härtefallbeiträge einzig zur Sicherstellung des Fortbestands des Unternehmens und der damit zusammenhängenden Arbeitsplätze zu verwenden und sollten diesem keine zusätzlichen freien Mittel verschaffen. Das Dividendenausschüttungsverbot nach Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz und Art. 6 lit. a HFMV 20 ist folglich kein Selbstzweck, sondern als Teil der nachträglichen Missbrauchskontrolle durch ein erhebliches öffentliches Interesse am gesetzmässigen Handeln und am haushälterischen Umgang mit staatlichen Mitteln begründet (vgl. auch BGr, 23. Januar 2025, 2C_48/2024, E. 5.2.3). Es soll damit erreicht werden, dass keine Unternehmen mit Härtefallbeiträgen unterstützt werden, die zum Erhalt dieser Unterstützung nicht berechtigt waren (vgl. zum Ganzen VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 5.2). Zahlt ein unterstütztes Unternehmen während der Sperrfrist eine Dividende aus, begründet dies die Vermutung, dass doch freie Mittel verfügbar waren und es damit an Unterstützungsbedarf zur Deckung der Fixkosten während der behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Pandemie fehlte.

5.3 Die Beschwerdeführerin ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, mithin eine juristische Person mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 52 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [SR 210] in Verbindung mit Art. 772 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Die Beschwerdeführerin und ihr einziger Gesellschafter sind daher unterschiedliche Rechtssubjekte und haben getrennte Vermögen. Dies gilt auch bei sogenannten "Einmanngesellschaften" (vgl. zum Ganzen BGE 144 III 541 E. 8.3.1). Insofern trifft das Argument der Beschwerdeführerin, durch die Dividendenausschüttung hätten sich die Eigentumsverhältnisse nicht verändert, nicht zu: War das Geld zuvor im Eigentum der Beschwerdeführerin, ging es durch die Dividendenausschüttung in das Eigentum ihres einzigen Gesellschafters über. Damit wurden der Beschwerdeführerin Mittel entzogen, die sie während der Sperrfrist nach dem Erhalt des Härtefallbeitrags einzig zur Sicherstellung des Fortbestands des Unternehmens und der damit zusammenhängenden Arbeitsplätze durch Bezahlung ihrer Fixkosten hätte verwenden dürfen. Entgegen der offenbaren Ansicht der Beschwerdeführerin kann einer juristischen Person von den Eigentümern nicht ohne Einschränkungen frei Geld für persönliche Bedürfnisse entzogen werden. Auszahlungen aus dem Vermögen der Gesellschaft an den einzigen Gesellschafter und Geschäftsführer bei einer "Einmann-GmbH" erfolgen entweder in der Form von Lohn (mit den entsprechenden Abzügen für Sozialversicherungen) oder als teilweise Auszahlung von Kapital unter den Einschränkungen des Gesellschaftsrechts (vgl. bspw. Art. 800 in Verbindung mit Art. 675 Abs. 2 OR) und des Steuerrechts (bspw. betreffend verdeckte Gewinnausschüttung).

5.4 Hätte die Beschwerdeführerin statt der Ausschüttung einer Dividende ihrem Gesellschafter und Geschäftsführer einen Lohn bezahlt, hätte dies (vorbehältlich einer Verletzung des Verbots der Einlagerückgewähr) nicht zur Rückforderung des gewährten Härtefallbeitrags geführt. Lohnzahlungen sind grundsätzlich nicht vom Verwendungsverbot nach Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz bzw. Art. 6 lit. a HFMV 20 erfasst. Vielmehr stellen sie selbst Fixkosten dar, die mit den Härtefallbeiträgen unter anderem gedeckt werden sollten. Dies kann hier aber keine Rolle spielen: Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin für die Auszahlung an ihren Gesellschafter die Form einer Dividende von Fr. 30'000.- wählte, was das Verwendungsverbot verletzte. Da Dividendenzahlungen und Lohnzahlungen unterschiedliche Steuer- und Sozialversicherungsfolgen haben, kann davon ausgegangen werden, dass die Wahl der einen oder der andern Art der Auszahlung an den Gesellschafter bewusst zum Vorteil der Gesellschaft oder des Gesellschafters getroffen wurde. Damit ist die Gesellschaft im Rahmen der Missbrauchskontrolle bei Covid-19-Härtefallbeiträgen auf die gewählte Rechtsgestaltung zu behaften.

Ob die Schuld für die Verletzung des Verwendungsverbots beim Treuhänder der Beschwerdeführerin liegt, ist nicht von Belang. Die Beschwerdeführerin muss sich das Verhalten des Treuhänders als ihrer Hilfsperson anrechnen lassen (vgl. Art. 101 Abs. 1 OR analog).

5.5 Nicht weiter einzugehen ist auf den Einwand, dass die Beschwerdeführerin die Dividendenzahlung sofort rückgängig gemacht hätte, wenn ihr der Fehler des Treuhänders bewusst gewesen wäre. Gemäss dem diesbezüglichen Leitentscheid des Verwaltungsgerichts verletzt bereits der Beschluss der Dividendenausschüttung das Verwendungsverbot, womit es auf den späteren Mittelfluss und damit auch eine allfällige Rückzahlung nicht mehr ankommt. Insofern wäre eine spätere Heilung der Verletzung des Verwendungsverbots ohnehin nicht möglich gewesen (vgl. VGr, 24. April 2025, VB.2024.00361, E. 5.1 f.; ferner zuvor E. 4.2).

5.6 Die mit der Ausgangsverfügung angeordnete Rückforderung des gewährten Härtefallbeitrags trotz Rückzahlung der Dividende ist schliesslich auch verhältnismässig. Das öffentliche Interesse an einer solchen Rückforderung ergibt sich aus den zuvor dargelegten fiskalischen Interessen an einer nachträglichen Missbrauchskontrolle und daraus, dass schon der Bundesgesetzgeber die Auflage des Verwendungsverbots in Art. 12 Abs. 1^ter Covid-19-Gesetz festschrieb. Es musste der Beschwerdeführerin aufgrund des klaren Wortlauts der gesetzlichen Grundlagen sowie des Antragsformulars und der Zuteilungsverfügung bewusst sein, dass eine Dividendenausschüttung einen Verstoss gegen die Auflagen der Beitragsgewährung darstellt. Dennoch beschloss sie nur neun Monate nach Erhalt der Härtefallentschädigungen im Januar 2022 die Ausschüttung einer Dividende. Dabei ignorierte die Beschwerdeführerin auch ein am 10. November 2021 direkt an sie versandtes Informationsschreiben des Beschwerdegegners, mit welchem dieser sie noch einmal auf die Einhaltung der Sperrfrist und das Dividendenausschüttungsverbot hinwies.

6.  

6.1 Nach dem Gesagten erweist sich die Rückforderung der gewährten Härtefallbeiträge durch den Beschwerdegegner als rechtmässig und ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

7.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Rückforderung von Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auch dann offen, wenn kein Anspruch auf die Subvention bestand (vgl. BGr, 23. Januar 2025, 2C_48/2024, E. 1.1 mit zahlreichen Hinweisen).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 3'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.